KU9Y

Yttrande 1995/96:KU9Y

Konstitutionsutskottets yttrande 1995/96:KU9y

Tullens befogenheter vid den inre gränsen

1995/96

KU9y

Till skatteutskottet

Skatteutskottet har genom beslut den 23 april 1996 berett konstitutionsutskottet, justitieutskottet och försvarsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen jämte motioner.

Utskottet

Förslagen

I propositionen föreslås en lag om Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat EU-land. Samtidigt föreslås vissa ändringar i andra lagar, huvudsakligen till följd av bestämmelserna i den föreslagna nya lagen.

Lagen innehåller bl.a. vissa åtgärder för att bekämpa i första hand narkotikabrottsligheten. Sålunda föreslås att tullen i den brottsbekämpande verksamheten skall få tillgång till bokningsuppgifter om passagerare m.m. från transportföretagen. Vidare föreslås tullen få en lagstadgad möjlighet att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser samt att lägga s.k. postspärr. Åtgärderna föreslås gälla både trafik mellan Sverige och annat EU- land och trafik mellan Sverige och tredje land.

Förslagen har granskats av Lagrådet.

I en av de motioner som väckts med anledning av propositionen, motion Sk36 av Gun Hellsvik m.fl. (m), anser motionärerna att propositionen bör avslås och regeringen uppmanas att återkomma med ett förslag där de nuvarande myndighetsstrukturerna förändras och tullkriminalen och tullens bevakningspersonal integreras med polisorganisationen. I avvaktan på detta förslag anser de att de nuvarande övergångsbestämmelserna bör gälla. De gällande bestämmelserna bör enligt motionärerna kompletteras dels genom att enskilda ges möjlighet att lämna samtycke till att tullen får tillgång till uppgifter i transportföretagens register genom att resenärer vid bokning upplyses om att uppgifter om dem kan komma att lämnas ut, dels genom att villkoren för Tullverkets hantering av personuppgifter kompletteras. I andra hand yrkar motionärerna att rätten att öppna post ändå bör beslutas av dom-

1

stol och inte i administrativ ordning och att rätten att besluta om postspärr	1995/96:KU9y
bör inordnas i rättegångsbalkens system.

Bakgrund

Lagstiftning vid Sveriges EU-inträde

Vid Sveriges inträde i EU blev de gemenskapsförordningar som reglerar handeln gentemot tredje land direkt gällande rätt här i landet. De bestämmelser i tullagstiftningen som reglerade förhållanden som även regleras i gemenskapsförordningarna upphävdes. Samtidigt infördes en ny lagstiftning som komplement till gemenskapsförordningarna eller för att genomföra gällande EG-direktiv på tullområdet. Vidare infördes – i avvaktan på en permanent lösning – vissa övergångsbestämmelser med hänvisning till äldre lag.

Det svenska medlemskapet i EU innebär bl.a. att vi är skyldiga att tillämpa
bestämmelserna i EG-fördraget om fri rörlighet för varor och personer m.m. I
princip innebär detta att sådana kontroller som enbart grundas på att en vara
passerar en gräns inte längre är tillåtna. Förbudet är dock inte undantagslöst.
Enligt artikel 36 i EG-fördraget kan nämligen kontroller behållas under vissa
förutsättningar. Sålunda krävs att kontrollen har sin grund i ett godtagbart
samhällsintresse, där bl.a. hänsynen till allmän ordning, allmän säkerhet och
intresset att skydda människors och djurs liv och hälsa nämns, och att detta
samhällsintresse inte kan tillgodoses på annat, neutralt sätt. En andra förut-
sättning är att kontrollen är proportionell i förhållande till det hinder den
innebär för den fria rörligheten. Med detta avses att det hinder som kontrol-
len utgör inte får gå utöver det syfte som motiverar kontrollen, eller i övrigt
ha en onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Dessutom gäller att
om det skyddsvärda ändamålet blivit fullt tillgodosett genom gemenskaps-
rättsliga regler finns det inte längre någon möjlighet att nationellt föreskriva
om kontroller.
Bestämmelser om fri- och rättigheter m.m.
Regeringsformen
Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen åtnjuter varje medborgare skydd mot bl.a.
undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. För begränsningar av
de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen krävs lagstöd.
Enligt 12 § andra stycket i samma kapitel får begränsning göras endast för att
tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begräns-
ningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ända-
mål som föranlett den, och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot
mot den fria åsiktsbildningen.
Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och
grundläggande friheterna
Enligt artikel 8 i konventionen har var och en rätt till skydd för bl.a. sin
korrespondens. Rättigheten får dock underkastas inskränkningar. Inskränk-	7

