Fråga om antalet suppleanter som skall utses för kommunfullmäktige

Valprövningsnämndens beslut 39-1979

Länsstyrelsen i Stockholms län fastställde genom beslut den 10 oktober 1979 utgången av kommunfullmäktigvalet i Vaxholms kommun. Beslutet innebar bl a att för Planskilda Korsningspartiet utsågs sju ledamöter i fullmäktige och tre suppleanter. Till grund för utseendet av suppleanter låg ett beslut av kommunfullmäktige att antalet suppleanter skulle utgöra hälften av det antal fullmäktigplatser som varje parti erhöll i kommunen.

I besvär yrkade AA, BB och CC att Planskilda Korsningspartiet skulle tilldelas fyra suppleantplatser. Till stöd för sin talan anförde de i huvudsak följande. Enligt 2 kap 2 § kommunallagen skall vid utseende av suppleanter brutet tal avrundas till närmast högre hela tal. Vid den slutliga röstsammanräkningen hade Planskilda Korsningspartiet erhållit sju platser i kommunfullmäktige. Partiet borde därför ha tilldelats fyra suppleantplatser. Länsstyrelsen hade emellertid i överklagade beslutet helt bortsett från kommunallagens bestämmelser härvidlag. Man hade i stället enbart hållit sig till ordalydelsen av 14 kap 19 § vallagen och därvid avslutat sammanräkningen när partiet fått tre suppleantplatser. Länsstyrelsens tolkning av ifrågavarande regler fick konsekvenser som lagstiftaren inte kunde ha avsett. Detta gällde särskilt de små partierna, som drabbades hårt av den lagtillämpning som länsstyrelsen använt. Kommunallagen har, anförde klagandena, högre dignitet än vallagen och dess bestämmelser om utseende av suppleanter skulle ha beaktats av länsstyrelsen. Vid motsatt förhållande måste man utgå från att kommunallagens bestämmelse om avrundning skulle vara obsolet, något som inte hade framgått av vare sig kommunallagens eller vallagens förarbeten i samband med ändringar 1977.

Valprövningsnämnden yttrade: Enligt 2 kap 2 § kommunallagen bestämmer kommunfullmäktige det antal suppleanter som skall ligga till grund för tillämpningen av bestämmelserna i 14 kap 19 § vallagen om utseende av suppleanter. Antalet skall utgöra viss andel, dock högst hälften, av det antal platser som varje parti erhåller i kommunen. Om därvid uppkommer brutet tal, avrundas detta till närmast högre hela tal. Av 14 kap 19 § vallagen framgår att suppleanter för kommunfullmäktige utses genom ett successivt sammanräkningsförfarande. För varje ledamot ett parti erhållit görs en sammanräkning av de valsedlar som upptar ledamotens namn. Den som, med bortseende från kandidat som genom valet har blivit utsedd till ledamot, får högsta röstetalet blir suppleant för den ledamot som sammanräkningen avser. Om det antal suppleanter som utsetts på detta sätt är mindre än det antal som kommunfullmäktige bestämt och samma person har utsetts till suppleant för fyra eller flera ledamöter, görs en ny sammanräkning för var och en av dessa ledamöter. Ytterligare sammanräkningar görs därefter för de ledamöter vilkas suppleanter har utsetts för sex, åtta, tio eller högre jämnt antal ledamöter, så länge antalet suppleanter är mindre än det antal som kommunfullmäktige har bestämt.

Om ledamöterna utsetts från endast en typ av valsedel och fullmäktige bestämt andelen suppleanter till hälften såsom fallet är i detta ärende, leder bestämmelserna i 14 kap 19 § vallagen till att parti som erhållit ett jämnt antal ledamöter får hälften så många suppleanter medan parti som fått ett udda antal ledamöter får suppleanter till det hela tal som är närmast lägre än hälften. Det av länsstyrelsen fastställda valresultatet står, såvitt nu är i fråga, i överensstämmelse med bestämmelserna i 14 kap 19 § vallagen.

