Lag om tillfälliga bilförbud

Yttrande 1989/90:KU10y

Konstitutionsutskottets yttrande
1989/90: KUlOy

Lag om tillfälliga bilförbud

1989/90

KUlOy

Till trafikutskottet

Trafikutskottet har den 8 maj 1990 beslutat att bereda konstitutionsutskottet
tillfälle att yttra sig över proposition 1989/90:143 om lag om
tillfälliga bilförbud samt de med anledning av propositionen väckta
motionerna T51 —55.

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till de frågor som direkt
berör utskottets ansvarsområde. En sådan fråga tas upp i motionerna
T52 och T54.

Utskottet

Propositionen

I propositionen föreslås en lag om tillfälligt bilförbud. Lagen innehåller
tre paragrafer och föreslås träda i kraft den 1 januari 1991. Enligt
1 § får regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun
meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och
lastbilar inom vissa områden av kommunen, om luftföroreningarna i
kommunen innebär akuta hälsorisker för den som vistas där. I 2 §
bemyndigas regeringen att meddela närmare föreskrifter om vilka
luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna
skall mätas. Regeringen får enligt paragrafen också överlåta
åt förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter. Om någon
kör ett fordon i strid mot förbud enligt lagen, får polisen enligt 3 §
hindra fortsatt fård.

Propositionens lagförslag föregicks av ett lagförslag som granskades
av lagrådet. Lagförslagen är utformade på helt olika sätt. Det förslag
som remitterades till lagrådet består av 24 paragrafer. Förslaget innebär
att kommunen tillfälligt får förbjuda trafik med person- och lastbilar
inom vissa områden av kommunen (förbudsområden), om luftföroreningarna
i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas i
kommunen. Kommunfullmäktige skall anta en beredskapsplan, som
skall ange förbudsområdena och de åtgärder som kommunen skall
vidta för att lindra de negativa effekterna av ett förbud. Beredskapsplanen
skall vidare ange förbudets omfattning och vilken trafik som,

1 Riksdagen 1989/90. 4 sami. Nr lOy

utöver vad som följer av lagen, skall undantas från förbudet. En av
förutsättningarna för att meddela förbud är att kommunen har antagit
en beredskapsplan.

I sitt yttrande konstaterade lagrådet att uppbyggnaden av lagförslaget
förutsätter att kommunernas beslut rörande tillfälliga förbud blir att
anse inte som normgivning utan som förvaltningsbeslut. Under denna
förutsättning kan riksdagen enligt lagrådet stödja sig på 8 kap. 5 §
regeringsformen, som avser föreskrifter rörande bl.a. kommunernas
befogenheter och åligganden. Blir det däremot fråga om normgivning,
måste riksdagen enligt 8 kap. 3, 7 och 11 §§ regeringsformen i stället
bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter i ämnet samt medge att
regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela
bestämmelser.

Lagrådet avstyrkte den utformning lagen hade fått i remissen. Vid
sin bedömning utgick lagrådet från de uttalanden som gjordes i förarbetena
till regeringsformen om innebörden av kravet på att en norm
skall ha en generell tillämpbarhet. Lagrådet hänvisade därvid till ett
uttalande av departementschefen enligt vilket en lag får anses uppfylla
dessa förutsättningar, "om den exempelvis avser situationer av ett visst
slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller
på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer".
Enligt lagrådet var det ofrånkomligt att de i ärendet aktuella förbudsbesluten
utgör normgivning i regeringsformens mening enligt det
citerade motivuttalandet. I fråga om beredskapsplanerna pekade lagrådet
på att de bl.a. förutsätts i väsentliga hänseenden bestämma den
personkrets som kommer att beröras av förbudet. Lagrådet fann att
även beredskapsplanerna innefattar normgivning. Lagrådets slutsats
blev att lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om. I det
läget ansåg lagrådet att det inte var meningsfullt att närmare granska
lagförslaget.

Propositionen innehåller en tämligen omfattande argumentering för
den ståndpunkt som intogs i lagrådsremissen (prop. s. 4—6). Departementschefens
slutsats är att lagrådets ståndpunkt i frågan om huruvida
de aktuella besluten utgör normgivning eller är att betrakta som
förvaltningsbeslut är alltför kategorisk. Enligt hans mening ger regeringsformen
och hittillsvarande praxis på området utrymme för båda
tolkningarna, och han menar att man alltså inte kan säga att den ena
tolkningen överensstämmer med regeringsformen, medan den andra
inte gör det. Han har emellertid ändå stannat för att i detta ärende
godta lagrådets ståndpunkt. Detta innebär att lagförslagets grundläggande
konstruktion måste göras om. I en ny lag som bygger på lagrådets
uppfattning behövs enligt departementschefen endast några få paragrafer
med erforderliga bemyndiganden för regeringen samt en bestämmelse
om rätt för polisman att hindra fortsatt färd, om någon har
överträtt ett bilförbud; övriga föreskrifter kan meddelas i förordning.

