FiU2y (Yttrande 1999/2000:FiU2y)

Finansutskottets yttrande 1999/2000:FiU2y

Stängningen av Barsebäcksverket (prop. 1999/2000:63)

Till näringsutskottet

1999/2000

FiU2y

Näringsutskottet har berett finansutskottet och skatteutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen om godkännande av avtal om ersättning i samband med stängningen av Barsebäcksverket (prop. 1999/2000:63) samt de fem motioner som väckts med anledning av den.

Finansutskottet avgränsar sitt yttrande till frågan om propositionens förslag står i överensstämmelse med budgetlagens krav på att statens inkomster och utgifter skall bruttoredovisas på statsbudgeten.

Frågor av detta slag tas upp i motionerna 1999/2000:N23 av Bo Lundgren m.fl. (m), 1999/2000:N25 av Eva Flyborg m.fl. (fp) och 1999/2000:N26 av Inger Strömbom m.fl. (kd).

Finansutskottet har under hand inhämtat att näringsutskottet givit Riksdagens budgetkontor i uppdrag att göra en ekonomisk analys av avtalet och dess statsfinansiella effekter. Finansutskottet finner det därför inte motiverat att närmare gå in på denna fråga i detta sammanhang.

Av propositionen framgår att statens kostnader för ersättning för stängningen av Barsebäcksverket är av tre slag, nämligen:

–direkta utbetalningar föranledda av avtalet,

–i avtalet fastställda uteblivna framtida inbetalningar från Vattenfall AB,

–direkta och indirekta effekter av stängningen på bl.a. statens skatteintäkter i form av minskad bolagsskatt och vissa punktskatter.

De direkta utbetalningar som kommer att göras från statsbudgetens utgiftssida avser ersättning för merkostnader för singeldrift av reaktor B2 samt ersättning för merkostnader för avställnings- och servicedrift av reaktor B1. Dessa kostnader uppgår till sammanlagt 3,3 miljarder kronor och fördelar sig över en 18-årsperiod.

Den uteblivna utdelningen från Vattenfall AB är en följd av att bolaget skall kompenseras för att ha avstått från framtida kraftleveranser till förmån för ägaren till Barsebäcksverket. Denna kompensation uppgår till sammanlagt 2,6 miljarder kronor och skall betalas ut under en fyraårsperiod. Den regleras genom att man från Vattenfalls utdelning till staten räknar av 660 miljoner kronor under vart och ett av åren 2000–2003.

Stängningen av reaktor B1 leder till att elproduktionen minskar, vilket i sin tur reducerar statens inkomster. Bortfallet i form av bolagsskatt och produkt-

ionsskatt1 kan uppskattas till drygt 200 miljoner kronor per år vid oföränd-	1999/2000:FiU2y
rade marknadsförutsättningar.
Av intresse i detta sammanhang är emellertid också att avvecklingen förut-
sätter att vissa transaktioner kommer till stånd, vilka annars inte skulle ha
genomförts. Dessa transaktioner föreslås i propositionen bli skattefria. De är
en följd av själva uppgörelsen och skulle vid fortsatt drift inte ha givit upp-
hov till några skatteintäkter. Skattebefrielsen saknar därför statsfinansiell
betydelse vid en bedömning av avvecklingskostnaderna. Däremot har den sitt
principiella intresse mot bakgrund av att Moderata samlingspartiet, Folkpar-
tiet och Kristdemokraterna i sina motioner ifrågasätter om det är förenligt
med budgetlagens krav på bruttoredovisning av inkomster och utgifter att
föreslå att utgående ersättning skall vara undantagen från skatteplikt.
I det följande kommenterar utskottet denna fråga. Utskottet tar också upp
frågan om det kan anses strida mot budgetlagens bruttoredovisningsprincip
att räkna av ersättningen till Vattenfall AB mot bolagets utdelning till staten.
Budgetlagens föreskrifter om bruttoredovisning
Frågan om bruttoredovisning av inkomster och utgifter regleras i 17 § bud-
getlagen (1996:1059) som har följande lydelse:
Statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på stats-
budgeten.
Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksamhetens
utgifter, får utgifterna dock redovisas netto på anslag.
Med huvudregeln i första stycket avses enligt förarbetena2 att inkomsterna
inte får minskas med utgifter och utgifterna inte får minskas med inkomster.
Korrigeringar, omföringar och liknande får dock ske i enlighet med god
redovisningssed. I propositionens författningskommentar påpekas vidare att
paragrafen inte innehåller något undantag från bruttoprincipen beträffande
inkomster som redovisas mot inkomsttitlar. Sådana inkomster skall därför
alltid budgeteras och redovisas brutto.
Skattebefrielse för utgående ersättning
Regeringens förslag innebär att den ersättning som staten betalar ut för fram-
tida inkomstbortfall skall vara skattefri om ersättningen beräknats netto efter
inkomstskatt. Ett villkor i ramavtalet är (punkt 7.1) att de berörda bolagen
och vissa av deras dotterbolag inte skall åsamkas större utgifter för skatt än
vad de skulle ha haft om transaktionerna enligt avtalen inte hade genomförts.
Skattebefrielsen regleras i ett förslag till lag om skattebestämmelser vid
kärnkraftsavveckling. Lagförslaget har granskats av Lagrådet som i sitt ytt-
rande konstaterar att: ”Den föreslagna lagen är avsedd att möjliggöra för
staten att uppfylla sina åtaganden enligt den ingångna överenskommelsen

