Fråga om avvikelse från föreskriven ordning vid röstmottagning vid val till Europaparlamentet

Valprövningsnämndens beslut 14-2009

Valmyndigheten fastställde den 11 juni 2009 utgången av valet till Europaparlamentet. Valresultatet tillkännagavs genom kungörelse i Post- och Inrikes Tidningar den 15 juni 2009.

AA har överklagat valet och anfört i huvudsak följande.  Han infann sig i vallokalen i valdistriktet Norrtorn i Oskarshamn och uppvisade därvid sitt röstkort. Valledaren vägrade dock att ta emot hans röst på den grunden att han saknade legitimation. Han hävdade då sin grundlagsenliga rätt att inte inneha legitimation. Sålunda föreligger det inte någon skyldighet för personer som är bosatta i Sverige att inneha legitimation. Det förhållandet att han saknar legitimation får inte innebära att hans medborgerliga rättigheter och skyldigheter kränks. Vallagen innehåller inte heller några bestämmelser om krav på företeende av legitimation vid röstning i lokal där röstlängd finns tillgänglig. Han är skeptisk mot legitimationshandlingar på grund av den personregistrering som förekommer. Med undantag för tjänstelegitimation och pass som inte är godkända som legitimation, har han inte innehaft någon legitimationshandling under de senaste 25-30 åren. Han har trots det kunnat delta i samtliga tidigare val sedan 1964 utan att legitimation efterfrågats. Att han förvägrats rätten att delta i valet till Europaparlamentet den 7 juni 2009 innebär att han och hans medborgerliga rättigheter utsatts för en betydande kränkning. 

Valmyndigheten har i yttrande avstyrkt bifall till överklagandet och anfört bl.a. följande. Enligt 8 kap. 6 § vallagen ska en väljare som inte är känd av röstmottagarna antingen legitimera sig eller på annat sätt kunna styrka sin identitet. Om en väljare inte kan styrka sin identitet får röstmottagarna, enligt        8 kap. 7 §, inte ta emot väljarens röst. Vallagen ger således tre tillvägagångssätt för väljaren att kunna styrka sin identitet; genom att vara känd av röstmottagarna, genom att visa någon ID-handling eller genom att låta en annan person gå i god för hans eller hennes identitet. Om inget av dessa tillvägagångssätt kan efterlevas ska röstmottagarna enligt vallagen neka väljaren att rösta. Valmyndigheten har inhämtat yttrande från Oskarshamns kommuns valnämnd och från Länsstyrelsen i Kalmar län begärt att få en kopia av det protokoll som fördes i den aktuella vallokalen. Av yttrandet framgår att AA getts möjlighet att låta en annan person gå i god för hans identitet men att AA inte tog den möjligheten. Anteckningar från protokollet som förts i vallokalen visar att AA nekats att rösta och att han fått en redogörelse för bestämmelserna i vallagen om hur väljare kan styrka sin identitet. Enligt Valmyndighetens uppfattning har AA fått information om bestämmelserna i vallagen och dessutom givits en konkret möjlighet av en person i vallokalen att gå i god för hans identitet vid röstningen. Röstmottagarna har gjort allt de kunnat för att upplysa AA om vallagens möjligheter att rösta utan att behöva visa ID-handling. Valmyndigheten kan inte finna att röstmottagarna gjort sig skyldiga till något fel.

AA har genmält bl.a. följande. Han känner inte till att det skulle ha funnits någon i vallokalen som kunde styrka hans identitet. Valledaren kände till hans förnamn utan att ta del av röstkortet. Det lämnades ingen upplysning om att man kan rösta utan företeende av ID-handling. Enligt hans uppfattning ska man kunna rösta mot uppvisande av röstkort och utan företeende av legitimation där det finns röstlängd. Grundlagen går för vallagen.

Valprövningsnämnden beslutar följande.

Enligt 15 kap. 13 § första stycket vallagen (2005:837) ska Valprövningsnämnden upphäva ett val i den utsträckning som det behövs och förordna om omval i den berörda valkretsen

1. om det vid förberedande och genomförande av valet som en myndighet svarar för förekommit avvikelse från föreskriven ordning, eller

2. om någon hindrat röstningen, förvanskat lämnade röster eller otillbörligen verkat vid valet på något annat sätt.   