När det gäller frågan om detta nya lagförslag bör remitteras till
lagrådet framhåller departementschefen att de bestämmelser som endast
innehåller bemyndiganden inte faller inom lagrådets gransknings -

1989/90: KU lOy

2

område. Bestämmelsen om polismans rätt att hindra fortsatt färd
finner han vara av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle
sakna betydelse.

Motionerna

I motion T52 anför motionärerna att förslaget i propositionen borde
ha remitterats till lagrådet för ytterligare granskning. De menar därför
att lagrådets yttrande bör inhämtas av trafikutskottet. Även i motion
T54 anför motionärerna att det nya lagförslaget borde ha granskats av
lagrådet.

Utskottets bedömning

Regeringsformen innehåller inte några närmare bestämmelser om hur
myndigheterna kan fl behörighet att fatta beslut i enskilda fall (förvaltningsbeslut).
Däremot finns det i 8 kap. regeringsformen en ingående
reglering av normgivningsmakten, dvs. kompetensen att besluta om
generella föreskrifter och rätten att överlåta åt förvaltningsmyndigheter
och åt kommuner att meddela sådana föreskrifter. I lagstiftningsärenden
är det därför viktigt att avgöra om en viss beslutsordning avser
normgivning eller förvaltningsbeslut.

Utskottet har i ett yttrande över proposition 1989/90:54 om skydd
för samhällsviktiga anläggningar m.m. berört frågan om huruvida en
viss typ av beslut är att anse som normgivning eller förvaltningsbeslut.
Utskottet uttalade därvid att gränsdragningen mellan normer och förvaltningsbeslut
inte är helt klar och att detta förhållande underströks
redan av grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 101). Då det uppstår
behov av att reglera något som befinner sig i detta gränsskikt kan —
enligt vad utskottet anförde — argument anföras såväl för att regleringen
skall ske genom normer som för att den skall genomföras genom
förvaltningsbeslut. Utskottet uttalade vidare att vad som i sådana fall är
rimligt och ändamålsenligt kan få betydelse för valet mellan normgivning
och förvaltningsbeslut (1989/90:KU4y).

Att olika ståndpunkter har förekommit i detta ärende när det gäller
frågan om ett tillfälligt bilförbud skall regleras genom normgivning
eller förvaltningsbeslut kan tjäna som ett exempel på vad utskottet
anförde i sitt tidigare uttalande. Den lösning som på lagrådets inrådan
föreslås i propositionen innebär ett bemyndigande för regeringen enligt
8 kap. 7 § första stycket 1 och 5 regeringsformen att meddela
föreskrifter om ett sådant förbud och ett medgivande enligt 11 § i
samma kapitel att överlåta åt förvaltningsmyndighet och kommun att
meddela bestämmelser i ämnet. Utskottet kan konstatera att denna
lösning väl överensstämmer med det sätt som regleringar brukar
genomföras på trafikens område. Utskottet har inga erinringar mot
propositionens lagförslag.

När det gäller frågan om lagrådets yttrande bör inhämtas över
propositionens lagförslag får utskottet anföra följande.

Bestämmelser om lagrådsgranskning finns i 8 kap. 18 § regeringsformen.
Andra stycket i den paragrafen anger de lagstiftningsområden

1989/90: KU lOy

3

som granskningen omfattar. Ett allmänt undantag gäller för lagförslag
där lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans
beskaffenhet. I stycket nämns inte bemyndiganden enligt 8 kap. 7 §
första stycket 1 och 5 samt 11 § regeringsformen. Som anförs i
propositionen faller därför 1 och 2 §§ i lagförslaget utanför det sålunda
bestämda granskningsområdet. Utskottet finner därför att det inte krävs
något yttrande från lagrådet över dessa paragrafer på grund av bestämmelsen
i 8 kap. 18 § regeringsformen. I sammanhanget bör också
beaktas att paragraferna har utformats i överensstämmelse med lagrådets
synpunkter. Beträffande bestämmelsen i 3 § i lagförslaget om
polisens rätt att hindra fortsatt färd anser utskottet i likhet med vad
som anförs i propositionen att en förnyad lagrådsgranskning inte är
erforderlig för ärendets fortsatta beredning.

Stockholm den 29 maj 1990
På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina Rönnung
(s), Kurt Ove Johansson (s), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören
Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt
(fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v), Hans Leghammar
(mp), Ulla Pettersson (s), Ingela Mårtensson (fp), Birger Andersson (c)
och Ingegerd Sahlström (s).

1989/90:KU lOy

4