KU10Y

Yttrande 1995/96:KU10Y

Konstitutionsutskottets yttrande 1995/96:KU10y

Ekonomisk vårproposition

1995/96

KU10y

Till finansutskottet

Inledning

Finansutskottet har den 18 april beslutat att bereda samtliga övriga utskott tillfälle att avge yttrande över proposition 1995/96:150 Ekonomisk vårproposition med förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, m.m. jämte motioner i de delar som berör resp. utskotts beredningsområde.

Den nu aktuella propositionen har framlagts i enlighet med tilläggsbestämmelsen 3.2.1 tredje stycket till RO, som trätt i kraft den 1 januari 1996. I bestämmelsen stadgas:

Om regeringen anser att proposition med förslag till riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken och anslag för löpande budgetår (ekonomisk vårproposition) bör behandlas under pågående riksmöte skall propositionen, om hinder inte möter, avlämnas senast den 15 april.

Konstitutionsutskottet behandlar i yttrandet följande frågor:

1)Propositionens förslag om utformningen av ett utgiftstak för staten och den offentliga sektorn jämte motion.

2)Propositionens förslag till preliminär beräkning av utgiftsområde 1: Rikets styrelse jämte motioner.

3)Propositionens uttalanden om kommande förslag på det kommunala området jämte motioner.

Utformningen av ett tak för de offentliga utgifterna och ett statligt utgiftstak

Propositionen

Regeringen föreslår i propositionen (yrkande 3) att riksdagen godkänner regeringens förslag till utformning av utgiftstak för staten och den offentliga sektorn.

Riksdagen beslöt våren 1995 på regeringens förslag att införa ett tak för de offentliga utgifterna. Enligt riksdagsbeslutet skall taket vara nominellt, flerårigt och omfatta hela den offentliga sektorn. Takets nominella karaktär inne-

1

bär att beslut fattas om belopp i kronor vid ett visst tillfälle på basis av till-	1995/96:KU10y
gänglig information. Regeringen anser att utgiftstaket skall vara treårigt. Det
innebär att regeringen nu förelägger riksdagen förslag för åren 1997–1999.
Taket omfattar hela den offentliga sektorn med undantag för räntorna på
statsskulden.
Konstruktionen av utgiftstaket lämnades i någon mån öppen i beslutet vå-
ren 1995. Såväl konstitutionsutskottet(1994/95:KU6y) som finansutskottet
utgick i sina yttranden från att förslaget vad avser den kommunala sektorn
blir förenligt med grundlagens bestämmelser om den kommunala självstyrel-
sen. Innebörden av denna självstyrelse är bl.a. att statsmakterna inte utövar
ett direkt inflytande över kommunsektorns inkomster och utgifter. Däremot
sker en påverkan via de allmänna ekonomiska förutsättningarna och lagre-
glering av den kommunala verksamheten.
Regeringen anser att ett nominellt utgiftstak för den kommunala sektorn
inte är en adekvat lösning. I stället bör riksdagen godkänna en beräkning av
de kommunala utgifterna i enlighet med de ekonomiska och regelmässiga
förutsättningarna som föreligger. Därmed bör även riksdagsbeslutet avseende
utgifter inom hela den offentliga sektorn relateras till en beräkning.
Utgiftstaket för den statliga sektorn omfattar utgifterna på statsbudgeten
exklusive utgifterna för räntor på statsskulden men inklusive utgifter för de
socialförsäkringar som redovisas vid sidan av statsbudgeten. Riksdagen
föreläggs nu ett förslag till beslut om ett statligt utgiftstak omfattande dessa
båda block för åren 1997–1999. Därjämte redovisas en fördelning av stats-
budgetens utgifter på utgiftsområden som riktlinje för den fortsatta budgetbe-
redningen.
Motionen
I motion Fi80 av Gudrun Schyman m.fl. (v) hemställs att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om regeringens
förslag till utformning av utgiftstak för staten och den offentliga sektorn
(yrkande 4). Av motionen framgår att Vänsterpartiet avvisar förslagen till
utgiftstak. En sådan konstruktion förhindrar en sysselsättningsbefrämjande
ekonomisk politik. Ett avvisande av utgiftstaket innebär enligt motionen inte
att partiet överger ståndpunkten att en fortsatt budgetsanering är nödvändig
för att stärka svensk ekonomi, minska arbetslösheten och säkra välfärden.
Budgetlagsutredningen
Budgetlagsutredningens betänkande (SOU 1996:14) innehåller ett förslag till
lag om statsbudgeten. Ett avsnitt av lagsförslaget har rubriken Statsfinansiell
utveckling och innehåller fem paragrafer. Den huvudsakliga innebörden av
dessa bestämmelser är följande.
Om regeringen avser att använda tak för statens utgifter skall regeringen
lämna förslag till beslut om utgiftstak i den ekonomiska vårpropositionen.
Om riksdagen beslutat att hänföra statsutgifter till utgiftsområden skall rege-
ringen i den ekonomiska vårpropositionen presentera riktlinjer för utgifternas