1På elektrisk kraft från kärnkraftverk utgår särskild skatt med 2,7 öre per kWh.

2 Proposition 1995/96:220 med förslag till lag om statsbudgeten, s. 94

och kan på så sätt sägas utgöra en del av avtalet. Flertalet bestämmelser har	1999/2000:FiU2y
en bakgrund i överenskommelsen och motiveras i lagrådsremissen också
genom hänvisningar till denna.”
Lagrådet har i sitt yttrande föreslagit vissa smärre förtydliganden i lagen
men har i övrigt inte haft något att erinra mot förslaget.
Det ankommer i första hand på skatteutskottet att yttra sig över den före-
slagna lagen om skattebestämmelser vid kärnkraftsavveckling.
Lagförslaget kan emellertid, som Lagrådet konstaterar, sägas utgöra en del
av avtalet. Om förslaget antas skall utgående ersättningar vara nettoberäk-
nade och någon skatt skall då inte utgå.
Skillnaden mellan en nettoberäknad ersättning och en bruttoberäknad er-
sättning för vilken skatt skall utgå kan ses som en skatteavvikelse3 av ungefär
samma slag som återkommande beräknas för sådana förmåner som barnbi-
drag, studiebidrag och bostadstillägg för pensionärer (BTP). Statsmakterna
har bestämt att dessa förmåner skall vara helt skattebefriade, och de påverkar
därför endast budgetens utgiftssida. Teoretiskt skulle man emellertid kunna
höja nivån på dessa bidrag och samtidigt skattebelägga dem, men av olika
skäl har man valt att inte göra på det sättet.
Att ett statligt bidrag är skattebefriat utgör således i sig inte grund för att
hävda att skattefriheten är ett brott mot budgetlagens krav på bruttoredovis-
ning.
Ramavtalet liksom propositionens förslag innebär att utgående bidrag skall
vara skattebefriade. Om detta dessutom läggs fast i lag kommer redovisning-
en av kostnaderna för avvecklingen formellt sett inte att avvika från vad som
gäller för barnbidrag och studiebidrag.
Med hänsyn härtill är, enligt finansutskottets mening, den av regeringen
föreslagna skattefriheten för utgående ersättningar förenlig med budgetlagens
krav på bruttoredovisning.
Kompensationen till Vattenfall
Genom avtalet erhåller inte Sydkraft AB direkt ekonomisk ersättning för
förlusten av reaktor 1 i Barsebäck. I stället kompenseras bolaget genom att få
tillgång till motsvarande elproduktionskapacitet i Ringhalsverkets kärnreak-
torer. Vattenfall har förklarat sig berett att på affärsmässiga villkor medverka
i en uppgörelse som innebär att reaktorerna vid Ringhalsverket och Barse-
bäcksverket förs samman i en gemensam koncern.
Vattenfalls ägarandel i den gemensamma koncernen uppgår till 74,2 %,
vilket innebär att Vattenfall får mindre framtida kraftleveranser från den
gemensamma koncernen än man hade fått från Ringhalsverket om detta
drivits vidare som ett av Vattenfall helägt kraftverk. De minskade leveran-
serna till Vattenfall motsvarar i princip den leveranskapacitet som bortfallit i
samband med stängningen av reaktor 1 i Barsebäck. Staten och Vattenfall

3En redovisning av förekommande skatteavvikelser lämnas varje år i den ekonomiska vårpropositionen. Den senaste redovisningen återfinns som bilaga 4 i 1999

års vårproposition.

