Kommunal ekonomi (prop. 1991/92:150 bil. ll:5)

Yttrande 1991/92:UbU5

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Utbildningsutskottets yttrande 1991/92:UbU5y

Kommunal ekonomi (prop. 1991/92:150 bil. 11:5)

1991/92 UbU5y

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett utbildningsutskottet tillfålle all yttra sig över proposition 1991/92:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (komplelteringsproposilionen), del II Kommunal ekonomi, bilaga 11:5 utbildningsdepartementet, jämte motioner.

Förslag lill elt nytt generellt statsbidrag till kommuner, kallat statligt utjämningsbidrag, läggs fram i del II av komplelteringsproposilionen. Ett viktigt syfte med det nya statsbidraget är att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna. Bidraget avses vara ett komplement till kommunernas skatteinkomster och utgå oberoende av vilken verksamhet som kommunen bedriver. Skillnaderna i skatteuttag skall på sikt spegla skillnader i service, avgifter och effektivitet. Det föreslagna statliga utjämningsbidraget skall bestå av tre delar, nämligen ett bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster upp till en generell skattenivå, tillägg till resp. avdrag från bidraget på grund av opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden samt tillägg för befolkningsminskning.

En stor del av de nuvarande specialdestinerade statsbidragen till olika kommunala verksamheter föreslås avvecklade och inordnade i det generella bidraget fr.o.m. år 1993. Från detta datum avskaffas också skatteuljämningsavgifterna och avräkningsskatten. Rundgången av pengar mellan stat och kommuner skall således enligt förslaget upphöra. De bidrag som avvecklas uppgår till 69,5 miljarder kronor år 1993. Efter avdrag för slopade skatteuljämningsavgifter, slopad avräknings-skatl etc. beräknas det nya statsbidraget till 39,7 miljarder kronor år 1993.

För att begränsa påtalade omfördelningseffekter av det nya utjämningsbidraget bör enligt propositionen vissa övergångsregler införas. För år 1993 föreslår finansministern en övergångsregel som innebär att ingen kommun till följd av det nya bidragssystemet skall vinna eller förlora bidrag motsvarande mer än 1,5 % av summan av skatt och bidrag i jämförelse med det gamla bidragssystemet. För år 1994 föreslås en motsvarande övergångsregel. Den innebär att bidragsförändringen mellan åren 1993 och 1994 maximall får uppgå till 3 % av summan av

1 Riksdagen 1991/92. 14 saml NrSy

de totala skatteinkomsterna för år 1994 och utfallet av utjämningsbi-           199l/92:UbU5y

draget för år 1993, Därjämte aviseras att en expertgrupp skall tillsättas för att vidareutveckla systemet med avseende på utjämning av strukturkostnader med sikte på att en eventuell förändring kan ske inför år 1995.

Vissa förändringar föreslås även i statsbidragssystemet för landstingen. Några specialdestinerade statsbidrag samt skatteutjämningsavgiften och avräkningsskatten bör enligt propositionen avvecklas. Medel motsvarande de specialdestinerade statsbidragen förs över till utgiftsramen för vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. fr.o.m. år 1993.

Inom utbildningsdepartementets område bör enligt finansministern sektorsbidraget till driften av det kommunala offentliga skolväsendet, bidraget till driften av särskolor m.m., bidraget lill driften av särvux saml bidraget till undervisning av invandrare i svenska språket avvecklas och inordnas i det generella statsbidragssystemet. Bidragen till särskolan och särvux förs i sin helhet till landstingens generella bidragsram och kommer därmed i fortsättningen inte att vara identifier-bara. När verksamhet skall flyttas över från landstinget till kommunerna i ett län — i enlighet med förslag i proposition 1991/92:94 om ändrat huvudmannaskap för särskolan och särvux m.m. — får dessa inbördes avtala om den ekonomiska regleringen i form av skatteväxling och övriga åtgärder.

I moiion 1991/92:Fi84 (s) yrkande 6 anför motionärerna att det är en principiellt riktig åtgärd all samordna vissa av dagens statsbidrag och lägga dessa i en gemensam "påse" utan omfattande detaljreglering. Statens transfereringar till kommunerna bör regleras genom ett i huvudsak generellt statsbidragssystem. Men enligt samma motion yrkande 7 bör reformen genomföras i två steg. Statsbidraget för år 1993 bör i huvudsak beräknas efter nu gällande regler och utbetalas efter kvittning av skatteutjämningsavgifter m.m. enligt den modell som föreslås för det generella statsbidraget.

Riksdagen bör enligt motion 1991/92:Fi44 (v) yrkande 13 avslå regeringens förslag till ett nytt generellt statsbidragssystem. Dock förordas inte nuvarande specialdestinerade statsbidrag. Motionärerna anser att ett behovsinriktat statsbidrag bör ges lill kommunerna sektorsvis. Därigenom får statsmakterna ta ansvar för på vilka områden som neddragningar av resurser skall göras.