Dessa bestämmelser fick sin nuvarande utformning i samband med tillkomsten av kommunallagen år 1977. Bestämmelsen i 2 kap 2 § kommunallagen om avrundning till närmast högre hela tal fick kvarstå oförändrad från äldre lag. Enligt det system för utseende av suppleanter som tillämpades tidigare var denna bestämmelse nödvändig dels för att tillförsäkra varje parti minst en suppleant, dels för att antalet suppleanter skulle kunna bestämmas. I det nuvarande systemet fyller bestämmelsen inte en sådan funktion. Det nya systemet för utseende av suppleanter i 14 kap 19 § vallagen garanterar att minst en suppleant utses för varje parti men ger dessutom besked om det antal suppleanter som skall utses. 12 kap 2 § kommunallagen har i anslutning härtill och med ändring av motsvarande bestämmelse i den äldre kommunallagen angetts att bestämmelserna är avsedda att ligga till grund för tillämpningen av 14 kap 19 § vallagen. Av förarbetena till 1977 års ändringar i vallagen (se KU 1976/77:25 s 90) framgår också att bestämmelserna i 14 kap 19 § vallagen är avsedda att slutligt reglera antalet suppleanter.

På grund av det anförda kan bestämmelsen i 2 kap 2 § kommunallagen om avrundning till närmast högre hela tal inte i strid mot 14 kap 19 § vallagen föranleda en ytterligare sammanräkning för utseende av en fjärde suppleant för Planskilda Korsningspartiet.

Valprövningsnämnden lämnar besvären utan bifall.

Ledamoten DD var av skiljaktig mening och ansåg att nämndens beslut från och med det stycke som börjar "Om ledamöterna utsetts" bort ha följande lydelse: Om ledamöterna i kommunfullmäktige - såsom i det föreliggande fallet - utsetts från endast en typ av valsedel och fullmäktige bestämt andelen suppleanter till hälften, leder en strikt bokstavstolkning enbart av bestämmelserna i 14 kap 19 § vallagen, såsom majoriteten funnit, till att ett parti som erhållit jämnt antal ledamöter får hälften så många suppleanter, medan ett parti som erhållit udda antal ledamöter får suppleanter till det hela tal som är närmast lägre än hälften. Detta strider uppenbarligen mot den grundläggande regeln i 2 kap 2 § andra stycket 3 p kommunallagen. Där stadgas nämligen att, om det uppkommer brutet tal vid framräknandet (enligt samma stycke 2 p) av hur många suppleanter som motsvarar den av fullmäktige bestämda andelen av partiets platser, detta tal skall avrundas till närmast högre hela tal. Huruvida denna avvikelse beror på ett medvetet övervägande från lagstiftarens sida eller på ett förbiseende går nu inte att säkert fastställa. Någon förklaring lämnas inte i förarbetena, trots att de båda motstridande paragraferna behandlats samtidigt och inom ramen för samma lagstiftningsärende.

Mot bakgrund av att båda reglerna i lika mån utgör gällande rätt bör enligt min mening eftersträvas en tolkning som har sin utgångspunkt i ett allmänt övervägande av stadgandenas funktion och förhållande till varandra och som leder till det från skilda synpunkter ändamålsenligaste resultatet.

Huvudbestämmelserna om suppleanter i kommunfullmäktige innefattas otvivelaktigt i 2 kap 2 § kommunallagen som både utsäger att suppleanter skall utses och ger normer för bestämmande av antalet suppleanter. Detta framgår också av lagtextens uttryckssätt, enligt vilket det av kommunfullmäktige bestämda antalet - i förekommande fall i kombination med upprundningsregeln - "skall ligga till grund för tillämpningen" av 14 kap 19 § vallagen. Kommunallagens berörda regler utgör således den ram till vilken man har att hålla sig, när enligt sistnämnda paragraf skall avgöras vilka som skall utses till suppleanter. Att detta är avsikten framgår också av den i 14 kap 19 § vallagen givna anvisningen att sammanräkningarna skall fortsätta så länge antalet suppleanter efter tidigare sammanräkningar alltjämt är mindre än det i 2 kap 2 § kommunallagen bestämda antalet. Redan av det anförda torde följa, att bestämmelserna i 14 kap 19 § vallagen måste ges en tolkning som står i överensstämmelse med de här aktuella grundläggande reglerna i kommunallagen.

