Intressekonflikter för statsråd

Regeringens skrivelse 1996/97:56

Regeringens skrivelse

1996/97:56

Intressekonflikter för statsråd

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 28 november 1996

Göran Persson

Laila Freivalds

(Statsrådsberedningen)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen resultatet av sina strävanden att
utveckla rutiner som säkerställer att statsråds förmögenhetsinnehav eller
engagemang i andra verksamheter inte leder till intressekonflikter,
insiderproblem eller jäv i uppdraget som statsråd. Redovisningen knyter
an till den diskussion om detta som har förts i riksdagen vid flera
tillfällen under senare år.

1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 56

Innehållsförteckning

Skr. 1996/97:56

1      Saken har utretts av Etikkommittén och diskuterats i

riksdagen................................... 3

2     Grundläggande regler till skydd mot intressekonflikter och

ovidkommande hänsyn i uppdraget som statsråd ........ 3

2.1   Förbud mot bisysslor ...................... 3

2.2   Förbud mot insiderhandel och skyldighet att anmäla

värdepappersinnehav....................... 4

2.3   Jävsreglema ............................ 5

2.4   Närmare om intressejäv och jäv enligt

generalklausulen ......................... 5

3     Rutiner för insyn och kontroll hos regeringen.......... 7

3.1    Eget fondpappersinnehav redovisas offentligt......   7

3.2   Fondpappersinnehav för närstående förtecknas i

regeringskansliet ......................... 8

3.3    Statsråden har avstått från handel med fondpapper

eller har ordnat med fristående förvaltning ....... 8

3.4   Engagemang i andra verksamheter vid sidan av

uppdraget som statsråd redovisas offentligt ....... 8

3.5   Tidigare anställningar och uppdrag redovisas

offentligt .............................. 8

3.6   Jävssituationer bevakas genom granskning av

ärendeförteckningar inför regeringssammanträden ...   9

3.7   Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv

tillämpas med säkerhetsmarginal och på ett sätt som
gör att praxis blir enhetlig, tydlig och lätt att
kontrollera ............................. 9

4     Bör man lagstifta om särskild förmögenhetsförvaltning för

statsråd? ................................... 10

Bilaga Etikkommitténs sammanfattning av sin promemoria . 12

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 november

1996 ...................................... 21

->

1   Saken har utretts av Etikkommittén och
diskuterats i riksdagen

Etikkommittén (Ju 1991 :E)‘ har utrett frågor om intressekonflikter för
statsråd och allmänhetens förtroende för integriteten i uppdraget som
statsråd.

Kommittén har redovisat sina synpunkter i en promemoria i november
1993. Kommitténs sammanfattning av promemorian finns i bilagan till
denna skrivelse.

Dessa frågor har sedan diskuterats i riksdagen vid behandlingen av en
motion om särskild förmögenhetsförvaltning för statsråd (bet.
1994/95 :KU 13), vid tillkomsten av lagen (1996:810) om registrering av
riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen (bet.
1995/96:KU13) och vid konstitutionsutskottets granskning av ett
regeringsbeslut om permutation av en stiftelse (bet. 1995/96-.KU30 s.
30).

2   Grundläggande regler till skydd mot
intressekonflikter och ovidkommande hänsyn i
uppdraget som statsråd

Uppdraget som statsråd ställer särskilda krav på innehavarens integritet.
Grundläggande är de regler om detta som tar sikte på att hindra att
statsrådets privata intressen eller de intressen som statsrådet har i någon
annan egenskap kolliderar med de samhällsintressen som statsrådet skall
tjäna. Det gäller regler om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv.

2.1 Förbud mot bisysslor

Ett förbud mot bisysslor finns i 6 kap. 9 § andra stycket
regeringsformen. Det går ut på att statsråd inte får utöva allmän eller
enskild tjänst. Statsråd får inte heller ha uppdrag eller utöva verksamhet
som kan rubba förtroendet för honom eller henne.

Det främsta syftet med dessa regler är att värna om
statsrådsuppdragets integritet. Reglerna är också ägnade att förebygga
jävssituationer. I grundlagspropositionen finns följande uttalande om
deras räckvidd (prop. 1973:90 s. 284):

Det får från fall till fall bedömas om det rubbar förtroendet för ett
statsråd att han innehar ett visst uppdrag eller utövar en viss verksamhet.
I allmänhet torde gälla att det är olämpligt att ett statsråd har uppdrag
inom bolag, förening eller inrättning, vars verksamhet har huvudsakligen
ekonomiskt syfte. Att undantagslöst upprätthålla en sådan regel låter sig

Skr. 1996/97:56

' F.d. justitierådet Bengt Hult, ordförande, professorn emeritus Sven-Erik

Johansson, civilekonomen Ulla Reinius, docenten Jan Wallander och direktören                      3

Sten Wikander

emellertid inte göra. Å andra sidan kan också innehav av uppdrag av skr 1996/97:56
annat slag ha menlig inverkan på förtroendet för den som utövar
statsrådstjänst.

Konstitutionsutskottet uttalade i sitt granskningsbetänkande 1979 (bet.
1978/79:KU30 s. 36) att statsministern innan han utser ett statsråd skall
ta reda på att inga sådana omständigheter föreligger som åsyftas med
grundlagsbestämmelsen. I vilken mån exempelvis ett aktieinnehav bör ha
betydelse för statsministerns ställningstagande får bedömas från fall till
fall enligt utskottet.

Detta uttalande gjorde utskottet sedan det i den allmänna debatten i
samband med regeringsskiftet i oktober 1978 hade hävdats att de
ägarintressen som ett par av de tillträdande statsråden hade i det privata
näringslivet var ägnade att rubba förtroendet för dem.