Kan rättelse åstadkommas genom förnyad sammanräkning eller någon annan sådan mindre ingripande åtgärd, ska nämnden, enligt paragrafens andra stycke, i stället uppdra åt beslutsmyndigheten att vidta en sådan rättelse. Av tredje stycket följer att rättelse bara ska ske om det med fog kan antas att vad som förekommit har inverkat på valutgången.

Allmänna bestämmelser om röstmottagning finns i 8 kap. vallagen. Sålunda föreskrivs i 8 kap. 6 § att väljare som inte är kända för röstmottagarna ska legitimera sig eller på annat sätt styrka sin identitet. Röstmottagarna får inte, enligt 8 kap. 7 § första stycket, ta emot ett valkuvert, bl.a. om väljaren inte kan styrka sin identitet.

Kravet att en väljare som inte är känd av röstmottagarna ska kunna styrka sin identitet vid röstning på röstmottagningsställe, antingen genom företeende av legitimationshandling eller på annat sätt, infördes i samband med att den nuvarande vallagen trädde i kraft den 1 januari 2006. Enligt 1997 års vallag gällde dessförinnan att valförrättarna vid röstning i vallokal enligt 10 kap. 5 § fick begära att väljaren skulle uppge sitt fullständiga namn och sin födelsetid. I 10 kap. 6 § föreskrevs vidare att valförrättarna innan något valkuvert togs emot skulle kontrollera bl.a. att väljaren enligt röstlängden hade rösträtt vid det val som väljaren ville delta i och inte redan röstat i valet. Vid röstning på postkontor, vid särskilt röstmottagningsställe, hos utlandsmyndighet eller genom lantbrevbärare skulle väljare som inte var kända av röstmottagarna kunna legitimera sig. Väljare som inte gjorde det fick inte rösta.   

2003 års vallagskommitté fann att ordningen när det gäller identitetskontroll vid röstning i vallokal gav upphov till flera tillämpningsproblem som borde få en lösning. Kommittén fann att två alternativ stod till buds och anförde i denna del bl.a. följande (SOU 2004:111 s. 143 f.). Det ena alternativet är att valförrättarnas befogenheter, som de har tolkats enligt den nuvarande ordningen för identitetskontroll, också kommer till uttryck i vallagen, nämligen att om det finns någon särskild anledning som gör att valförrättaren inte anser sig kunna godta de uppgifter om sin identitet som väljaren lämnar så får valförrättaren begära att väljaren skall legitimera sig eller på annat sätt göra sannolikt att väljaren är den väljaren utger sig för att vara, alternativt på annat sätt styrka att väljaren är den han eller hon utger sig för att vara. Det senare innebär då en viss skärpning inom ramen för den nuvarande ordningen genom att beviskravet höjs från att "göra sannolikt" till att "styrka". Det andra alternativet är ett absolut legitimationskrav för identitetskontroll, nämligen att väljare som inte är kända för valförrättarna alltid skall styrka sin identitet antingen genom att legitimera sig på sedvanligt sätt eller genom att någon muntligen intygar deras identitet (dvs. i praktiken samma regel som tillämpas i dag vid poströstning). Skärpningen består dels i att kontrollen skall gälla alla väljare som inte är kända för valförrättarna, dels att beviskravet höjs från nuvarande "att göra sannolikt" till "att styrka". Det höjda bevisvärdet innebär bl.a. att handlingar som inte räknas som sedvanliga legitimationshandlingar – bankkort, medlemsbevis, kundkort etc. – men som i innehavarens hand ändå talar för (gör sannolikt) att denne är den han eller hon utger sig för att vara fortsättningsvis inte räcker till som bevis för att få rösta. Det första alternativet löser det nuvarande tillämpningsproblemet med osäkerhet kring valförrättarnas befogenheter. Alternativet förutsätter dock att valförrättarna – precis som idag – från fall till fall avgör om det finns någon särskild anledning som gör att en väljare skall legitimera sig eller på annat sätt göra sannolikt att denna är den han eller hon utger sig för att vara. Även om det får förutsättas att Valmyndigheten i sin information till valförrättarna lämnar vägledning om hur de i olika kontrollsituationer bör agera (dvs. då särskild andledning för kontroll skall anses föreligga) och värdera väljarnas uppgifter (dvs. vilka handlingar eller kombinationer av handlingar som bör företes för att få rösta) kommer förfarandet ändå att kännetecknas av ett visst mått av godtycke och med risk för att den väljare som måste legitimera sig eller på annat sätt göra sannolikt att han eller hon är den han eller hon utger sig för att vara kommer att uppfatta detta som en diskriminerande särbehandling. Det andra alternativet – ett absolut legitimationskrav – löser i stort sett samtliga tillämpningsproblem. En vägning mellan de argument som talar för respektive mot de båda alternativen leder enligt kommitténs mening till att man inte skall införa ett absolut legitimationskrav. Det första alternativet förordas således, men med en skärpning av identitetskontrollen. Det skall inte längre vara tillräckligt för väljaren att endast göra sannolikt att han eller hon är den han eller hon utger sig för att vara. En väljare måste alltså med kommitténs förslag till identitetskontroll vara beredd att kunna legitimera sig eller på annat sätt styrka sin identitet för att få rösta i vallokalen.