Utbildningsutskottet anser i likhet med vad finansministern anfört i propositionen att en reformering av statsbidragssystemet är mycket angelägen. Genom att kommunerna ges större handlingsfrihet när del gäller bl.a. prioritering mellan olika verksamhetsområden kan den kommunala verksamheten bedrivas på elt effektivare sätt. Systemet bör därför läggas om nu med av regeringen föreslagna övergångsregler i avvaktan på resultatet av vissa överarbelningar. Enligt utbildningsutskottets mening bör finansutskottet således avstyrka motionerna 1991/92:Fi84 yrkandena 6 och 7 samt 1991/92:Fi44 yrkande 13.

Utbildningsutskottet tillstyrker för sin del att riksdagen godkänner
att  seklorsbidraget  till  det  kommunala offentliga  skolväsendet samt                2

statsbidragen till särskolan, särvux och undervisning i svenska språket

avvecklas fr.o.m. den 1 januari 1993. Ulskollet vill samtidigt betona alt          1991/92:UbU5y

det är viktigt att utvecklingen inom de olika verksamheterna följs upp i det nya statsbidragssystemet.

Huvudprincipen vid prövningen av vilka specialdestinerade statsbidrag som skall läggas samman i det generella systemet har enligt propositionen varit att statsbidrag till sådan verksamhet, för vilken staten redan överlåtit verksamhetsansvaret till kommunen, bör ingå. Undantag görs för vissa särskilt uppräknade typer av bidrag, bl.a. tillfålliga investeringsbidrag och tidsbegränsade stimulansbidrag, vilka enligt finansministern inte bör ingå i det generella systemet. Hon anser dock att strävan framdeles bör vara att undvika stimulansbidrag. Om det är frågan om permanenta insatser där kommunerna berörs över en längre period, bör stimulans- och investeringsbidrag införas i ett generellt system.

I två motioner, nämligen motionerna 1991/92:Fi41 (s) yrkande 23 och 1991/92:Fi44 (v) yrkande 30, begärs atl riksdagen skall besluta anslå minst 300 milj.kr. i stimulansbidrag för förbättringar av arbetsmiljön i skolorna.

Utbildningsutskottet erinrar om att riksdagen nyligen godkänt regeringens förslag i budgetpropositionen (bet. 1991/92:UbU12, rskr. 194) att avskaffa anslaget Stimulansbidrag till förbättringar av den fysiska miljön i skolorna. I arbetsmarknadsdepartementets del av kompletteringspropositionen (bilaga 1:8 s. 11) föreslås nu att arbetsmarknadsstyrelsen, AMS, skall tillföras 450 milj.kr. för beredskapsarbeten. Denna medelsförslärkning bör enligt förslaget i första hand användas till upprustning av skolans fysiska arbetsmiljö, s.k. skogliga beredskapsarbeten samt beredskapsarbeten inom nalurvårdsområdet. Med hänvisning härtill anser ulbildningsulskollet alt finansulskoltel bör avstyrka motionerna 1991/92:Fi41 yrkande 23 och 1991/92:Fi44 yrkande 30.

I utbildningsdepartementets bilaga till del II av kompletteringspropositionen hemställs om ändrad medebanvbning för seklorsbidraget till det kommunala offentliga skolväsendet samt bidragen till särskolan, särvux och undervisning av invandrare i svenska språket inför den föreslagna avvecklingen den 1 januari 1993 av nämnda statsbidrag.

Ulbildningsutskottet noterar all anslaget lill seklorsbidraget för skolan för budgetåret 1992/93 nu beräknats utifrån att ytterligare 266 milj.kr. bör anvisas utöver riksdagens tidigare beslut om anslag (bet. 1991/92:UbU10, rskr. 190) för eU ökat antal platser på eU tredje gymnasieår (jfr 1991/92:UbU4y). Utbildningsutskottet har inget att erinra mot de föreslagna anslagsbeloppen för de olika bidragen. Finansutskottet bör således föreslå riksdagen att med ändring av tidigare beslut anvisa de begärda medlen.

Beträffande måbtyrning, uppföljning och utvärdering anförs i propositionen alt dagens styrning via statsbidrag inte bör ersättas av annan detaljreglering av verksamheten. Grundtanken med det föreslagna statsbidragssystemet är atl ge kommunerna likvärdiga förutsättningar att bedriva sin verksamhet.  De områden som  i dag regleras genom

statsbidragen blir i många delar oreglerade. Finansministern anser att        1991/92:UbU5y

det inom framför allt dessa områden är viktigt att statsmakterna nu

preciserar  kommunernas  uppgifter.   Del  kan  därför  bli   nödvändigt,

anför hon, att komplettera dagens lagstiftning så att del inte skall råda

någon oklarhet om kommunernas grundläggande skyldigheter att bl.a.

erbjuda sina invånare valmöjlighet i skolan, barnomsorgen etc.