Etikkommittén skriver i sin promemoria från november 1993:

Som kommittén ser det får förvaltning av förmögenhetstillgångar
betraktas som utövande av verksamhet, när den för att kunna göras på
ett tillfredsställande sätt kräver särskild sakkunskap och inte låter sig
utövas enbart som en fritidssysselsättning. Från dessa utgångspunkter
torde den som förvaltar fastigheter regelmässigt "utöva verksamhet”, och
även förvaltning av värdepapper i en portfölj med normal riskspridning
och med ett värde, som kan räknas i flera miljoner kronor, torde i regel
omfattas av detta begrepp.

2.2 Förbud mot insiderhandel och skyldighet att anmäla
värdepappersinnehav

Ett annat värn mot intressekonflikter och ovidkommande hänsyn i
uppdraget som statsråd är statsrådens skyldighet att anmäla sitt innehav
av finansiella instrument och vaije ändring i innehavet Anmälan görs
till rättschefen i Statsrådsberedningen.

Denna skyldighet, som följer av 11 § insiderlagen (1990:1342) och av
ett regeringsbeslut i anslutning till den lagen, skall ses mot bakgrund av
att lagen förbjuder att någon som på förhand får kännedom om
omständigheter som är ägnade att väsentligt påverka kursen på
finansmarknaderna (insidem) utnyttjar informationen för att göra affärer
innan omständigheterna blivit allmänt kända eller upphört att ha
betydelse för kurssättningen. Skyldigheten att anmäla innehav av
finansiella instrument underlättar kontroll av att detta handelsförbund
efterlevs. Anmälningsskyldigheten bidrar också till att jävssituationer
uppmärksammas och kan undanröjas. Vi återkommer strax till detta.

Handelsförbudet och anmälningsskyldigheten gäller aktier, obligationer
och sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för
allmän omsättning. Reglerna skall också tillämpas på s.k. derivat av
olika slag, tex. emissionsbevis och optioner, och på andra rättigheter
eller förpliktelser avsedda för handel på värdepappersmarknaden.

Handelsförbudet binder statsråden oavsett om den kurspåverkande
informationen avser ett visst företag eller har generell betydelse för                     4

handeln på värdepappersmarknaden. Ett exempel är att regeringen i en

proposition om den ekonomiska politiken lägger fram förslag som kan
påverka räntenivån. Förbudet kan då omfatta hela sektorer av
värdepappersmarknaden eller till och med hela denna marknad.

Anmälningsskyldigheten avser bara eget innehav. Men lagen hindrar
inte att också uppgifter om makes och andra närståendes innehav kan
anmälas.

De innehav av värdepapper som statsråden anmält till rättschefen i
Statsrådsberedningen redovisas i en förteckning som rättschefen för.

I 9 kap. 23 § sekretesslagen (1980:100) finns en bestämmelse om
sekretess för de uppgifter om värdepappersinnehav som lämnas på detta
sätt. Sekretess gäller, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan
att den som uppgiften rör lider skada eller men.

Om den som är uppgiftsskyldig frivilligt lämnar uppgifter även om
närståendes innehav, kommer också dessa uppgifter att omfattas av
sekretess.

En annan sak är att sekretessen kan efterges av den som uppgiften rör.

Finansinspektionen är den tillsynsmyndighet som vakar över att
insiderlagen följs.

Skr. 1996/97:56

2.3 Jävsreglema

Den som är jävig i ett ärende skall inte föredra ärendet eller på annat
sätt delta i beredningen eller avgörandet. Regler om detta finns i 11 och
12 §§ förvaltningslagen (1986:223). Trots att regeringen formellt faller
utanför tillämpningsområdet för dessa regler tillämpas reglerna i
regeringsärenden.

Jävssituationer är naturligtvis ingen vanlig företeelse i regeringsarbetet
De flesta situationer av detta slag som har uppkommit hos regeringen
avser antingen vad man brukar kalla intressejäv eller jäv enligt den s.k.
generalklausulen.

Intressejäv för en person kan föreligga om ärendets utgång kan väntas
medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon
närstående.

Jäv enligt generalklausulen förutsätter att det i övrigt finns någon
särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans
opartiskhet i ärendet.

Förvaltningslagen anger också att man skall bortse från jäv när frågan
om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse och att den som känner
till någon omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom skali ge
det till känna självmant.

2.4 Närmare om intressejäv och jäv enligt generalklausulen

1 förarbetena till den äldre förvaltningslagens jävsregler, som den
nuvarande lagens regler i sak stämmer överens med, anfördes som ett
exempel på intressejäv att den som handlägger ett ärende är

1 * Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 56

huvuddelägare i ett aktiebolag som uppträder som part (prop. 1971:30 s. Skr. 1996/97:56
340).

Ett fall som konstitutionsutskottet behandlat i sitt betänkande
1980/81:KU25 s. 56 gällde frågan om den dåvarande industriministern
var jävig när regeringen beslutade att föreslå riksdagen att ge
ekonomiskt stöd till ett bolag som hade ekonomiska svårigheter
(Norrländska Skogsägares Cellulosa AB). Industriministern hade s.k.
industribevis i bolaget till ett värde av drygt 70 000 kronor.

Konstitutionsutskottet ansåg att han inte var jävig. Detta med hänsyn
till det förhållandevis ringa förmögenhetsvärde som innehavet av
industribevis utgjorde.

Etikkommittén anför om detta fall:

Man kan emellertid fråga sig om industribevisen var det egentliga
problemet i sammanhanget Den dåvarande industriministern hade sedan
gammalt mycket starka band med den norrländska skogsägarrörelsen,
även om måhända hans formella anknytning till denna var avbruten
under statsrådstiden. Om bolagets svårigheter hade lett till konkurs eller
till att bolaget på annat sätt nödgats avveckla sin verksamhet, skulle det
ha inneburit inte bara en ekonomisk förlust för många norrländska
skogsägare utan också ha varit ett svårt slag för hela skogsägarrörelsen i
norra Sverige. Hade skogsägarna i Norrland uppfattat att
industriministern inte gjorde sitt yttersta för att reda ut bolagets problem,
är det därför inte orimligt att tänka sig att detta skulle ha påverkat
industriministerns ställning när han en gång lämnade sin
statsrådsbefattning. Medvetenheten om en sådan situation kan hos
medborgarna i gemen väcka misstankar att ett statsråd i sitt handlande
inte bara vägleds av det allmänna bästa och att hans eller hennes
integritet och opartiskhet därmed kan sättas i fråga.