Bestämmelserna i 14 kap 19 § vallagen är svårtillgängliga och motiven knapphändiga. Den valda konstruktionen grundar sig på riksskatteverkets förslag i en den 1 december 1975 avgiven promemoria. Där anges (s 5) till en början vissa krav som i ett tidigare betänkande "Nya bestämmelser för utseende av suppleanter för kommunfullmäktige" (Ds C 1971:4) ställts på suppleantsystemet , nämligen att antalet suppleanter maximeras, att minst en suppleant utses för varje parti, att fördelningen sker proportionellt mellan partierna samt att efterträdare utses från samma lista som den avgångne ledamoten. Riksskatteverket fogar härtill i huvudsak också kravet på en kort sammanräkningstid, vilket skulle tillgodoses genom att jämförelsetal inte behövde fastställas vid utseende av suppleanter. Eftersom ett listtroget system enligt verket är det som bäst uppfyller från olika håll ställda krav, anser verket att en vidareutveckling bör göras av det jämkade suppleantsystem som föreslagits i det tidigare betänkandet. Med ledning av dessa grundsatser har riksskatteverket utformat den konstruktion som har avsetts komma till uttryck i den nu gällande lagtexten. Till följd av motivens knapphändighet undandrar det sig bedömande huruvida det enbart är fråga om de angivna principernas omsättande i lagtext eller om avsikten dessutom är att tillgodose andra, inte närmare redovisade ändamål. Promemorian innehåller ej något uttalande som stöder ett antagande att avsikten verkligen varit att frångå upprundningsregeln i 2 kap 2 § kommunallagen eller att få den upphävd. Likväl har lagtexten kommit att utformas så att den inte lämnar något utrymme för nämnda regel. I själva verket tillgodoses de uppställda reformkraven - inte minst det som avser proportionell fördelning - minst lika väl genom att 2 kap 2 § kommunallagen får bestämma antalet suppleanter fullt ut som genom att suppleanter utses oberoende härav och enbart i enlighet med bestämmelserna i 14 kap 19 § vallagen. Vid sistnämnda alternativ kan exempelvis antalet suppleanter bli alltför litet, om endast en valsedelstyp förekommer och antalet ledamöter är litet, och alltför stort, om fallet är det motsatta.

Även med beaktande av de brister som sålunda vidlåder vallagens bestämmelser kan dessa inte ges försteg framför de grundläggande reglerna i 2 kap 2 § kommunallagen. En rimlig tolkning är i stället enligt min uppfattning, att sammanräkningar företas i all den omfattning som krävs för att det fastställda antalet suppleanter skall kunna utses och att sammanräkningarna avbryts först när detta mål är uppnått. I övrigt torde några tillämpningssvårigheter inte behöva uppkomma under tiden fram till den ofrånkomliga översynen av gällande system. Finns flera typer av valsedlar för ett parti, kan vid konkurrens företrädet bestämmas genom att den första sammanräkningen får avse utseende av suppleant för den först utsedda ledamoten, den andra för utseende av suppleant för den därnäst i tur kommande ledamoten osv.

Då på grund av det anförda Planskilda Korsningspartiet vid utseende av kommunfullmäktige i Vaxholms kommun bort erhålla fyra suppleanter, prövar jag lagligt att med upphävande av länsstyrelsens beslut förordna om ny sammanräkning för utseende av ytterligare en suppleant för partiet.

Jfr VPN 1979:24.