8

fördelning på utgiftsområden. Förslag om tak för statens utgifter eller riktlin-	1995/96:KU10y
jer för utgiftsramar kan avse längre tid än ett budgetår.
Om riksdagen har beslutat om ett tak för statens utgifter, eller om riksda-
gen har använt utgiftsramar vid beslut om statsbudgeten, skall regeringen,
om den anser att det finns risk att utgiftstaket eller utgiftsramar kommer att
överskridas, vidta sådana åtgärder för att undvika detta som den har befo-
genheter till eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder.
I 41 § förslaget till lag om statsbudgeten slås fast att sådana riktlinjer för
den ekonomiska politiken som nämns i tilläggsbestämmelsen 3.2.1 tredje
stycket RO (se ovan Inledning) kan avse tak för statens utgifter eller utgifts-
ramar för olika utgiftsområden.
Regeringen har den 9 maj fattat beslut om en remiss till Lagrådet med för-
slag till lag om statsbudgeten. En proposition i frågan är aviserad till den 28
maj.
Utskottets bedömning
Enligt riksdagens beslut våren 1995 skall ett tak för de offentliga utgifterna
införas. Taket skall vara nominellt, flerårigt och omfatta hela den offentliga
sektorn. I den ekonomiska vårpropositionen föreslås för det statliga området
att riksdagen fastställer ett utgiftstak på ett visst belopp för åren 1997–1999,
medan det på det kommunala området föreslås att riksdagen – utan angi-
vande av belopp – godkänner beräkningen av utgifterna.
Enligt utskottet är besluten i båda fallen att uppfatta som riktlinjebeslut (jfr
RO 3.2.1 tredje stycket). Sådana beslut är inte rättsligt bindande. Men det är
uppenbart att ett riktlinjebeslut som innebär att riksdagen fastställer ett visst
belopp har en helt annan precision och borde få andra konsekvenser än ett
beslut att godkänna beräkningen av vissa utgifter. Regeringen utvecklar inte
själv några synpunkter på denna fråga i detta sammanhang. Däremot har
regeringen den 9 maj 1996 beslutat om en lagrådsremiss som gäller en lag
om statsbudgeten. Detta lagförslag innehåller bestämmelser om den rättsliga
innebörden av ett statligt utgiftstak. Det hade enligt utskottets mening varit
lämpligt att detta lagförslag förelagts riksdagen i vårpropositionen.
Det är enligt utskottets mening inte tillfredsställande att den rättsliga inne-
börden av ett statligt utgiftstak inte klarläggs i propositionen. Det kan inte
heller vara meningsfullt att utskottet nu fördjupar sig i denna fråga, när en
proposition är nära förestående. Utskottet anser därför att riksdagen innan
detta klarläggande görs i samband med behandlingen av förslaget till budget-
lag, inte bör fatta beslut i enlighet med hemställan i propositionen. Riksdagen
bör dock dessförinnan vara oförhindrad att, om den så önskar, besluta att
godkänna en beräkning av de statliga utgifterna för åren 1997–1999 som en
riktlinje för det fortsatta budgetarbetet.
Det är inte konstitutionsutskottets uppgift att uttala sig om behovet av ett
statligt utgiftstak från ekonomiska utgångspunkter. Utskottet avstår därför
från att yttra sig över motionen.

8

Beräkning av utgiftsområde 1: Rikets styrelse

RO:s bestämmelser m.m.

