Att ett parti har nekats att lägga ut valsedlar i vallokaler har ansetts utgöra avvikelse från föreskriven ordning. Avvikelsen har dock inte ansetts ha inverkat på valutgången

Valprövningsnämndens beslut 59-2014

Valmyndigheten fastställde i ett beslut den 20 september 2014 utgången av valet till riksdagen den 14 september 2014. Valresultatet tillkännagavs genom en kungörelse i Post- och Inrikes Tidningar den 11 oktober 2014.

Länsstyrelsen i Hallands län fastställde i beslut dels den 21 september, dels den 26 september 2014 utgången av valen till kommunfullmäktige i Halmstads kommun respektive landstingsfullmäktige i Hallands län den 14 september 2014. Valresultaten tillkännagavs genom att protokollen lades fram för granskning.

Redogörelse för överklagandena

Djurens parti har överklagat Valmyndighetens och länsstyrelsens beslut och anfört i huvudsak följande. En representant för partiet har på valdagen nekats att lägga valsedlar till de tre valen i vallokaler i Halmstad. Valnämnden i Halmstads kommun har fattat ett beslut som inneburit att partiföreträdare hindrats från att lägga ut valsedlar i kommunen vilket strider mot bestämmelserna i 8 kap. 2 § vallagen (2005:837). Rätten att lägga ut valsedlar är central för att uppnå fria demokratiska val och lagstridiga inskränkningar i den rätten kan både påverka valresultat och urholka allmänhetens förtroende för valprocessens tillförlitlighet. Nämndens beslut om att hindra partiföreträdare att lägga ut valsedlar i hela kommunen kan potentiellt ha haft påverkan på mandatfördelningen.

Djurens parti anför vidare att om deras företrädare haft möjlighet att lägga ut valsedlar i samtliga vallokaler hade partiet troligtvis fått fler röster. Det kan inte uteslutas att väljare som valde det parti som erhöll det sista mandatet hade valt att lägga sin röst på Djurens parti om partiets valsedlar funnits tillgängliga. Det kan inte heller uteslutas att detta har påverkat tilldelningen av det sista fasta mandatet i respektive valkrets samt tilldelningen av utjämningsmandat i riksdagsvalkretsen. Om andra mindre partier, som inte har rätt att få valsedlar utlagda av valadministrationen, också hindrats från att lägga ut sina valsedlar ökar risken ytterligare att det parti som tog det sista mandatet i respektive val inte hade fått mandatet om rösterna istället hade gått till något av dessa partier.

Djurens parti yrkar att valen till riksdagen, kommunfullmäktige i Halmstads kommun samt landstingsfullmäktige i Hallands län ska göras om.

Valnämndens yttrande

Valnämnden i Halmstad kommun har yttrat sig till Valmyndigheten och har i huvudsak anfört följande.

[…] Valnämndens beslut om riktlinjer för deltagande partiorganisationer under valperioden 2014 […] innebar bl.a. att partierna både under EU-parlamentsvalet och under de allmänna valen skulle lämna in sina namnsedlar till valkansliet. Därifrån skulle de sedan distribueras ut till både förtidsröstningslokaler och till valdistriktens vallokaler.

Vidare skulle partiorganisationerna inte själva fylla på valsedelsställen utan det skulle göras av röstmottagare och annan personal, utsedd av valnämnden.

Beslutet föregicks av dialog med de partier som har funnits företrädda i kommunfullmäktige i Halmstad kommun under innevarande mandatperiod. Denna hantering av valsedlarna upplevdes som mycket positiv av dessa partier och som god service till partierna. Information om beslutet lämnades även till övriga partier som är företrädda i kommunen, så även Djurens parti (via e-post 2014-06-05 angående praktisk information gällande valsedlar, 2014-07-31 påminnelse samt listor på vallokaler).

Riktlinjerna för partiorganisationerna har funnits tillgängliga hela valperioden 2014 på kommunens hemsida. […]

Nämnas bör i sammanhanget att på valdagen till EU-parlamentsvalet 25 maj infann sig några företrädare för Djurens parti i en vallokal i Halmstad kommun och ville lämna namnvalsedlar. De uppmanades då att kontakta valkansliet och fick därifrån hjälp att distribuera ut sina namnvalsedlar till samtliga valdistrikts vallokaler under tidig förmiddag på EU-dagen. Dessa företrädare för Djurens parti upplevde vår hantering och service mycket positivt.