Den här typen av situationer torde lätt kunna uppkomma för statsråd
även i många andra sammanhang. Deras kamp för intressegrupper,
organisationer och företag, som står dem nära, kan uppfattas inte bara
som ett uttryck för att de anser det vara rätt och riktigt att gynna dessa.
Hos allmänheten kan det uppstå misstankar att de i sitt handlande är
påverkade av hur ett annat agerande skulle inverka på deras egen
framtida livssituation.

Det problem kommittén här pekat på är en följd av att det inte ansetts
vara rimligt att kräva att blivande statsråd skulle fullständigt och
definitivt skära av alla band med sin tidigare civila verksamhet Ett sätt
att komma till rätta med dessa problem är att statsråd i känsliga
situationer av förevarande slag under åberopande av jäv enligt
generalklausulen avstår från att delta i regeringsärendets handläggning.

Som jämförelse kan nämnas ett fall som Justitiekanslem prövat genom
en beslut den 15 februari 1995 (dnr 1642-94-90). Fallet gällde två chefer
inom högskolan. De hade företrätt högskolan vid ingående av avtal med
- och vid betalningar till - bolag som de var knutna till genom
aktieinnehav. I jävsfrågan tog Justitiekanslem hänsyn till att
aktieägarkretsen var begränsad och till hur aktiemas röstvärde var
fördelat. Endast 30 personer hade tecknat aktier. Även om de båda
chefernas aktier inte motsvarade någon större förmögenhet (110 000
respektive 10 000 kronor) kunde dessa innehav inte betraktas som
obetydliga minoritetsposter. Justitiekanslem ansåg att cheferna haft ett

inte obetydligt intresse av att bolagsverksamheten var framgångsrik och Skr. 1996/97:56
att de på grund av intressejäv inte borde ha medverkat vid några
transaktioner mellan högskolan och bolagen.

Exempel på situationer som skall bedömas enligt generalklausulen om
jäv är enligt förarbetena att någon är uppenbar vän eller ovän med den
som är part eller intressent i ärendet, att någon är ekonomiskt beroende
av en part eller en intressent och att någon är engagerad i saken på ett
sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att det brister i
förutsättningarna för en opartisk bedömning (prop. 1971:30 s. 343).

Ett fall av jäv för ett statsråd enligt generalklausulen har
konstitutionsutskottet behandlat i sitt granskningsbetänkande 1996 (bet.
1995/96:KU30 s. 30). Statsrådet deltog under sin tid som
arbetsmarknadsminister i ett regeringsbeslut i ett permutationsärende där
ett annat statsråd var föredragande. Han gjorde detta utan att
uppmärksamma att ärendet berörde en ekonomisk förening (HSB:s
riksförbund ek.för.) där han före sitt inträde i regeringen hade tagit
befattning med saken som styrelseledamot och styrelseordförande på ett
sätt som måste anses göra att han var jävig i regeringsärendet

Konstitutionsutskottet konstaterade att han inte borde ha deltagit
regeringsbeslutet.

Utskottet tilläde att det för enskilda statsråd är förenat med stora
svårigheter att i jävshänseende bevaka samtliga regeringsärenden men
underströk samtidigt att det yttersta ansvaret för att jäv anmäls ligger
och bör ligga på vederbörande statsråd. På grund av svårigheterna att på
egen hand bevaka eventuella jäv i regeringsärenden krävs det enligt
utskottet hjälp av rutiner och system inom regeringskansliet

3 Rutiner för insyn och kontroll hos regeringen

Den regering som i mars 1996 efterträddes av den nuvarande regeringen
hade utvecklat rutiner för att genom insyn och kontroll säkerställa en
strikt tillämpning hos regeringen av de regler som har angetts i avsnitt 2.
Vid regeringsskiftet klargjorde statsministern i den tillträdande
regeringen att dessa rutiner skall tillämpas också i fortsättningen. De har
sedan utvecklats ytterligare.

Som framgår närmare av det följande bygger rutinerna på
överenskommelser mellan statsråden.

3.1 Eget fondpappersinnehav redovisas offentligt

Genom en överenskommelse i oktober 1994 eftergav statsråden
sekretessen för de uppgifter om deras fondpappersinnehav som
rättschefen i Statsrådsberedningen förtecknar. Dessa innehav är alltså
öppna för insyn från press och allmänhet.

Detta gäller även uppgifter om ändringar i innehaven.

3.2  Fondpappersinnehav för närstående förtecknas i          Skr. 1996/97:56

regeringskansliet

Samtidigt som sekretessen för eget fondpappersinnehav eftergavs kom
statsråden överens om att anmäla och låta förteckna fondpappersinnehav
för närstående till dem (makar och bam). Det sker på samma sätt som
för det egna innehavet.

De närståendes innehav har dock inte offentliggjorts. Dessa uppgifter
omfattas av sekretess enligt sekretesslagen.

3.3   Statsråden har avstått från handel med fondpapper eller
har ordnat med fristående förvaltning

I väntan på resultatet av överväganden om särskild
förmögenhetsförvaltning för statsråd träffade statsråden i juni 1995 en
överenskommelse om att antingen helt avstå från handel med fondpapper
eller uppdra åt en bank eller någon annan att sköta förvaltningen
självständigt.