Enligt tilläggsbestämmelse 5.12.1 till RO, som trädde i kraft den 1 april 1996, skall statsutgifterna hänföras till 27 uppräknade utgiftsområden. Ett av dessa områden är Rikets styrelse. I ett nytt andra stycke till tilläggsbestämmelsen 4.6.1 anges att ärenden om anslag inom utgiftsområde 1: Rikets styrelse tillhör konstitutionsutskottets beredning. Denna ändring av tilläggsbestämmelsen träder i kraft först den 15 september 1996.

I utgiftsområde 1 ingår enligt bilaga till riksdagens beslut om indelning av budgeten i utgiftsområden (1995/96:KU21) utgifter till följande institutioner och verksamheter:

Statschefen, riksdagen, regeringen, Sametinget, Justitiekanslern, Justitieombudsmännen, Datainspektionen, Stöd till dagspressen, Stöd till radio- och kassettidningar, Presstödsnämnden, Taltidningsnämnden, Granskningsnämnden för radio och TV, Radio- och TV-verket, Allmänna val, Stöd till politiska partier.

Propositionen

I propositionen föreslås (yrkande 5) att riksdagen godkänner den preliminära beräkningen för samtliga utgiftsområden. För utgiftsområde 1 beräknar regeringen ramen för år 1997 till 3 676 miljoner kronor, för år 1998 till 3 902 miljoner kronor och för år 1999 till 3 848 miljoner kronor. Enligt regeringen kommer beslutade besparingar på förvaltningsanslagen att fullföljas. För riksdagen finns sedan tidigare planerade utgiftsökningar för åren 1997–1999 med ca 50, 70 resp. 20 miljoner kronor. Dessa belopp har beaktats i de ramar som regeringen har beräknat för utgiftsområdet.

Motionerna

I motion Fi78 av Carl Bildt m.fl. (m) hemställs att riksdagen beslutar godkänna den preliminära beräkningen för samtliga utgiftsområden i enlighet med vad som anförts i motionen. För utgiftsområde 1 har i motionen beräknats för 1997–1999 3 131, 3 036 resp. 2 953 miljoner. Beloppen underskrider således de av regeringen beräknade med 545, 866 resp. 895 miljoner kronor. I motiveringen framhålls att det är befogat såväl av statsfinansiella skäl som av integritetsskäl att minska det statliga ekonomiska stödet till politiska partier och till dagspressen. Motionärerna avser därför att återkomma med förslag om att partistödet minskas till en tredjedel av nu utgående belopp fr.o.m. 1997 för att därefter bli föremål för reformering och att presstödet avskaffas i två etapper fr.o.m. 1997. Samtidigt bör, som föreslås i annat sammanhang, reklamskatten slopas och tidningsmomsen höjas till 21 %.

I motion Fi82 av Alf Svensson m.fl. (kds) föreslås att riksdagen godkänner den preliminära beräkningen för de utgiftsområden som angivits i motionen. Motionärerna anser att press-, parti- och andra organisationsstöd bör kunna minska med minst 100 miljoner kronor under perioden. Utgiftsramen på

1995/96:KU10y

8

detta område bör alltså vara 100 miljoner kronor lägre än regeringens förslag	1995/96:KU10y
under samtliga de tre åren.

Utskottets bedömning

Regeringen har i propositionen begärt att riksdagen godkänner regeringens preliminära beräkning för budgetåren 1997–1999 för samtliga utgiftsområden, bl.a. utgiftsområde 1: Rikets styrelse. I motioner har framlagts förslag till alternativa beräkningar. Då några slutliga förslag ej föreligger avstår utskottet från att nu ta ställning.

Kommande förslag på det kommunala området

Propositionen

I propositionen aviseras två förslag på det kommunala området som är intressanta ur kommunal självstyrelsesynpunkt men inga formella förslag läggs nu.

Det ena förslaget innebär att om en kommun eller ett landsting fastställer en högre skattesats för åren 1997 eller 1998 än som gällde för år 1996, bör det generella statsbidraget till kommunen resp. landstinget minskas med ett belopp som motsvarar hälften av de ökade skatteinkomster som följer av skattehöjningen. Undantag från statsbidragsminskningen bör medges för de kommuner vilkas skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget. Undantag bör medges även för sådana fall då ändringen av skattesatsen görs till följd av att uppgifter fördelas om mellan kommuner och landsting.