Valmyndighetens yttrande

Valmyndigheten har yttrat sig och anfört i huvudsak följande.

Enligt 8 kap. 2 § första stycket vallagen ska det i anslutning till ett röstmottagningsställe ordnas en lämplig plats där valsedlar kan läggas ut. Om detta inte är möjligt får en sådan plats i stället ordnas inne i lokalen. Här ska väljarna ha tillgång till blanka valsedlar och partivalsedlar i alla tre valen för de partier som vid något av de senaste två riksdagsvalen fått mer än 1 procent av rösterna i hela landet samt begärt utläggning av valsedlar. Utöver dessa valsedlar ansvarar kommunen även för utläggning av partivalsedlar för de partier som är representerade i landstings- eller kommunfullmäktige, och begärt utläggning.

I 8 kap. 2 § andra stycket vallagen anges att de partier som deltar i valen också ska kunna lägga ut sina valsedlar på denna plats.

I Valprövningsnämndens avgörande 1995:19 yttrar sig nämnden enligt följande. Rätten för de politiska partierna att vid allmänna val lägga ut valsedlar i eller i anslutning till vallokalen infördes första gången år 1960 genom ändringar i 1920 års lag om val till riksdagen och 1930 års kommunala vallag (prop. 1960:103 s. 48). Departementschefen uttalade att "Valmyndighetens befattning med utläggandet av valsedlar bör såsom utredningen föreslagit inskränkas till att avse iordningställandet av erforderligt utrymme för valsedlarna". Departementschefen förutsatte att vederbörande partiorganisationer såg till att valsedlar fanns tillgängliga under hela valförrättningen. Det framhölls att det var angeläget att utforma bestämmelsen så att inte en ny ogiltighetsgrund skapades (se prop. s. 12 och 13).

I Valprövningsnämndens avgörande 1995:19 yttrar sig nämnden vidare enligt följande. Valförrättarna har i praxis inte ansetts ha något annat ansvar för de av partierna utlagda namnvalsedlarna eller för partimarkerade valsedlar för de partier som inte uppnått mer än en procent av rösterna i något av de två senaste riksdagsvalen än det som inryms i deras skyldighet att upprätthålla ordningen i vallokalen enligt 8 kap. 11 § vallagen (1972:620) (Jfr bl.a. VPN dnr 51 från 1994).

Av specialmotiveringen till motsvarande bestämmelse i dåvarande 9 kap. 12 § i 1997 års vallag (prop. 1996/97:70 s. 201) framgår att motiven för bestämmelsen var att även de partiers valsedlar som inte tillhandahålls av valmyndigheterna ska ha möjlighet att lägga ut sina valsedlar på den plats som anordnas eftersom det ansågs rimligt att valsedlarna finns tillgängliga på samma plats.

Den aktuella bestämmelsen, som idag återfinns i 8 kap. 2 § andra stycket vallagen, har i sak överförts oförändrad till (den nuvarande) vallagen.

Har vad som förekommit inneburit en avvikelse från föreskriven ordning?

Djurens parti hävdar att Valnämnden i Halmstads kommun har fattat ett beslut som inneburit att partiföreträdare hindrats från att lägga ut valsedlar i kommunen och som därför strider mot bestämmelserna i 8 kap. 2 § vallagen.

Valnämnden i Halmstads kommun har enligt protokoll 2014-02-05 fattat beslut om riktlinjer för deltagande partiorganisationer för valperioden. I dessa riktlinjer anges beträffande valsedlar följande. "Partiorganisationen lämnar in namnvalsedlar till valkansliet i god tid/enligt avtalad tid till valkansliet. Partiorganisationen ska inte själva fylla på i valsedelsställen i röstningslokaler eller vallokaler. Detta sköts av röstningsmottagare och annan personal utsedda av valnämnden".

Valnämnden har också beslutat om den praktiska guiden för partiorganisationer i vilken det beträffande valen den 14 september bl.a. framgår att inlämning av färdigbuntade valsedlar skulle ske onsdagen den 6 augusti kl. 08.00-12.00 och torsdagen den 7 augusti kl. 13.00–16.00.