ningar måste göras genom lag och avse vad som i ett demokratiskt samhälle	1995/96:KU9y
är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerhet-
en, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, häl-
sovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättig-
heter.
Artikel 6 i konventionen innehåller regler om rätt till domstolsprövning
och om rättssäkerhet. Var och en har, när det gäller att pröva hans eller hen-
nes civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott,
rätt till en opartisk och offentlig rättegång. I propositionen framhålls att
Europadomstolen i ett mål uttalat att rätten till tillträde till domstol inte är
absolut utan att inskränkningar i denna rätt kan föreligga. En inskränkning
måste dock ha ett legitimt syfte, och det måste finnas en rimlig proport-
ionalitet mellan medel och syfte.

Kontrollåtgärder och kompensatoriska åtgärder

Kontroll av postförsändelser

Tullen anses för närvarande ha befogenhet att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser. Enligt 57 § tullagen (1994:1550) får tullmyndigheten för kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet har fullgjorts undersöka bl.a. lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras. Rätten enligt bestämmelsen i 57 § har ansetts omfatta även paket, brev och andra försändelser (prop. 1986/87:166 s. 93 f.). Lagrådet ansåg dock vid sin granskning av bestämmelsen i den gamla tullagen att det var fråga om kontrollbefogenheter av så långtgående art att de borde ges ett klarare stöd i tullagen.

Någon lagreglering av möjligheten att hålla kvar enstaka postförsändelser
finns inte i tullagstiftningen och fanns inte heller före Sveriges inträde i EU.
Sådant kvarhållande har emellertid enligt propositionen tillämpats länge, och
det tillämpas fortfarande när det gäller försändelser från tredje land men inte
såvitt avser EU-intern post.
Egendom som kan antas vara förverkad enligt lagen (1960:418) om varu-
smuggling får tas i beslag enligt samma lag. Förverkande kan ske om egen-
domen varit föremål för varusmuggling eller försök därtill.
Bestämmelser om beslag i brottmål finns i 27 kap. rättegångsbalken.
Regeringen föreslår att Tullverkets befogenheter att undersöka och öppna
brev och andra postförsändelser skall ges ett klarare stöd i tullagstiftningen.
Enligt förslaget (8 § resp. 57 a §) skall en tulltjänsteman få undersöka post-
försändelser, såsom paket, brev och liknande försändelser för att kontrollera
att anmälningsskyldigheten enligt lagen har fullgjorts. En sådan försändelse
skall få öppnas, om det finns anledning anta att den innehåller en sådan vara
som omfattas av lagen och att varan kan tas i beslag enligt varusmugglings-
lagen samt försändelsen finns hos tullmyndigheten eller på utväxlingspost-
kontoret.
Beslut om att öppna brev och andra sådana försändelser som kan antas in-
nehålla förtroliga meddelanden skall få fattas endast av tullmyndighetens
chef eller efter dennes förordnande av någon annan tjänsteman vid myndig-
heten.	7