Kommittén föreslog att det i lagtexten skulle tas in föreskrifter om att väljare som inte var kända för röstmottagarna skulle, om röstmottagarna begärde det, legitimera sig eller på annat sätt styrka sin identitet. Röstmottagarna fick inte heller, enligt förslaget, ta emot ett valkuvert om väljaren inte på begäran kunde styrka sin identitet (8 kap. 6 och 7 §§ i kommitténs lagförslag).

I propositionen med förslag till den nu gällande vallagen lade regeringen fram ett förslag till lagtext som avvek från kommitténs förslag. Sålunda föreslog regeringen att väljare som inte var kända för röstmottagarna skulle legitimera sig eller på annat sätt styrka sin identitet och att röstmottagarna inte fick ta emot ett valkuvert, bl.a. om väljaren inte kan styrka sin identitet.

Regeringen anförde i denna fråga följande (prop. 2004/05:163 s. 74 f).  Den nuvarande ordningen för kontroll av väljares identitet är inte tillfredsställande. Redan det förhållandet att reglerna skiljer sig åt beroende på om väljarna avger sina röster i vallokalen eller om det sker genom s.k. poströstning, på särskilda röstmottagningsställen, genom lantbrevbärare eller hos utlandsmyndigheter, leder lätt till osäkerhet om vad som egentligen gäller. Denna tveksamhet kan knappast antas minska när hela det lokala ansvaret för val samlas hos kommunerna, och det åtminstone i viss utsträckning kommer att bli samma personer som har hand om röstmottagning i röstningslokaler och vallokaler. Reglerna bör därför vara desamma oavsett på vilka röstmottagningsställen väljarna avger sina röster. Frågan är då vilket krav på identitetskontroll som skall ställas. Efter de senaste årens val har det, i ökande omfattning, framförts påståenden om att det förekommit oegentligheter vid röstmottagning i vallokaler, där det inte finns något krav på väljarna att legitimera sig. I själva verket får valförrättarna inte ens kräva att väljarna visar legitimation. Enligt 10 kap. 5 § vallagen får de endast begära att en väljare uppger sitt fullständiga namn och sin födelsetid. Redan den misstro mot valsystemet som detta leder till, och som kommit till uttryck i olika sammanhang under senare år, är ägnad att inge oro. Medborgarnas förtroende för valsystemet är nämligen av grundläggande betydelse för den demokratiska legitimiteten av ett val. De nuvarande reglerna försätter också ofta valförrättarna i en svår situation. Trots att man i vissa fall känner osäkerhet om en väljares identitet, finns det i praktiken inget lagligt stöd för att skapa visshet om saken. Ofta finns också en risk för situationer som kan upplevas som utslag av negativ särbehandling av vissa väljare, beroende på vilka kriterier som kan komma att användas – eller som upplevs användas – för att ställa kontrollfrågor till väljarna eller liknande.