Valmyndigheten finner att bestämmelsen i 8 kap. 2 § andra stycket är utformad så att den i första hand reglerar förhållandet att samtliga deltagande partiers valsedlar ska finnas på samma plats och att partierna själva har ansvaret för utläggandet, men att den inte föreskriver närmare om när och hur detta ska gå till. Enligt de förarbetsuttalanden som gjordes av departementschefen när bestämmelsen infördes bör en valmyndighets befattning med utläggandet av partiernas valsedlar inskränkas till att avse iordningställandet av erforderligt utrymme för valsedlarna. Med tanke på att bestämmelsen tillkom för mer än 50 år sedan och att flera överklaganden och även avgöranden från Valprövningsnämnden vittnar om att det förekommit ordningsproblem gällande valsedlar (se exempelvis VPN beslut 1991:28) torde det finnas ett utrymme för en valnämnd att besluta om riktlinjer i ordningsfrågor för partiernas valsedelsutläggning. Som exempel på sådana kan nämnas vem som praktiskt ska fylla på valsedlar i valsedelsställen och när och hur detta ska utföras, i syfte att röstmottagarna ska kunna upprätthålla ordningen och vid behov lämna anvisningar såsom förutsätts och anges i 8 kap. 4 § vallagen. 

Valmyndigheten gör bedömningen att det i och för sig inte kan anses vara ett formellt fel i betydelsen avvikelse från föreskriven ordning att en valnämnd åtar sig ett distributionsansvar som en service som går utöver vad som krävs enligt 8 kap. 2 § första stycket vallagen eller att det beslutas om riktlinjer för hanteringen av partiernas rätt att lägga ut valsedlarna enligt samma paragrafs andra stycke. Med riktlinjer får då förstås att det är fråga om rekommendationer och inte bindande föreskrifter. Men valnämndens hantering ställer krav på att den grundläggande regeln om partiernas rätt att lägga ut valsedlar tillgodoses och att en viktig princip i vallagstiftningen som den fria nomineringsrätten inte åsidosätts, vare sig vid utformningen eller tillämpningen av riktlinjerna.

Riktlinjerna i kombination med den praktiska guiden från Valnämnden i Halmstad anger att partiernas inlämning av färdigbuntade valsedlar skulle ske vid två tillfällen, nämligen onsdagen den 6 augusti kl. 08.00-12.00 och torsdagen den 7 augusti kl. 13.00–16.00. Valet av tidpunkter kan bero på att valnämnden önskat att i god tid inför förtidsröstningen få valsedlarna för att kunna garantera distributionen. Sett mot bakgrund av principen om fri nomineringsrätt innebär tidpunkterna ett problem eftersom de ligger tidigt i förhållande till valdagen. Enligt uppgift från valnämnden har det dock funnits en organisation som varit redo att distribuera valsedlar till kommunens alla vallokaler på valdagen den 14 september. Såvitt framgår av utredningen i ärendet, har röstmottagarna inte upplyst företrädaren för Djurens parti på valdagen om ett alternativt tillvägagångssätt som skulle ha inneburit att partiets valsedlar blivit utlagda i kommunens vallokaler denna dag.

Röstmottagare i valdistriktet Haverdal i Halmstads kommun har med hänvisning till valnämndens riktlinjer nekat en företrädare från Djurens parti, som personligen kommit till vallokalen, att lägga ut valsedlar för partiet på valdagen den 14 september 2014. Röstmottagaren har inte informerat partiets företrädare om något alternativt tillvägagångssätt för att partiets valsedlar skulle bli utlagda i vallokalen. Detta förfarande är att anse som en avvikelse från föreskriven ordning enligt 15 kap. 13 § vallagen.

Kan det med fog antas att avvikelsen påverkat valresultatet i riksdagsvalkrets Hallands län?

Djurens parti menar att det inte kan uteslutas att valnämndens beslut och agerande har påverkat tilldelningen av det sista fasta mandatet samt tilldelningen av utjämningsmandat i riksdagsvalkretsen.

Det sista fasta valkretsmandatet i valkretsen Hallands län tillföll Miljöpartiet de gröna. Närmast att ta det sista mandatet var Folkpartiet liberalerna. För att Folkpartiet liberalerna skulle ta det sista fasta mandatet i valkretsen krävdes, allt annat lika, att Miljöpartiet de gröna förlorade 378 röster.

I riksdagsvalkretsen Hallands län fick Folkpartiet liberalerna och Kristdemokraterna var sitt utjämningsmandat. Om Folkpartiet liberalerna skulle förlora 3 755 röster i valkretsen Hallands län, allt annat lika, går utjämningsmandatet till en annan valkrets. Om Kristdemokraterna skulle förlora 891 röster i valkretsen Hallands län, allt annat lika, går utjämningsmandatet till en annan valkrets.