3.4  Engagemang i andra verksamheter vid sidan av
uppdraget som statsråd redovisas offentligt

Överenskommelsen i juni 1995 innebär också att statsråden på samma
sätt som för fondpapper anmäler och låter förteckna och offentliggöra
följande typer av engagemang vid sidan av uppdraget som statsråd:

-  Näringsverksamhet i bolag eller i annan form (Lex. som lantbrukare,
som innehavare av annan fastighet än egen bostadsfastighet eller
eget fritidshus, som advokat, som konsult och som revisor).

-  Avtal med tidigare arbetsgivare om fortsatt utbetalning av lön,
pension eller liknande förmåner samt fortsatta betalningar från en
arbetsgivares sida av pensionsavgifter eller liknande avgifter.

-  Avtal med nuvarande eller framtida arbets- eller uppdragsgivare om
anställning, uppdrag eller liknande engagemang. Detta gäller andra
engagemang än engagemang för det egna partiet och dess
organisationer.

3.5  Tidigare anställningar och uppdrag redovisas offentligt

Statsråden åtog sig genom en överenskommelse i maj 1996 an redovisa
vissa ytterligare uppgifter. Detta sedan det visat sig att frågan om jäv i
regeringsarbetet kan komma upp även med anledning av en anställning
eller ett uppdrag som ett statsråd haft före utnämningen till statsråd.
Sådana anställningar och uppdrag redovisas därför offentligt på samma
sätt som fondpappersinnehav.

Detta åtagande gäller dock inte engagemang som upphört tidigare än
fyra år före utnämningen till statsråd. Det är vidare begränsat till

engagemang hos sådana arbets- eller uppdragsgivare som rimligtvis kan Skr. 1996/97:56
tänkas förekomma som parter eller ha något väsentligt intresse i ett
regeringsärende.

3.6  Jävssituationer bevakas genom granskning av
ärendeförteckningar infor regeringssammanträden

Inför regeringssammanträdena görs särskilda kontroller för att undvika
att statsråd deltar i behandlingen av regeringsärenden som de kan vara
jäviga i på grund av fondpappersinnehav eller engagemang i andra
verksamheter. Kontrollerna går till på följande sätt

Dagen före vaije regeringssammanträde går rättschefen i
Statsrådsberedningen igenom de ärendeförteckningar som departementen
upprättat inför regeringssammanträdet. Han jämför
ärendeförteckningama med de förteckningar över fondpappersinnehav
och engagemang i andra verksamheter som han för. Om jämförelsen ger
vid handen att något statsråd har en sådan anknytning till ett ärende som
kan grunda jäv (t.ex. aktier i ett bolag som är part i ett tillståndsärende
eller som tillhör samma koncern som ett sådant bolag), ser rättschefen
till att jävsfrågan anmäls vid regeringssammanträdet

Dessa kontroller skall ses i ljuset av dels den stora mängden
regeringsärenden (år 1995 i runt tal 11 000), dels de arbetsformer för
regeringen som är förankrade i regeringsformen. Arbetsformerna skall
vara sådana att i princip alla regeringsärenden avgörs av regeringen
genom samfällda beslut. Flertalet ärenden realbehandlas emelllertid av
endast ett eller ett par statsråd. De andra statsråden far i normalfallet inte
någon närmare kännedom om ärendet Deras möjligheter att själva
bevaka jävssituationer är i motsvarande mån begränsade.

Om ett statsråd är med vid ett regeringssammanträde utan kännedom
om att det i ett ärende finns omständigheter som, om statsrådet hade
känt till dem, borde ha avhållit statsrådet från att delta i avgörandet kan
det visserligen stå klart att statsrådets medverkan saknar betydelse för
utgången i ärendet Men också sådana situationer bör undvikas i
regeringsarbetet så långt det är möjligt.

3.7  Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv
tillämpas med säkerhetsmarginal och på ett sätt som gör att
praxis blir enhetlig, tydlig och lätt att kontrollera

Reglerna om bisysslor, förmögenhetsinnehav och jäv ger i tillämpningen
ibland utrymme för tvekan om vilka situationer som reglerna omfattar. I
sådana fall väljer man hos regeringen den tillämpning som är strängast.

När det gäller statsrådens ägarintressen i bolag som är parter i
regeringsärenden hålls ett mycket långt säkerhetsavstånd till vad som
kan utgöra jäv. Även om ägarintresset är helt obetydligt eller symboliskt
avstår statsrådet från att delta i behandlingen av regeringsärendet.

På så sätt upprätthålls hos regeringen i denna fråga en praxis som är Skr. 1996/97:56
enhetlig, tydlig och lätt att kontrollera.

4 Bör man lagstifta om särskild
förmögenhetsforvaltning för statsråd?

Regeringens bedömning: Förmögenhetsforvaltning av den typ
som med en engelsk term har kallats blind trust förutsätter att man
föreskriver avsteg från viktiga principer i vår rättsordning och
utestänger allmänheten från insyn i de förmögenhetsinnehav som
förvaltningen omfattar. Just frånvaron av insyn i ett sådant system
gör att det inte är bättre ägnat att skapa förtroende hos
allmänheten än den offentliga redovisning av statsrådens
förmögenhetsinnehav som finns i dag. Man bör därför inte
lagstifta om sådan förvaltning för statsråd.

Etikkommitténs bedömning överensstämmer med regeringens.

Bakgrunden till regeringens bedömning: I vissa andra länder
förekommer det att regeringsledamöter lämnar över sina förmögenheter
till förvaltning i vad som med en engelsk term kallas blind trust Ägaren
far då inte ta del i förvaltningen på något sätt. Den sköts i stället av
professionella förvaltare. Ägaren får inte heller veta vilka åtgärder som
förvaltaren vidtar. I inledningsskedet sker en total omplacering av
förmögenhetstillgångama för att ägaren skall vara ovetande om
sammansättningen av förmögenheten.