I vissa kommuner har detta lett till att valnämnderna har utfärdat rekommendationer om kontrollåtgärder som är mer långtgående än vad som följer av vallagens regler. Detta är självfallet inte en lämplig ordning. Förutom att reglerna om kontroll av väljarnas identitet skall vara enhetligt måste en utgångspunkt för den nya lagen vara att systemet är lätt att förstå och att tillämpa och att det uppfattas som rättvist av väljarna. I andra sammanhang där det är fråga om att ta i anspråk personanknutna rättigheter eller liknande, ställs i regel alltid upp krav på styrkande av identitet. Det kan röra sig om utbetalning av pension, uttag av pengar, ansökan om pass, etc. Inte i någon av dessa situationer upplevs det som orimligt att först kontrollera att den som utger sig för att vara någon, ha en viss ålder eller liknande, också uppfyller de villkor som gäller för det aktuella fallet. Behovet av att verifiera att det inte förekommer oegentligheter är givetvis

inte mindre vid röstmottagning än i andra situationer av det slag som nyss nämnts. I själva verket förhåller det sig tvärtom. Till skillnad från övriga fall kan det aldrig ske någon efterföljande rättelse om en person har röstat i någon annans namn. Här föreligger alltså en väsentlig skillnad, som med kraft stryker under behovet av ett väl fungerande kontrollsystem vid all röstmottagning. Det finns i vårt land inte något generellt krav på att man skall kunna legitimera sig i varjehanda situationer. Det står alltså var och en fritt att välja att inte skaffa legitimation. Ett sådant val kan dock inte vara utan konsekvenser. Dessa är väl kända för envar. I den mån någons identitet behöver styrkas får det då ske på något annat sätt än genom uppvisande av legitimation. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att säkerheten vid röstmottagning bör stärkas genom att väljare som inte är kända för röstmottagarna skall styrka sin identitet för att få rösta. Detta kan ske genom legitimation eller på något annat tillförlitligt sätt, i praktiken genom att någon annan intygar förhållandet. Bestämmelsen skall gälla lika för alla väljare och skall utformas på ett sätt som inte ger något utrymme för godtycke eller misstankar om godtycke. Det är därför mindre lämpligt att, som utredningen föreslagit, lägga i den enskilde röstmottagarens hand vid varje enskilt röstningstillfälle att ta ställning till om väljarens identitet skall säkerställas. Vad det i stället bör handla om är hur detta skall ske. I sak är det emellertid knappast någon avgörande skillnad mellan utredningens och regeringens förslag. Med tanke på de krav som ställs på de personer som agerar vid myndighetsutövning i form av röstmottagning, skulle utredningens förslag i praktiken innebära att röstmottagarna ändå i varje enskilt fall måste säkerställa identiteten hos väljare som inte är kända. Uttrycket "om röstmottagarna begär det" fyller då ingen meningsfull funktion. Regeringens förslag har alltså den fördelen att det

undanröjer varje grund för osäkerhet eller misstanke om godtycke beträffande

röstmottagarnas befogenheter och åligganden. Det är naturligt att det i den information som ges till väljarna inför ett val finns särskilda upplysningar om vad som gäller för identitetskontroll vid röstning på röstmottagningsställen. Informationen kan t.ex. lämnas på väljarnas röstkort. Röstmottagarna bör, som utredningen föreslagit, dokumentera hur väljarnas identitet har kontrollerats. I vallokaler sker detta lämpligen genom en anteckning i röstlängden i anslutning till att väljarnas röster tas emot. I röstningslokaler bör en notering göras i de anteckningar som fortlöpande skall föras över röstmottagningen. Det finns ingen anledning att anta ett sådant förfarande skulle fördröja röstmottagningen på något påtagligt sätt. En jämförelse kan här göras med de anteckningar om identitetskontroll som görs hos Posten eller på banken, där det på t.ex. en uttagsblankett görs en markering i en ruta om personen som gör uttaget är känd. Annars antecknas vederbörandes personnummer eller löpnummer på identitetshandling.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen väcktes två motioner med krav på införande av en generell och obligatorisk legitimationskontroll vid röstning.

Konstitutionsutskottet förordade att riksdagen skulle avslå motionerna och anförde därvid följande (bet. 2005/06:KU9). Det föreliggande förslaget till ny vallag innehåller bestämmelser om att väljare som inte är kända för röstmottagarna skall legitimera sig eller på annat sätt styrka sin identitet för att få rösta. I betänkandet Ny vallag (SOU 2004:111) har 2003 års vallagskommitté lagt fram ett lagtextförslag som på denna punkt i sak överensstämmer med regeringens. Kommittén har uttalat att detta krav innebär en viss skärpning inom ramen för den nuvarande ordningen genom att beviskravet höjs från att "göra sannolikt" till att "styrka" (s. 143). I likhet med kommittén (s. 144) vill också utskottet understryka att det får förutsättas att Valmyndigheten i sin information till valförrättarna lämnar vägledning om hur de i olika kontrollsituationer bör agera (dvs. då särskild anledning för kontroll skall anses föreligga) och värdera väljarnas uppgifter (dvs. vilka handlingar eller kombinationer av handlingar som bör företes för att få rösta). Riksdagen följde utskottet (rskr. 2005/06:33).