AB har kommit överens om ersättning till Vattenfall för den andel i Ringhals	1999/2000:FiU2y
som bolaget överlåter till Sydkraft.
Ersättningen till Vattenfall utgår i form av ett av staten utfärdat skuldebrev
på 2 639 miljoner kronor. Skuldebrevet har överlämnats till Barsebäck Kraft
AB (BKAB) med anledning av att kraftproduktionen vid reaktor 1 upphör i
förtid, men Vattenfall kan enligt avtalet tillgodogöra sig hela värdet av skul-
debrevet. Det löper med ränta och skall amorteras genom fyra delbelopp
under åren 2000–2003. Skuldebrevsbeloppet är bestämt netto efter inkomst-
skatt på 28 %.
Enligt avtalet skall varje delbelopp och den vid betalningsdagen upplupna
räntan ”i första hand avräknas mot den utdelning som Vattenfall utbetalar till
staten”. Om utdelningen inte räcker till för att täcka ett delbelopp och upplu-
pen ränta skall staten betala mellanskillnaden till Vattenfall. Kostnaden för
staten består således i att ett motsvarande utdelningsbelopp inte levereras in
till staten.
Det kan alltså konstateras att enligt villkoren i avtalet skall beloppet i
skuldbrevet vara nettoberäknat efter skatt och amorteras i fyra i princip lika
stora delposter under åren 2000–2003. Avtalet föreskriver också att delpos-
terna med upplupen ränta i första hand skall räknas av mot Vattenfalls utdel-
ning till staten. Genom avtalet kommer alltså Vattenfalls utdelning under de
fyra närmaste åren att begränsas med 2 639 miljoner kronor med tillägg för
ränta.
Av betydelse i sammanhanget är också att den föreslagna överföringen till
Vattenfall AB avser en kapitalersättning som redovisas öppet, att dess storlek
är känd och att överföringen sker under en tämligen kort tidsperiod. Ersätt-
ningen regleras dessutom via ett av staten helägt bolag som varje år lämnar
utdelning till staten. Den i avtalet föreskrivna regleringen har med hänsyn
härtill bedömts ge en både smidig och lämplig lösning.
Givet det ingångna avtalet kan enligt utskottets mening Vattenfalls tillfäl-
ligt begränsade utdelningskapacitet inte anses stå i strid mot budgetlagens
bestämmelser.
Enligt finansutskottets mening bör näringsutskottet mot denna bakgrund
biträda propositionens förslag i de nu berörda avseendena och avstyrka mot-
ionerna N23 (m), N25 (fp) och N26 (kd) i motsvarande delar.
Stockholm den 30 mars 2000
På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Mats Odell (kd), Gunnar Hökmark	1999/2000:FiU2y
(m), Bengt Silfverstrand (s), Johan Lönnroth (v), Lennart Hedquist (m),
Sonia Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt (m), Carin Lundberg (s), Sven-Erik
Österberg (s), Per Landgren (kd), Anna Åkerhielm (m), Matz Hammarström
(mp), Lena Ek (c), Karin Pilsäter (fp), Kjell Nordström (s) och Marie Eng-
ström (v).

Avvikande mening

Avtalets oförenlighet med budgetlagens krav (m, kd, fp)

Mats Odell (kd), Gunnar Hökmark (m), Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Per Landgren (kd), Anna Åkerhielm (m) och Karin Pilsäter (fp) anför:

Budgetprocessen har stramats upp i flera avseenden. Numera sker budgetprövningen mer samlat i riksdagen, och i statsbudgeten redovisas samtliga utgifter och inkomster som påverkar statens upplåningsbehov. Ett utgiftstak har också införts.

För att man skall få en tydlig bild av de statliga åtagandenas omfattning och deras finansiering, finns det i budgetlagen inskrivet ett krav på att utgifter och inkomster skall redovisas var för sig. Bruttoredovisningskravet innebär att en statlig utgift inte längre får nettoredovisas mot en inkomsttitel och att inkomster och utgifter inte heller får sammanföras till en nettopost på budgetens utgiftssida. Skall transparensen i budgeten kunna upprätthållas är det viktigt att denna princip tillämpas strikt. Görs inte det förlorar budgeten mycket av sitt informationsvärde. Utan en strikt tillämpad bruttoredovisningsprincip kan också tilltron till utgiftstaket som ett viktigt budgetpolitiskt styrinstrument lätt komma att sättas i fråga.

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen skall godkänna de åtaganden som staten har enligt det framförhandlade avtalet om ersättning för stängningen av Barsebäcksverket. Ersättningar för intrång av detta slag har många likheter med en expropriationsersättning. I princip skulle alltså ägarna till Barsebäcksverket ha kunnat kompenseras för intrånget med ett engångsbelopp som beräknats enligt expropriationsrättsliga principer. En sådan kompensation, utbetalad som ett engångsbelopp, hade tydligt återspeglat statens kostnader för den framtvingade stängningen. Dessutom hade regeringen då varit tvungen att inordna engångsbeloppet under utgiftstaket och där avväga det mot andra mer angelägna prioriteringar.