Enligt propositionen bör statsmakternas uppföljning och utvärdering i huvudsak omfatta det ansvar statsmakterna har lagt på kommuner och landsting. Den statliga uppföljningen bör avse resultaten av verksamheten och inte metoderna för att uppnå resultaten. Statsmakterna bör följa upp och utvärdera verksamheten inom olika sektorer såsom hälso- och sjukvård, äldreomsorg, barnomsorg, skola etc. Statsmakterna behöver ett underlag för att bedöma graden av målupplyllelse för den samlade verksamheten i kommunen, liksom att skillnaderna i de obligatoriska delarna inte varierar alltför mycket över landet.

Utbildningsministern anför för sin del att i del nya mål- och resultatorienterade styrsystem som infördes samtidigt med sektorsbidraget för skolan den 1 juli 1991 blev uppföljning och utvärdering strategiska uppgifter. En övergång till ett generellt statsbidrag till kommunerna förändrar inte karaktären av dessa uppgifter. Övergången till elt nytt system kräver inte heller någon förändring av de nationella styrinstrumenten, dvs. i huvudsak bestämmelser i skollagen samt de nalionella läroplanerna. Bland de nalionella målen utgör kravet på nationell likvärdighet ett av de främsta. Inte enbart resultatet av undervisningen ulan även formerna för undervisningen skall i någon mening vara likvärdiga. Frågor om klasstorlek och utbildningens tillgänglighet utgör exempel på uppgifter som kan behöya vägas in när graden av måluppfyllelse diskuteras. Det är enligt statsrådet också angeläget att den statliga uppföljningen innefattar olika mått på kostnadseffektiviteten inom skolan samt beaktar vissa förhållanden beträffande undervisningens organisation. Statsrådet hänvisar till att slalens skolverk har fått regeringens uppdrag att utforma elt resultatorienterat uppföljningssystem för skolan. 1 det nya uppföljningssystemet ges skolverket ett bestallaransvar, statistiska centralbyrån elt producentansvar och kommunerna ett ansvar för att ta fram de begärda uppgifterna.

Frågor rörande målstyrning, uppföljning och utvärdering tas upp i två motioner. I motion 1991/92:Fi84 (s) yrkande 11 betonas att det föreslagna nya statsbidragssystemet inte får medföra alt exempelvis kvaliteten på undervisningen sänks eller alt klasstorleken generellt ökar. Enligt motion l991/92:Fi44 (v) yrkande 17 måste målstyrning, resultatuppföljning och utvärdering ske sektorsvis. Först när ett system för detta utvecklats och prövats är det enligt motionärerna möjligt att på elt realistiskt sätt bestämma storleken på statsbidragen till kommunerna.

Utbildningsutskottet vill framhålla all en fungerande statlig uppfölj
ning och utvärdering är en nödvändig del i ett mål- och resultatorien
terat styrsystem. Vikten av en uppföljning och utvärdering sektorsvis
ökar med det föreslagna generella statsbidraget. Särskilt är detta fallet,             4

som framhålls i propositionen, för de verksamheter (t.ex. gymnasiesko-

lan) där vinsten eller nyttan framför allt står alt finna i det samhälls- 1991/92:UbU5y ekonomiska och inte i det kommunalekonomiska perspektivet. Utskottet utgår från att regeringen noga följer utvecklingen av arbetet med uppföljning och utvärdering. Med del anförda anser utbildningsutskottet att motion l991/92:Fi84 yrkande 11 är tillgodosett. Finansutskottet bör avstyrka bifall till denna motion och motion 1991/92:Fi44 yrkande 17.

Genom uppföljning och utvärdering skall brister uppmärksammas. I propositionen anförs att statsmakternas sanktionsmöjligheter är mycket begränsade. Eftersom statsmakterna har det yttersta ansvaret för skolväsendet finns det skäl att inom detta område ge regeringen rätt att vidta åtgärder för atl avhjälpa bristerna. Att enbart hålla inne statsbidrag är i delta sammanhang inte någon konstruktiv metod.

Utbildningsministern föreslår att i skollagen förs in en ny bestämmelse, 15 kap. 15 §, som innebär att om en kommun grovt eller under längre tid åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, får regeringen meddela de föreskrifter för kommunen eller, på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. Statens kostnader för sådana åtgärder bör få kvittas mot belopp som staten annars skulle ha betalat ut till kommunen.