Sedan Etikkommittén utrett förutsättningarna för att införa denna form
av förmögenhetsforvaltning för statsråd i Sverige och sedan frågan
diskuterats i riksdagen, har den övervägts närmare i regeringen.

Skälen för regeringens bedömning: En tänkbar åtgärd för att
ytterligare stärka garantierna och förtroendet för statsråds integritet och
opartiskhet är att införa en särskild förmögenhetsforvaltning av den typ
som Etikkommittén har behandlat i sin promemoria. Om ett sådant
system införs konsekvent och tillämpas lojalt, kan de
förmögenhetsinnehav som det omfattar inte leda till några
intressekonflikter, insiderproblem eller jäv i regeringsarbetet.

Det skulle emellertid krävas lagändringar på flera områden. Man måste
t.ex. föreskriva undantag från reglerna om självdeklaration och den
skattskyldiges rätt till insyn vid taxeringen. Detta för att hindra att
ägaren den vägen får inblick i förvaltningen av förmögenheten.

Av liknande skäl skulle det bli nödvändigt att begränsa den rätt som
var och en har enligt 3 kap. 13 § aktiebolagslagen (1975:1385) att få
uppgifter ur aktieboken om ägare med mer än 500 registrerade aktier i
avstämningsbolag.

Dessa exempel visar att ett införande av en förmögenhetsforvaltning
av detta slag skulle stå i viss konflikt med intressen som vår nuvarande
lagstiftning tar sikte på att skydda.

10

Allmänt gäller att denna form av förvaltning inte går att förena med Skr. 1996/97:56
en öppen redovisning av förmögenhetsinnehaven. Den insyn i statsrådens
förmögenhetsinnehav som press och allmänhet har i dag genom
Statsrådsberedningens förteckning skulle inte längre vara möjlig i fråga
om de förmögenhetsinnehav som förvaltningen omfattar.

Frågan om särskild förmögenhetsforvaltning för statsråd har också en
skatteaspekt. Med de skatteregler som gäller i dag skulle förvaltarens
åtgärder kunna utlösa realisationsvinstbeskattning. Framför allt gäller
detta vid den totala omplaceringen i förvaltningens inledningsskede.

Antag t.ex. att ett statsråd lämnar över ärvda börsaktier värda tre
miljoner kronor till särskild förvaltning och att förvaltaren säljer aktierna
för att investera försäljningssumman i andra aktier. När de sålda
aktiernas anskaffningsvärde inte kan utredas skall den s.k.
schablonmodellen tillämpas vid beskattningen. Statsrådet måste då betala
skatt med 720 000 kronor för omplaceringen.

Om man vill undvika att omplaceringar inom ramen för en särskild
förvaltning far effekter av detta slag, måste skattelagstiftningen ändras,
t.ex. så att dessa transaktioner tas undan från beskattning. Ett sådant
undantag kan uppfattas eller utmålas som en skattefördel för statsråd och
på så sätt påverka allmänhetens förtroende för förvaltningen negativt.

Frågan är om ett system med särskild förmögenhetsforvaltning mot
den bakgrund som här har angetts är bättre ägnat att skapa förtroende
hos allmänheten än den öppna redovisning som finns i dag. Regeringen
anser inte det. I ett land som vårt med djupt rotade
offentlighetstraditioner kan just frånvaron av insyn för allmänheten i ett
sådant system göra att systemet inte inger det förtroende som är en
förutsättning för att det skall fylla sitt syfte.

En offentlig redovisning av statsrådens förmögenhetsinnehav ligger
också i linje med vad som gäller för riksdagsledamöter enligt lagen
(1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och
ekonomiska intressen.

Av dessa skäl bör man inte lagstifta om särskild
förmögenhetsforvaltning för statsråd.

11

Etikkommitténs sammanfattning av sin promemoria

Utredningsuppdraget; allmänna principer, frågor om redovisning

Kommittén har givit sin promemoria rubriken "Intressekonflikter for
statsråd". Gemensamt för de förhållanden och situationer som omfattas
av utredningsuppdragen är nämligen, generellt sett, att en konflikt kan
föreligga eller i vatje fall misstänkas föreligga mellan, å ena sidan, ett
statsråds - eller någon statsrådet närståendes - personliga intresse av
ekonomisk eller annan art och, å andra sidan, medborgarnas intresse av
att statsråden i sin verksamhet iakttar integritet och opartiskhet och låter
sig ledas enbart av en strävan att tillgodose vad som är bäst för det
allmänna.

De regler som kommittén behandlar i promemorian är avsedda att
skydda statsrådens integritet och vidmakthålla deras opartikshet samt
därmed att slå vakt om riksdagens och allmänhetens tilltro till
regeringens ledamöter.

I avsnitt 2 har kommittén redovisat vissa allmänna synpunkter på sitt
utredningsuppdrag. Kommittén har därvid understrukit, att de regler som
behandlas i följande avsnitt inte tar sikte på det materiella innehållet i
regeringens beslut Fråga är i stället om formella regier, vars syfte är är
att statsråden inte skall försättas i situationer som kan äventyra deras
förtroende hos riksdagen och hos allmänheten.

Kommittén har i skilda sammanhang understrukit att ansvaret för
iakttagande av de regler varom nu är fråga i första hand faller på
vederbörande statsråd själv. Eftersom statsråden inte ens bör kunna
misstänkas för att handla i strid med kraven på integritet och opartiskhet
har komminén också varit angelägen om att framhålla, att statsråden bör
iaktta ett betryggande säkerhetsavstånd till gränsen för vad som kan vara
ägnat att skada tilltron till dem.

Även statsministern har emellertid, såsom kommittén närmare har
utvecklat i avsnitt 7, ett ansvar i sammanhanget. Statsministerns ansvar
aktualiseras närmast vid regeringsbildningen eller vid ändringar i
regeringens sammansättning men gäller också under regeringens bestånd.