En försändelse som öppnas skall inte få undersökas närmare än vad som	1995/96:KU9y
behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen.
Vidare skall föras protokoll över undersökningen. Av protokollet skall
framgå ändamålet med undersökningen och vad som har kommit fram vid
denna. Om en försändelse har öppnats skall adressaten och, om det är möj-
ligt, avsändaren underrättas så snart som möjligt.
Under vissa särskilda förutsättningar skall ett beslut om s.k. postspärr kunna
meddelas. Detta innebär att en postförsändelse som väntas till viss postanstalt
och som kommer från utlandet skall kunna hållas kvar av postbefordringsfö-
retaget när försändelsen kommer in till postanstalten. En förutsättning för att
ett beslut om postspärr skall kunna fattas är att det finns anledning anta att
försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt varusmuggling-
slagen, och därutöver krävs att ett sådant beslut är nödvändigt för att det
avsedda resultatet skall uppnås.
Beslut om postspärr skall få meddelas av chefen för en tullmyndighet. Be-
slutet får verkställas omedelbart men skall snarast prövas av Generaltullsty-
relsen. Ett beslut skall meddelas att gälla viss angiven, kortare tidsrymd.
En ny bestämmelse föreslås i postlagen, som bryter sekretessen när det gäller
möjligheten för en posttjänsteman att lämna ut uppgifter till tullmyndigheten
vid kontroll som rör misstanke om narkotikabrott.
Regeringen diskuterar i sina överväganden förslaget om brytande av postför-
sändelser i förhållande till regeringsformens bestämmelser om grundläg-
gande fri- och rättigheter och till Europakonventionens bestämmelser om
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Regeringen anser det nödvändigt att tullen även i fortsättningen kan utöva
viss kontroll över varor som befordras med post. I rättegångsbalkens be-
stämmelser om beslag ställs det högre krav på brottsmisstanke än vad som
gäller vid ett administrativt förfarande. Det är naturligtvis av vikt att en in-
skränkning i rättigheter som skyddas av grundlagen och internationella kon-
ventioner blir så begränsad som möjligt. Som framgått är det därvid av bety-
delse att syftet med inskränkningen kan anses legitimt, och att det finns en
rimlig proportionalitet mellan det medel som används och syftet med åtgär-
den. En undersökning av en postförsändelse i form av genomlysning eller
genom användande av en narkotikahund kan enligt regeringen inte anses
medföra ett så stort ingrepp i den enskildes integritet att det skulle strida mot
de grundläggande rättigheterna. Däremot är det naturligtvis extra känsligt ur
integritetssynpunkt att öppna en sådan försändelse. För att göra detta ingrepp
så begränsat som möjligt föreslår regeringen att ett öppnande skall kunna ske
endast om det finns viss misstanke om (”anledning anta”) att försändelsen
innehåller en vara som kan tas i beslag enligt bestämmelserna i varusmugg-
lingslagen. Det torde därvid vara tillräckligt att kontrollen resulterar i att en
narkotikahund markerar, eller i att genomlysningen indikerar att det är fråga
om ett otillåtet införande av en vara för att den nämnda misstankegraden
skall anses ha uppnåtts. Däremot kan ett öppnande inte motiveras av exem-
pelvis erfarenhetsmässigt traditionella riskflöden (försändelser från vissa
länder eller orter) eller försändelser med visst utseende och form.	7

Begränsningarna innebär att en undersökning inte får vara mer ingående än	1995/96:KU9y
som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen (propor-
tionalitetsprincipen).
I fråga om förslaget till postspärr anför regeringen att det inte är tillfreds-
ställande att ett så för den enskilde ingripande institut kan tillämpas utan
uttryckligt lagstöd.
Tillgång till uppgifter ur transportföretagens register
Regeringen föreslår att tullen ges befogenhet att i den brottsbekämpande
verksamheten inhämta vissa uppgifter från transportföretagen. Förslaget
innebär att transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till
eller från Sverige på begäran av en tullmyndighet skyndsamt skall lämna
aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter som företaget
har tillgång till. Skyldigheten skall endast gälla de uppgifter om passagerare
som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betal-
ning och bokning. Tullmyndigheten får begära sådana uppgifter endast om
uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande verk-
samhet.
Ett transportföretag skall få lämna uppgifter genom att göra dem läsbara
för tullmyndigheten genom terminalåtkomst. Tullmyndigheten skall få ta del
av uppgifter genom terminalåtkomst endast i den omfattning och under den
tid som behövs för att kontrollera aktuella transporter. Myndigheten får inte
ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga
på detta sätt.
Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom ter-
minalåtkomst, skall omedelbart förstöras, om de visar sig sakna betydelse för
utredning och lagföring av brott.
Regeringen anför i sina överväganden bl.a. att ett internationellt beprövat och
effektivt hjälpmedel i kampen mot internationell brottslighet, framför allt vad
gäller narkotikasmuggling, är att diskret och utan att det stör och hindrar
trafiken skaffa sig uppgifter om vad och vilka som passerar gränsen. Vid
granskningen är det inte i första hand namn på passagerare som är intressant
utan uppgifter som avreseort, resrutt, betalningssätt, bokningsrutin och ba-
gage. Metoden används för att få en bättre grund och urval för kontrollverk-
samheten och på så sätt kunna rikta kontrollerna mot dem som kan misstän-
kas för brottslighet.
Regeringen påpekar dock att den brottsbekämpande verksamheten kan
avse även annat än narkotika och att tullen har en viktig roll och uppgift i att
bekämpa allvarlig ekonomisk brottslighet med internationell anknytning
avseende EU:s finansiella system.
I fråga om sådana integritetsinvändningar som kan resas mot förslaget
medger regeringen att uppgifterna till största delen rör resenärer som inte kan
misstänkas för brott och att det därmed finns en risk för otillbörligt intrång i
de resandes personliga integritet. En annan invändning är att det är fråga om
tillgång till privata företags kunduppgifter, och detta innebär att personregis-
ter används för andra ändamål än det ändamål registret är avsett för.	7