I Halmstads kommun fick Djurens parti 27 röster i valet till riksdagen, vilket motsvarar 0,04 % av de giltiga rösterna. I hela valkretsen Hallands län, där Halmstads kommun ingår, fick partiet 113 röster, 0,05 % av de giltiga rösterna.

I hela landet fick partiet 4 093 röster i valet till riksdagen, vilket motsvarar 0,07 % av alla giltiga röster. Den kommun i Sverige där Djurens parti fick flest röster i valet till riksdagen var Avesta kommun. Där fick partiet 0,27 % av totala antalet giltiga röster. Valmyndighetens beräkningar visar att om Djurens parti i Halmstad totalt fått lika stor andel röster som i Avesta så hade detta inneburit att partiet fått ytterligare 153 röster. Inte ens om Djurens parti fått ytterligare 153 röster och om alla dessa röster kommit från väljare som röstade på det parti som fick sista fasta mandatet eller ett av de två utjämningsmandaten i valkretsen Hallands län, så hade detta påverkat valutgången.

Valmyndigheten gör bedömningen utifrån ovan redovisade beräkningar att det enligt 15 kap. 13 § tredje stycket vallagen inte med fog kan antas att avvikelsen inverkat på valutgången i riksdagsvalkretsen Hallands län.

Mot bakgrund av detta avstyrker Valmyndigheten bifall till överklagandet."

Valnämndens yttrande

Valnämnden i Halmstads kommun har tagit del av Valmyndighetens yttrande och i ett yttrande till Valprövningsnämnden den 19 november 2014 anfört följande. 

Nämnden vill lämna följande kompletterande sakupplysning: På sid 5 i Valmyndighetens yttrande står att röstmottagaren i vallokalen i Haverdals valdistrikt (Halmstad kommun) "inte informerat företrädaren för Djurens parti om något alternativt tillvägagångssätt för att partiets valsedlar skulle bli utlagda i vallokalen."

Vår bild är följande: Berörd valdistriktsordförande samt röstmottagare har vid enskilda samtal med vår valsamordnare efter händelsen berättat att de båda hänvisat partiföreträdaren till valkansliet inklusive kontaktuppgifter och berättat om valnämndens riktlinje i samband med besöket till vallokalen. Vid besökstillfället rådde det konsensus mellan parterna. Valkansliet mottog dessvärre inget samtal eller besök under valdagen för distribution av valsedlar till samtliga valdistrikt.

Länsstyrelsens yttrande

Länsstyrelsen i Hallands län har den 8 oktober 2014 yttrat sig till Valprövningsnämnden och anfört bl.a. följande.

Länsstyrelsen har informerats om att valnämnden i Halmstads kommun har tagit på sig ansvaret att centralt mottaga valsedlar från samtliga partier som ställer upp i valen för att sedan distribuera partiernas valsedlar till vallokalerna. Dock har Länsstyrelsen ingen information om att detta tillvägagångsätt skulle innebära att partier därmed inte själva har möjlighet att lägga ut valsedlar i vallokaler om de skulle uppleva att ett sådant behov finns. Länsstyrelsen kan inte vidare yttra sig över de förhållanden som förevarit i vallokalerna då ansvaret för vallokalerna ligger på kommunen.

Länsstyrelsens bedömning

Av det fastställda valresultatet för valet till kommunfullmäktige i Halmstads kommun framgår att Djurens parti fick 30 röster vilket innebär 0,05 % av det totala antalet röster som avgavs i ifrågavarande val. Det saknas spärr vid val till kommunfullmäktige, det framgår dock av valresultatet att det krävs betydligt fler röster än 30 röster för att få mandat. Av det fastställda valresultatet för valet till landstinget i Hallands län framgår att Djurens parti fick 102 röster vilket innebär cirka 0,05 % av det totala antalet röster som avgavs i ifrågavarande val. För att få mandat i landstingsfullmäktige krävs enligt 14 kap. 6 § vallagen att partiet fått minst 3 % av rösterna. Även om det förhållandet att partiet nekats utläggning av valsedlar i vallokalerna i Halmstads kommun är en sådan avvikelse från föreskriven ordning som avses i 15 kap. 13 § vallagen, kan de eventuellt uteblivna rösterna, enligt länsstyrelsen, inte med fog antas ha haft någon inverkan på utgången i valet till varken kommunfullmäktige i Halmstad eller landstingsfullmäktige i Hallands län, vad gäller mandatfördelningen mellan partierna.