I den handledning som Valmyndigheten utfärdat inför valet till Europaparlamentsvalet år 2009 anförs i fråga om legitimationskontroll bl.a. följande. Väljaren måste kunna styrka sin identitet för att få rösta. Det är röstmottagarens ansvar att kontrollera identiteten och anteckna i röstlängden hur detta har gjorts. Det som sägs om väljare gäller också för bud som lämnar in en väljares röst i vallokalen. Det finns tre sätt för väljaren att styrka sin identitet vid röstning. Om väljaren är känd behöver ingen kontroll göras, men det ska antecknas i röstlängden att väljaren är känd. Väljaren visar en id-handling. En id-handling kan t.ex. vara ett pass, ett körkort, en tjänstelegitimation eller någon annan likvärdig id-handling. Id-handlingen bör ha ett foto och ange väljarens namn och födelsedatum. Sätt ett kryss i rutan under Leg i röstlängden.

Väljaren låter någon annan gå i god för hans eller hennes identitet. Om väljaren inte har med sig en id-handling kan någon annan person i lokalen gå i god för väljaren. Då måste den personen kunna visa en id-handling. Anteckna personens personnummer i rutan under Intygar i röstlängden. Om väljaren inte är känd eller kan styrka sin identitet får han eller hon inte rösta. Det ska antecknas både i röstlängden och i protokollet.

Rösträtt vid val till riksdagen tillkommer enligt 3 kap. 2 § regeringsformen varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och som senast på valdagen uppnått 18 års ålder. Därutöver krävs att väljaren är upptagen i röstlängd (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2 uppl., 2006, s. 211 f.). Den som har rösträtt vid val till riksdagen har också, enligt 1 kap. 4 § vallagen, rösträtt vid val till Europaparlamentet. Detta gäller även medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater som har rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige och som vid val till Europaparlamentet inte röstar i någon annan medlemsstat i Europeiska unionen.

I 3 kap. 12 § regeringsformen föreskrivs att ytterligare bestämmelser i de ämnen som anges i bl.a. 3 kap. 2 § regeringsformen meddelas i riksdagsordningen eller annan lag. Vallagen är ett exempel på en sådan lag. 

Valprövningsnämnden konstaterar att det enligt vallagen inte föreligger något ovillkorligt krav att väljaren ska kunna förete legitimationshandling då denne utövar sin rösträtt. Däremot krävs det att väljaren, om han eller hon inte är känd av röstmottagaren, kan styrka sin identitet antingen genom att uppvisa legitimation eller på något annat sätt. I annat fall får röstmottagaren inte ta emot valkuvertet. Detta krav innebär inte, enligt nämndens mening, att det lagts till något ytterligare rösträttsvillkor utöver vad som följer av regeringsformen och vallagen. I stället handlar det om att vid röstningen kunna kontrollera att en person som är upptagen i röstlängden verkligen är den han eller hon utger sig för att vara. Kravet på identitetskontroll enligt 8 kap. 6 § vallagen kan mot den bakgrunden inte anses strida mot bestämmelserna i 3 kap. 2 § regeringsformen. Inte heller på annan grund är kravet att betrakta som grundlagsstridigt.

Av utredningen framgår att röstmottagarna inte tagit emot AAs röst på den grunden att han varken företett legitimationshandling eller styrkt sin identitet på annat sätt. Såvitt framkommit har AA inte heller varit känd av röstmottagarna. Vid nu angivna förhållanden har röstmottagarna enligt 8 kap. 7 § vallagen inte fått ta emot valkuvertet. Röstmottagarna har således förfarit korrekt och någon avvikelse från föreskriven ordning har inte förekommit. Inte heller i övrigt har det framkommit någon omständighet som kan föranleda omval eller annan åtgärd enligt vallagen. Överklagandet skall därför avslås.

Valprövningsnämndens beslut 

Valprövningsnämnden avslår överklagandet.