Ansvaret för statsministern går ut på att i möjligaste mån förebygga
uppkomsten av intressekonflikter och jävssituationer i regeringsarbetet.
För sådant ändamål kan exempelvis ifrågakomma att statsministern
uppställer som villkor för utnämningen till statsråd, att statsrådskandidat
avstår från bisyssla eller upphör med annan verksamhet som inte kan
anses vara tillåten för medlem av regeringen eller placerar om
förmögenhetstillgångar som eljest skulle kunna ge upphov till jävs- eller
liknande konfliktsituationer i regeringsarbetet eller överlämnar sådana
tillgångar till extern förvaltning.

För att statsministern skall kunna medverka härtill förutsätts en
uppgiftsskyldighet gentemot statsministern från statsrådskandidatemas
och de utnämnda statsrådens sida. Uppgifterna skall i vissa avseenden
belysa uppgiftslämnamas ekonomiska och andra personliga förhållanden,
bl.a. styrelseuppdrag och andra bindningar utanför regeringsarbetet.

Skr. 1996/97:56

Bilaga

12

Kommitténs förslag innebär att detta uppgiftslämnande formaliseras på
visst sätt och att de lämnade uppgifterna registreras.

Kommittén har blivit starkt övertygad om att öppenhet gentemot
allmänheten eller med annat ord offentlighet är av grundläggande
betydelse, när det gäller att skapa förtroende för statsråds integritet och
opartiskhet. Mot det allmänna intresset av största möjliga offentlighet
står visserligen statsrådens beaktansvärda intresse av en från allmän
insyn fredad personlig sfär. Enligt kommitténs mening är det emellertid
i det uppgiftslämnande som föreslås genomgående fråga om uppgifter av
en art, som inte bör hindra offentlighet. Kommittén har därför föreslagit,
att de lämnade uppgifterna skall redovisas öppet genom att det register i
vilket de införs skall hållas tillgängligt för allmänheten.

Skr. 1996/97:56

Bilaga

Bisysslor m. m.

I avsnitt 3 har kommittén med utgångspunkt i stadgandet i 6 kap. 9 §
andra stycket RF diskuterat statsråds möjligheter att utöva verksamhet
vid sidan av statsrådstjänsten.

Detta grundlagsstadgande har i första hand till syfte att värna om
statsrådstjänstens integritet, bl.a. genom att förebygga uppkomsten av
jävssituationer. Ett annat syfte är att statsråd inte skall splittra sina
krafter; verksamheten som statsråd är så betungande, att den inte tillåter
att statsråd i nämnvärd mån påtar sig uppgifter utanför regeringsarbetet.

Nämnda grundlagsstadgande innehåller ett abslout förbud för statsråd
att utöva allmän eller enskild tjänst Stadgandet innebär inte något hinder
att för statsråd att med tjänstledighet stå kvar i sin tidigare tjänst, men
han eller hon far inte utöva tjänsten under statsrådstiden.

Stadgandet föreskriver vidare, att statsråd inte får inneha uppdrag eller
utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för statsrådet Med
"uppdrag" avses enligt kommitténs tolkning exempelvis ledamotsskap i
styrelse för bolag, föreningar, andra sammanslutningar och stiftelser,
vare sig de driver ekonomisk eller ideell verksamhet och vare sig
uppdragstagaren uppbär ersättning eller inte. Under uppdragskategorin
faller även tillfälliga uppdrag, såsom uppdrag att förrätta bouppteckning,
arvsskifte, besiktning eller värdering eller uppdrag att vara
boutredningsman eller konkursförvaltare.

Med uttrycket "utöva verksamhet" torde bl.a. avses drivande av
näringsverksamhet av olika slag samt vetenskaplig, litterär, konstnärlig
eller därmed jämförlig verksamhet.

Till utövande av verksamhet kan kan även vara att hänföra förvaltning
av värdepapper eller andra förmögenhetstillgångar. om fråga är om
tillgångar av större omfattning.

Frågan, huruvida innehav av uppdrag eller utövande av verksamhet är
ägnat att rubba förtroendet för ett statsråd, far avgöras med beaktande av
omständigheterna i det särskilda fallet. Kommittén har dock anfört vissa
allmänna synpunkter i sammanhanget.

13

Innehav av uppdrag i företag, som driver näringsverksamhet i
vinstsyfte, kan i allmänhet inte anses vara förenligt med ovannämnda
grundlagsstadgande.

Undantagsvis kan det dock anses vara tillåtet, att statsråd behåller
sådant uppdrag även efter utnämningen till statsråd. Enligt vad
kommittén uttalat bör dock statsråd under den tid han eller hon sitter i
regeringen vara återhållsam med att åtaga sig nya, i och för sig tillåtna
uppdrag.

I fråga om tillfälliga uppdrag av ovannämnt slag har kommiittén
uttalat, att ett statsråd normalt inte bör åtaga sig sådana.

Kommittén har inte heller funnit det förenligt med
grundlagsstadgandet, att ett statsråd vid sidan av statsrådstjänsten deltar
i den dagliga skötseln av en ekonomisk rörelse som han eller hon äger
eller vari statsrådet är delägare. I viss, mycket begränsad utsträckning
kan det dock anses tillåtet att statsråd tillfälligt utför arbete i sådan
rörelse.

Kommitténs sålunda redovisade tolkning innebär, att det enligt
kommitténs uppfattning normalt inte kan ställas krav på statsråd att de
uppger ägar- eller delägarskap i rörelser som de ensamma eller i
förening med andra bedriver när de utses till statsråd.