Mot bakgrund av vad som förekommit i tidigare lagstiftningsärenden avseende tillfälliga begränsningar av kommuners m.fl. rätt att ta ut skatt anser regeringen att den beskrivna åtgärden är förenlig med regeringsformens regler om den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten. Regeringen anser likväl att förslaget till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998, innan det föreläggs riksdagen för beslut, bör prövas av Lagrådet. Av denna anledning läggs inte nu fram något lagförslag. Det kommande förslaget avses inte omfatta församlingar och kyrkliga samfälligheter.

Regeringen har den 25 april 1996 beslutat om remiss till Lagrådet av förslag till lag om minskning i särskilda fall av det generella statsbidraget till kommuner och landsting åren 1997 och 1998. I sitt yttrande av den 9 maj 1996 framhåller Lagrådet bl.a. att med beaktande av de ställningstaganden som tidigare gjorts får det nu framlagda lagförslaget godtas från konstitutionella synpunkter. Det är enligt Lagrådet emellertid angeläget att innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna blir föremål för en grundlig analys. En sådan analys utförs för närvarande av en särskild parlamentarisk kommitté.

Proposition till riksdagen har aviserats till den 28 maj. Enligt uppgift i propositionen kommer förslaget att läggas fram ”under förutsättning av Lagrå-

dets tillstyrkande” (s. 182).

8

Det andra förslaget innebär att det i kommunallagen införs ett krav på att	1995/96:KU10y
de kommunala budgetarna varje år skall upprättas så att intäkterna överstiger
kostnaderna (balanskrav). Överstiger kostnaderna intäkterna för räkenskaps-
året bör detta regleras under de närmaste två åren efter det år då underskottet
uppkom. Den ekonomiska belastningen till följd av de kommunala avtals-
pensionerna bör omfattas av balanskravet. Därvid bör beaktas dels kostna-
derna för sådana förmåner som intjänas efter en bestämd tidpunkt, dels utbe-
talningar för förmåner som har intjänats före denna tidpunkt. Balanskravet
bör införas fr.o.m. 1999 för kommunerna och fr.o.m. 2000 för landstingen.
Motionerna
I motion Fi78 (m) hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag om
ett grundlagsenligt statsbidragssystem för kommunerna från den 1 januari
1997 i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 10) och att riksda-
gen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om krav
på budgetbalans i kommuner och landsting från 1997 (yrkande 11).
Motionärerna anför att ett grundlagsenligt statsbidragssystem måste infö-
ras. Den omläggning av bidragssystemet till kommunsektorn som beslutades
av höstriksdagen 1995 skedde i strid med den svenska grundlagens bestäm-
melser. Vidare framhålls att det är angeläget med en kommunal ekonomi i
balans. Regeringen aviserar ett kommande förslag om ett balanskrav för
kommuner och landsting. Tidigare har sagts att detta skulle föreskrivas
fr.o.m. 1997. Det finns enligt motionärerna ingen anledning att skjuta på
ikraftträdandet till 1999 resp. 2000.
I motion Fi80 av Gudrun Schyman m.fl. (v) hemställs att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunerna
(yrkande 8). Enligt motionen är förslagen till utgiftstak i den ekonomiska
vårpropositionen helt oacceptabla. De står i strid med principerna för den
kommunala självstyrelsen och leder till en samhällsekonomiskt omotiverad
försämring av välfärdens kärnverksamheter. Staten kommer i praktiken att
detaljreglera enskilda kommuners ekonomiska handlingsutrymme. Kommu-
ner som höjer skatten kommer att bestraffas med nedskurna statsbidrag. Om
några år kommer också ett balanskrav att regleras i lag, något som också
försvårar en mer flexibel och långsiktig inriktning på den kommunala verk-
samheten.
I motion Fi81 av Marianne Samuelsson m.fl. (mp) föreslås att riksdagen
avslår regeringens förslag att minska statsbidrag till kommuner som höjer sin
kommunalskatt. Förslaget innebär enligt motionen i praktiken ett allvarligt
ingrepp i kommunernas självbestämmande. Sådana ingrepp bör bara ses som
en yttersta nödfallsåtgärd om det föreligger reella hot för att kommunerna
genom okontrollerade skattehöjningar riskerar att allvarligt skada den totala
samhällsekonomin.
Utskottets bedömning
Regeringen har i propositionen informerat riksdagen om vissa kommande
förslag på det kommunalekonomiska området. Bland dessa finns två som	8