Sammanfattningsvis saknas det därmed, enligt länsstyrelsens uppfattning, grund att ändra de överklagade besluten.

Valprövningsnämndens bedömning av överklagandena

Enligt 15 kap. 13 § första stycket vallagen ska Valprövningsnämnden upphäva ett val i den omfattning som det behövs och förordna om omval i den berörda valkretsen

1. om det vid förberedande och genomförande av valet som en myndighet svarar för förekommit avvikelse från föreskriven ordning, eller
2. om någon hindrat röstningen, förvanskat lämnade röster eller otillbörligen verkat vid valet på något annat sätt.

Om rättelse kan åstadkommas genom förnyad sammanräkning eller någon annan sådan mindre ingripande åtgärd, ska nämnden i stället enligt paragrafens andra stycke uppdra åt beslutsmyndigheten att vidta en sådan rättelse.

Rättelse enligt första eller andra stycket ska bara ske om det med fog kan antas att vad som förekommit har inverkat på valutgången.

Enligt 8 kap. 2 § vallagen ska det i anslutning till ett röstmottagningsställe ordnas en lämplig plats där valsedlar kan läggas ut. Om detta inte är möjligt får en sådan plats i stället ordnas inne i lokalen. På denna plats ska väljarna ha tillgång till

1. valsedlar med enbart valbeteckning,
2. valsedlar med parti- och valbeteckning

1. för val till riksdagen samt landstings- och kommunfullmäktige för varje parti som vid något av de två senaste riksdagsvalen har fått mer än 1 procent av rösterna i hela landet,
2. för val till landstings- och kommunfullmäktige för varje parti som redan är representerat där och som inte uppfyller kraven i a ovan, när det gäller röstmottagningsställen inom det landsting eller den kommun där partiet är representerat,
3. valsedlar med parti- och valbeteckning för val till Europaparlamentet för varje parti som vid något av de två senaste valen till Europaparlamentet har fått mer än 1 procent av rösterna i hela landet eller valsedlar med parti- och valbeteckning samt uppgifter om kandidater om ett sådant parti deltar med endast en valsedel.

De partier som deltar i valen ska också kunna lägga ut sina valsedlar på denna plats.

Valnämnden i Halmstad har inför 2014 års val utfärdat riktlinjer för deltagande partiorganisationer samt en praktisk guide för partiorganisationer gällande valsedlar 2014. Innehållet i riktlinjerna och guiden framgår av Valmyndighetens yttrande. Bl.a. skulle valsedlar lämnas in till valkansliet senast den 7 augusti.

Valnämnden har uppgivit att det trots riktlinjerna fanns möjlighet för partier att få hjälp av valnämnden att lägga ut valsedlar även på valdagen och att detta aktualiserats i Europaparlamentsvalet.

Av utredningen i ärendet framgår att en röstmottagare i valdistriktet Haverdal i Halmstads kommun med hänvisning till riktlinjerna nekat en företrädare från Djurens parti som personligen kommit till vallokalen att lägga ut valsedlar för partiet på valdagen.

Valprövningsnämnden finner inte anledning att ifrågasätta uppgiften att företrädarna upplysts om att de kunde vända sig till valkansliet.

Valprövningsnämnden finner i likhet med Valmyndigheten att ingenting hindrar att valnämnderna utfärdar generella rekommendationer vad gäller bl.a. hanteringen av valsedlar eller att de med partiernas medgivande medverkar vid utläggningen av valsedlar. Sådana rekommendationer måste dock givetvis vara förenliga med vallagen.

Läst ordagrant måste bestämmelsen i 8 kap. 2 § vallagen innebära att partierna själva ska kunna lägga ut sina valsedlar på den iordningställda platsen. Varken uttalanden i förarbeten till bestämmelsen eller Valprövningsnämndens praxis talar emot en sådan tolkning.

Riktlinjerna är enligt sin ordalydelse oförenliga med bestämmelsen i 8 kap. 2 § andra stycket vallagen. Även om de tillämpats på det sätt som valnämnden hävdar är tillämpningen oförenlig med lagtexten. Det har således förekommit en avvikelse från föreskriven ordning.

Enligt Valprövningsnämndens mening kan det dock – mot bakgrund av Valmyndighetens och länsstyrelsens analyser – inte med fog antas att vad som förekommit har inverkat på valutgången. Djurens partis överklaganden ska därför avslås.

Valprövningsnämndens beslut

Valprövningsnämnden avslår överklagandena.