Att ett statsråd vid sidan av sin statsrådstjänst ägnar sig åt
"verksamhet" i form av förmögenhetsforvaltning är enligt den åsikt
kommittén uttalat i princip inte förenligt med grundlagsstadgandet

Utövande av litterär, konstnärlig eller vetenskaplig verksamhet - i den
mån sådan inte skulle otillbörligt inkräkta på statsrådets möjligheter att
tillfredsställande sköta sin tjänst - har kommittén funnit vara väl
förenligt med 6 kap. 9 § andra stycket RF. Vad särskilt gäller
författande av artiklar i aktuella politiska ämnen i tidningar och
tidskrifter framstår detta enligt kommittén som ett naturligt och ofta
nödvändigt led i statsrådstjänsten.

Lättare att förena med grundlagsstadgandet än uppdrag eller
verksamhet med ekonomisk anknytning synes det kommittén i princip
vara att inneha uppdrag i ideella föreningar eller stiftelser eller i andra
associationer, som driver ideell verksamhet. Omständigheterna kan dock
vara sådana - ansvar för en omfattande finansförvaltning faller
exempelvis på uppdragstagaren - att även innehav av uppdrag av detta
slag är ägnade att rubba förtroendet för ett statsråd.

Kommittén har dock funnit, att de politiska organisationerna i detta
sammanhang intar en särställning. Det torde nämligen från demokratiska
utgångspunkter vara allmänt accepterat, att statsråd innehar
styrelseuppdrag - eller andra förtroendeuppdrag - i sådana organisatio-
ner.

Vad beträffar arbetsmarknadens organisationer har kommittén funnit,
att dessa numera i så vidsträckt omfattning verkar som "pressure groups"
på det politiska fältet, att det måste anses vara menligt för förtroendet
för ett statsråd om han eller hon inte kan uppfattas som helt fristående i
detta sammanhang. Av samma skäl anser kommittén, att statsråd bör
avhålla sig från uppdrag i andra intresseorganisationer - bortsett från de

Skr. 1996/97:56

Bilaga

14

politiska - som är inriktade på att inom sitt område påverka
regeringspolitikens utformning.

Frågor om jäv

I avsnitt 4 har kommittén diskuterat frågor om jäv vid behandlingen av
regeringsärenden.

När det gäller frågan, i vilka situationer jäv kan anses föreligga för
statsråd, har kommittén delat upp regeringsärendena i tre grupper,
nämligen riksdagsärenden, regeringens normgivningsärenden och
förvaltningsärenden. Till den första gruppen har hänförts ärenden, vari
regeringen beslutar hänskjuta förslag till riksdagen. Sådana ärenden kan
avse exempelvis lagstiftning, budgetreglering eller andra frågor, som
gäller rikets styrelse. Den andra gruppen avser beslut, som faller inom
ramen för regeringens normgivningskompetens enligt 8 kap. RF och som
i regel förutsätter bemyndigande av riksdagen i lag. Till den tredje
gruppen har kommittén fört beslut i särskilda fall, Lex. dispens- och
tillståndsärenden av olika slag, besvärsärenden och
tjänstetillsättningsärenden.

Kommitén har funnit, att den politik som ett partis företrädare verkar
för - inför och under en valrörelse och i den fortlöpande politiska
debatten, i riksdagen och utanför - måste de också kunna genomföra i
regeringsställning utan hinder av några jävsregler. Regeringen genomför
sin politik väsentligen genom beslut, som faller inom ramen för den
första och den andra av de ovannämnda ärendegruppema. Beträffande
dessa finns det därför enligt kommitténs mening föga behov av
tillämpning av regler om jäv.

På annat sätt förhåller det sig med den tredje gruppen av
regeringsärenden eller med andra ord de förvaltningsärenden som
regeringen avgör. Det är på det området som enligt kommitténs
uppfattning jävsregler för statsråd har sin största betydelse.

Kommittén har tagit upp frågan om jävsproblemens omfattning för
statsrådens del. Därvid konstaterar kommittén, att genom beslut i
regeringssammanträde varje år avgörs åtskilliga tusental ärenden och på
de flesta regeringssammanträden hundratals ärenden. Det största antalet
regeringsärenden bereds enbart i det departement som ansvarar för
ärendets handläggning, varefter det anmäls till beslut på visst
regeringssammanträde. Dessa ärenden medför komplikationer vid
hanteringen av jävsregler genom att i normalfallen andra statsråd än
föredraganden inte får någon närmare kännedom om ärendet vare sig
före regeringssammanträdet eller vid detta.

Ett statsråd, som under nu beskrivna omständigheter medverkar till ett
regringsbeslut utan kännedom om att det i ärendet finns omständigheter,
som vid en formell tillämpning av jävsregler bort medföra att han avstått
från att delta i beslutet, kan enligt vad kommittén uttalat från materiella
utgångspunkter sägas i själva verket inte ha varit jävig. Kommittén har
emellertid funnit, att jävsreglema har en så väsentlig betydelse för
regeringsledamöternas förtroende bland allmänheten att dessa regler så

Skr. 1996/97:56

Bilaga

snart de är formellt tillämpliga också bör i möjligaste mån iakttas, med
den verkan att ett statsråd som är eller kan ifrågasättas vara jävig avstår
från att delta i behandlingen av det ifrågavarande ärendet

Mot denna bakgrund bör det enligt kommitténs mening inom
regeringskansliet på tjänstemannaplanet - där regeringsärendena
handläggas mera i detalj - fortlöpande bevakas att statsråden inte deltar
i ärenden, där de är eller kan ifrågasättas vara jäviga; så sker också för
närvarande. Kommittén understryker i detta sammanhang, att i det
alldeles övervägande antalet förvaltningsärenden som regeringen har att
handlägga frågor om jäv för statsråd aldrig aktualiseras.