berör den kommunala självstyrelsen. I några motioner riktas invändningar	1995/96:KU10y
mot dessa förslag. Utskottet finner för sin del inte anledning att ta ställning
till dessa förslag innan ett utformat lagförslag föreligger.
Kravet i motion Fi78 (m) bygger på den felaktiga förutsättningen att nuva-
rande statsbidragssystem skulle vara grundlagsstridigt. Frågan prövades
grundligt i samband med införandet av det nya systemet hösten 1995. För-
slaget hade utformats med ledning av konstitutionsutskottets yttrande över ett
tidigare förslag våren 1995 (1994/95:KU6y). Lagrådet fann vid sin gransk-
ning av det nya förslaget att det väl anslöt till tidigare lagstiftning om kom-
munal skatteutjämning och att förslaget kunde sägas ge uttryck för en kon-
stitutionell praxis som utvecklats till utfyllnad av grundlagsregleringen. I
finansutskottets av riksdagen godkända betänkande framhölls att allt tvivel
om utjämningssystemets grundlagsenlighet hade kunnat skingras. Från kon-
stitutionella utgångspunkter behövs således ingen omprövning av det nuva-
rande statsbidragssystemet.
Stockholm den 15 maj 1996
På konstitutionsutskottets vägnar

Birgit Friggebo

I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Catarina Rönnung (s), Anders Björck (m), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Birger Hagård (m), Tone Tingsgård (s), Birgitta Hambraeus (c), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v) Mats Berglind (s), Inger René (m), Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils-Göran Holmqvist (s) och Nils Fredrik Aurelius (m).

Avvikande meningar

Beräkning av utgiftsområde 1: Rikets styrelse

1.Anders Björck, Birger Hagård, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ”Regeringen har” och slutar med ”ta ställning” bort ha följande lydelse:

Regeringen har i propositionen begärt att riksdagen godkänner regeringens preliminära beräkning för budgetåren 1997–1999 för samtliga utgiftsområden, bl.a. utgiftsområde 1: Rikets styrelse. I motion Fi78 (m) har framlagts förslag till en alternativ beräkning som med 545, 866 resp. 895 miljoner kronor understiger regeringens beräkning. Som framhålls i motionen är det befogat av såväl statsfinansiella skäl som av integritetsskäl att minska det statliga ekonomiska stödet till politiska partier och till dagspressen. Utskottet tillstyrker därför en beräkning i enlighet med motionens förslag.

8

Kommande förslag på det kommunala området

2.Kenneth Kvist (v) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med

”Regeringen har” och slutar med ”lagförslag föreligger” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottet står de förslag på det kommunala området som aviseras i den ekonomiska vårpropositionen i strid med principerna för den kommunala självstyrelsen och leder till en samhällsekonomiskt omotiverad försämring av välfärdens kärnverksamheter. Med bifall till motion Fi80 yrkande 8 bör riksdagen därför i ett uttalande till regeringen ange som sin uppfattning att dessa förslag ej bör föreläggas riksdagen.

3.Peter Eriksson (mp) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ”Regeringen har” och slutar med ”lagförslag föreligger” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening innebär regeringens förslag att minska statsbidragen till kommuner som höjer sin kommunalskatt i praktiken ett allvarligt ingrepp i kommunernas självbestämmande. Förslaget bör därför inte läggas fram för riksdagen. Detta bör riksdagen med bifall till motion Fi81 i denna del ge regeringen till känna.

4.Anders Björck, Birger Hagård, Inger René och Nils Fredrik Aurelius (alla m) anser att den del av utskottets yttrande som börjar med ”Kravet i” och slutar med ”nuvarande statsbidragssystemet” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottet är det diskutabelt om det statsbidragssystem som infördes hösten 1995 står i överensstämmelse med regeringsformens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen. Det var endast med stor tvekan som Lagrådet förklarade att det ej ville motsätta sig förslaget. Utskottet finner det angeläget att det nuvarande systemet ersätts av ett statsbidragssystem vars grundlagsenlighet inte kan ifrågasättas. Riksdagen bör med bifall till motion Fi78 yrkande 10 begära ett sådant förslag från regeringen.

Gotab, Stockholm 1996

1995/96:KU10y

8