Nu har regeringen valt en helt annan lösning för att slippa ställas inför detta val. Det avtal som staten, Sydkraft och det statligt helägda bolaget Vattenfall har förhandlat fram har givits en sådan utformning att endast en del av ersättningen kommer att belasta budgetens utgifter, och för att ytterligare minska pressen på utgiftstaket kommer denna del att portioneras ut under en 18-årsperiod. Därmed är det svårt att få en samlad bild av de verkliga kostnaderna för avveckligen, samtidigt som syftet med utgiftstaket åsi-

dosätts.	1

Flera inslag i avtalet bidrar till att dölja de verkliga kostnaderna, och varje	1999/2000:FiU2y
sådant inslag kan ses som ett avsteg från grundläggande budgetprinciper.
Avtalets utformning kan ifrågasättas från tre principiella utgångspunkter.
För det första är alla ersättningsbelopp nettoberäknade, dvs. beräknade ex-
klusive bolagsskatt på 28 %. Det gäller såväl ersättningen till Barsebäck
Kraft AB som ersättningen till Vattenfall i form av ett skuldebrev som bola-
get kan tillgodogöra sig.
Ersättningar som utgår vid expropriation och andra liknande intrång är
normalt alltid skattepliktiga. För att kunna göra avsteg från denna princip har
regeringen tvingats att i propositionen lägga fram en särlag om skattebefri-
else vid kärnkraftsavveckling. En mer rimlig ordning som stått i god över-
ensstämmelse med budgetlagens krav på bruttoredovisning hade varit att låta
utgående ersättningar vara skattepliktiga och att räkna upp ersättningsbelop-
pen i motsvarande grad.
För det andra är det i avtalet inskrivet att ersättningen till Vattenfall skall
räknas av mot bolagets årliga utdelning till staten. Ersättningen uppgår till
sammanlagt 2,6 miljarder kronor och har formen av ett skuldebrev som skall
infrias av staten. Eftersom Vattenfalls utdelning under senare år har uppgått
till endast 1,5 miljarder kronor är bolagets utdelningskapacitet otillräcklig för
att man skall kunna reglera skulden vid ett tillfälle. I avtalet har emellertid
detta lösts på så sätt att skulden förutsätts bli amorterad under en fyraårspe-
riod med 660 miljoner kronor per gång.
Genom att ersättningen räknas av mot Vattenfalls utdelning påverkas inte
utgifterna under utgiftstaket. Kostnaderna för staten uppkommer i stället på
budgetens inkomstsida, där inleveranserna fyra år i rad blir 660 miljoner
kronor lägre. Att på detta sätt räkna av utgifter mot väntade inkomster är
enligt vår mening helt oförenligt med budgetlagens krav på bruttoredovis-
ning.
För det tredje förutsätts i avtalet att vissa ersättningar skall spridas över en
mycket lång tidsperiod. Det gäller ersättningarna för att man vid Barsebäcks-
verket kommer att upprätthålla singeldrift av reaktor 2 och servicedrift vid
reaktor 1. Det beräknade nuvärdet av dessa båda ersättningar uppgår till
sammanlagt 3,3 miljarder kronor, och detta belopp kommer i enlighet med
vedertagna budgetprinciper att betalas ut över anslag på budgetens utgifts-
sida. Men genom att fördela utbetalningarna över en 18-årsperiod blir belast-
ningen på de takbegränsade utgifterna respektive år tämligen begränsad och
kommer inte något år att överstiga 340 miljoner kronor.
Att på detta sätt fördela utgifter över en lång tidsperiod kanske inte i for-
mell mening kan anses vara oförenligt med budgetlagens krav, men det främ-
jar definitivt inte överblicken över de samlade avvecklingskostnaderna.
Enligt vår mening är det helt uppenbart att utformningen av det av staten
framförhandlade avtalet i mycket hög grad styrts av en önskan att dess effek-
ter på utgiftstaket skall bli så små som möjligt. Och förvisso har man lyckats
med detta syfte när en ersättning i mångmiljardklassen inte något år ökar de
takbegränsade utgifterna med mer än 340 miljoner kronor. Men detta budget-
trixande sker till priset av en försvagad budgetprocess och en minskad tilltro
till utgiftstaket.
	1

Enligt vår mening bör näringsutskottet avstyrka propositionen och biträda	1999/2000:FiU2y
de förslag som framförs i motionerna N23 (m), N25 (fp) och N26 (kd).

Innehållsförteckning	1999/2000:FiU2y
Till näringsutskottet ...................................................................................	1
Budgetlagens föreskrifter om bruttoredovisning ..............................	2
Skattebefrielse för utgående ersättning ............................................	2
Kompensationen till Vattenfall ........................................................	3
Avvikande mening.....................................................................................	5
Avtalets oförenlighet med budgetlagens krav (m, kd, fp) .....................	5

Elanders Gotab, Stockholm 2000

FiU2y

Yttranden

Yttranden