De förslag som tidigare utredningar lämnat innebär att uppgifter skulle	1995/96:KU9y
kunna inhämtas endast efter ett särskilt beslut som skall underställas åkla-
gare, domstol eller Generaltullstyrelsen, och att uppgifter skulle kunna in-
hämtas endast om tullen eftersöker en viss person, eller alternativt riktat
misstankar mot ett visst transportmedel och behöver veta vilka som medföl-
jer detta. Uppgifterna skulle dessutom få hämtas in endast i skriftlig eller
muntlig form, alltså inte genom ADB. Dessa begränsningar gör sammantaget
enligt regeringen att någon effektivitetsvinst inte uppnås i bekämpandet av
den internationella brottsligheten av följande skäl. Uppgifterna har oftast ett
värde endast under en kort tid och innan någon brottslighet kan knytas till
någon viss person eller visst brott. Har väl misstankarna riktats mot en per-
son eller transport har de oftast blivit så konkreta och starka att det redan i
dag finns möjlighet att med rättegångsbalkens regler om beslag inhämta
dessa uppgifter. Det förslag som regeringen lägger fram innebär en ren för-
spaningsmetod som är till nytta innan misstankar om något konkret brott kan
knytas till någon person. För att uppgifterna skall vara användbara måste de
således vara förhållandevis lätt åtkomliga för tullens underrättelsetjänst, så
att den, när något misstänkt framkommer, omedelbart skall kunna vidarebe-
fordra information till tullens operativa verksamhet så att ingripande kan ske
när transporten anländer eller innan den avgår.
Metoden att utifrån bokningsuppgifter bilda sig en uppfattning om det
finns anledning att misstänka brottslighet, kräver enligt propositionen sär-
skild träning och kunskap i vilka uppgifter som är intressanta och hur de
skall tolkas. Det är därför endast ett begränsat antal tulltjänstemän med
brottsbekämpande arbetsuppgifter och nödvändig utbildning, som bör få
befogenhet att begära in uppgifter eller ha mer direkt tillgång till bokningsre-
gister.

Utskottets bedömning

Konstitutionsutskottet ser inte som sin uppgift att bedöma de enskilda åtgärderna i förslaget. Utskottet vill dock framhålla att de föreslagna åtgärder som redovisats ovan – som regeringen också anfört i propositionen – i varierande grad innebär ingrepp i den enskildes integritet. Det är därför av största vikt att förutsättningarna för dessa ingrepp och förfarandet är noggrant reglerade i lag. Beslut måste fattas på ett sådant sätt att det motsvarar rättssäkerhetens krav och är förenligt med de konventioner som Sverige har undertecknat. Regleringen måste ge möjlighet att kontrollera de ingripanden som sker.

De ingripanden som föreslås får göras endast om det finns ett godtagbart samhällsintresse av dem. De skäl som regeringen har anfört i detta hänseende får enligt utskottets mening godtas.

7

Stockholm den 15 maj 1996

1995/96:KU9y

På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v), Mats Berglind (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils-Göran Holmqvist (s) och Nils Fredrik Aurelius (m).

Gotab, Stockholm 1996

7