Utbildningsutskottet instämmer i att staten som ytterst ansvarig för skolväsendel bör genom en lagbestämmelse ges möjligheter att rätta till försummelser i den kommunala skolverksamheten. Som utbildningsministern framhåller kan sådana möjligheter fylla en funktion som ett skydd för de svagaste grupperna. Finansutskottet bör således föreslå riksdagen att anta förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100).

Riksdagen beslutade i december 1990 (bet. 1990/91:UbU4, rskr. 76) aU hos regeringen begära att en parlamentarisk kommitté skulle anförtros uppgiften att följa konsekvenserna av det nya sektorsbidraget för skolan som infördes den 1 juli 1991. Direktiv till en sådan kommitté har utfårdats men några ledamöter har inte tillkallats. Riksdagen bereds nu tillfålle att ta del av utbildningsministerns avsikt att få regeringens bemyndigande att tillkalla kommittén upphävt mot bakgrund av förslagen i föreliggande proposition. Utbildningsministern anför atl insatserna i stället bör koncentreras på att följa upp effekterna av det nya statsbidragssystemet.

Utbildningsutskottet föreslår att propositionen i denna del utan erinran läggs lill handlingarna.

Stockholm den 19 maj 1992 På utbildningsutskottets vägnar

Ann-Cathrine Haglund

1 beslutet har deltagit: Ann-Cathrine Haglund (m), Lena Hjelm-Wallén          1991/92:UbU5y

(s), Rune Rydén (m), Margitta Edgren (fp), Ingvar Johnsson (s), Larz Johansson (c), Bo Arvidson (m), Ewa Hedkvist Petersen (s), Ingrid Näslund (kds), Stefan Kihiberg (nyd), Eva Johansson (s), Ulf Melin (m), Jan Björkman (s), Inger Hestvik (s) och Ulrica Messing (s).

Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Björn Samuelson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.

Avvikande mening

Lena Hjelm-Wallén, Ingvar Johnsson, Ewa Hedkvist Petersen, Eva Johansson, Jan Björkman, Inger Hestvik och Ulrica Messing (alla s) anser

deb att den del av utskottets yttrande som börjar med "Utbildningsutskottet anser" och slutar med "yrkande 13" bort ha följande lydelse:

Utbildningsutskottet anser att principen om ett generellt statsbidrag till kommunerna är riktig liksom den avgränsning som gjorts av vilka statsbidrag som bör ingå i det samlade bidraget. De övergångsregler som föreslås i avvaktan på att en expertgrupp skall se över det nya bidragssystemets fördelningseffekter visar emellertid all det föreslagna systemet har stora brister. Enligt utskottets mening bör reformen därför genomföras i två steg. För år 1993 bör statsbidraget i huvudsak beräknas enligt nu gällande regler och utbetalas efter kvittning av skatteutjämningsavgifter m.m. enligt den modell som föreslås för det generella statsbidraget. Kommunerna bör alltså få elt samlat bidrag baserat på gällande regler och med den friare användning som föreslås i propositionen, men med andra övergångsregler. Utbildningsutskottet anser att finansutskottet bör föreslå riksdagen att med bifall till motion 1991/92:Fi84 yrkandena 6 och 7 samt med avslag på motion 1991/92:Fi44 yrkande 13 som sin mening ge regeringen lill känna vad här anförts.

deb att den del av utskottets yttrande som börjar med "Utbildningsutskottet erinrar" och slutar med "yrkande 30" bort ha följande lydelse:

Utbildningsutskottet delar motionärernas uppfattning att stimulansbidraget om 300 milj.kr. till förbättringar av den fysiska miljön i skolorna bör återinföras. Detta är desto mer angeläget som satsningar på en upprustning av skolmiljön samtidigt ger effekter på arbetsmarknaden för byggnadsarbetarna. Finansutskottet bör således tillstyrka motionerna 1991/92:Fi41 yrkande 23 och 1991/92:Fi44 yrkande 30 och hemställa alt riksdagen beslutar föra upp ett sådant nytt anslag på rikss talen.

,,      .                 .                      ,                                                        1991/92:UbU5y

Meningsyttring av suppleant

Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, efiersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.

Björn Samuelson (v) anför:

Vänsterpartiet vill avslå regeringens förslag lill elt nytt generellt statsbidragssystem och förordar i stället att statsbidrag skall utges till kommunerna sektorsvis. Staten får därmed ta ett ansvar för resursfördelningen till olika samhällsområden. När det gäller statsbidrag till särskolan vill jag hänvisa till vad som anförts i vår motion 1991/92:Ub61 yrkande 10, behandlad i betänkande 1991/92:UbU28, om att eu riktal bidrag bör behållas för att bl.a. markera ett nationellt ansvar för särskolan.

Beträffande återinförande av ett stimulansbidrag för förbättringar av skolans arbetsmiljö  instämmer jag  i  den avvikande  meningen  från ' Socialdemokraterna.

gotab  41484, Slockholm 1992