I fråga om handläggningen av regeringsärenden finns inte några
jävsregler, som är formellt tillämpliga. I regeringens praxis tillämpas
emellertid jävsbestämmelsema i 11 och 12 §§ förvaltningslagen. Denna
ordning har vunnit viss hävd. Kommittén uttalar också som sin mening,
att dessa bestämmelser i stort sett är väl lämpade för att iakttas i
regeringsarbetet. Kommittén förordar därför, att statsråden även
fortsättningsvis i princip iakttar förvaltningslagens jävsregler.
Beträffande en av dessa regler och den kanske viktigaste, nämligen
regeln om s.k. intressejäv har dock kommittén föreslagit en skärpning
för statsrådens del.

Någon lagstiftning avseende jävsregler för statsråd har kommittén inte
funnit erforderlig. Kommittén uttalar, att det måste anses räcka att
regeringen gör klart - för riksdagen och för allmänheten - vilka
jävsregler den anser sig böra tillämpa i regeringsarbetet I sista hand blir
det en fråga för riksdagens konstitutionsutskott och för riksdagen själv
att i samband med granskningen av regeringens arbete ta ställning till
om de av regeringens medlemmar tillämpade jävsreglema är godtagbara.

Av de olika jävsreglema har kommittén - förutom intressejävet -
särskilt uppmärksammat det s.k. delikatessjävet Sådant jäv kan
föreligga, när det finns någon särskild omständighet, som är ägnad att
rubba förtroendet till ett statsråds opartiskhet i ett regeringsärende. Så
kan exempelvis vara fallet, om ärendet gäller ett företag hos vilket
statsrådet har varit anställd eller en organisation vari statsrådet är
medlem.

Enligt förvaltningslagen föreligger intressejäv för den som skall
handlägga ett ärende - såvitt nu är i fråga - om ärendets utgång kan
väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom eller henne själv
eller någon närstående.

Kommittén har uttalat den grundsynen, att ett statsråd bör utan hinder
av regeln om intressejäv kunna delta i handläggningen av ett
regeringsärende om den för statsrådet eller någon närstående väntade
nyttan eller skadan av ärendets utgång inte är större än att den vid en
objektiv bedömning rimligen inte kan antas påverka statsrådets
objektivitet vid ärendets handläggning eller avgörande.

Denna grundsyn har kommittén funnit inte rimma väl med den i 11 §
förvaltningslagen för intressejäv uppställda förutsättningen, att ärendets
utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för handläggaren
själv eller för någon närstående. Kommittén föreslår den skärpningen, att
regeringens ledamöter i sin verksamhet ger regeln om intressejäv den

Skr. 1996/97:56

Bilaga

16

innebörden att ett statsråd skall anses vara av intressejäv förhindrad att
delta i ett regeringsärendes behandling när ärendets utgång kan väntas
medföra ej oväsentlig nytta eller skada för statsrådet själv eller för
någon statsrådet närstående.

Kommittén har understrukit, att uppskattningar av väntad nytta eller
skada liksom avgörandet i övrigt av jävsfrågan måste göras mot
bakgrund av den information som är tillgänglig för statsråden när
ärendet handläggs. Statsråden har i princip inte heller någon skyldighet
att efterforska omständigheter, som eventuellt skulle kunna vara
jävsgrundande. Omständigheter, som blir kända först efter ärendets
avgörande, kan inte tas till intäkt för påståenden om att ett statsråd var
jävig under ärendets handläggning.

För att göra regeln om intressejäv mera hanterlig har kommittén
föreslagit en värdegräns, som i fråga om statsråds aktieinnehav från
intressejäv utesluter situationer där marknadsvärdet av innehavet i det
eller de bolag ett regeringsärende rör understiger två basbelopp enligt
lagen om allmän försäkring. Om innehavets eller innehavens värde
sammanlagt inte uppgår till denna gräns, för närvarande cirka 69 000 kr,
är värdet enligt kommitténs mening så lågt, att det får anses uteslutet att
beslut i ett regeringsärende rörande bolaget eller bolagen skulle kunna
medföra ej oväsentlig nytta eller skada för statsrådet I sådant fall bör
det därför schablonmässigt kunna bortses från regeln om intressejäv.
Motsvarande skall gälla i fråga om närståendes aktieinnehav; innehar
både statsrådet och den närstående aktier i det eller de ifrågavarande
bolagen, skall statsrådet anses jävig om värdet av det sammanlagda
innehavet uppgår till eller överstiger två basbelopp.

Denna schablonregel anser kommittén kunna ges motsvarande
tillämpning även på andra förmögenhetsvärden än aktier, exempelvis
konvertibler eller andra sådana värdepapper. Kommittén har som sin
mening uttalat, att det förhållandet att ett jävigt statsråd har deltagit i
handläggningen av ett regeringsärende normalt inte kan påverka
giltigheten av regeringens beslut i ärendet Vad som däremot kan tänkas
ifrågakomma vid klara brott mot tillämpliga jävsregler är utkrävande av
politiskt ansvar i de former sådant förekommer.

Statsråds förmögenhetsforvaltning

I avsnitt 5 har kommittén behandlat frågor rörande statsråds
förmögenhetsforvaltning.

Kommittén har inledningsvis uttalat att innehav av förmögenhet
uppenbarligen i princip inte bör vara någon diskvalifikation för att utöva
statsrådstjänst. Ett statsråd bör också som regel vara oförhindrad att välja
de former för placering av sina förmögenhetstillgångar som står öppna
för andra medborgare.

I sammanhanget har kommittén funnit anledning att understryka några
grundläggande principer, nämligen

Skr. 1996/97:56

Bilaga

17

-  att ett statsråd bör välja sådana former för placeringen av sina
förmögenhetstillgångar och för förvaltningen av dem att han eller
hon i möjligaste mån undviker intressekonflikter och jävssituationer
i sin tjänsteutövning,

-  att ett statsråd inte får för egen eller närståendes vinning på ett
otillbörligt sätt dra fördel av sin ställning som statsråd och av
information och kunskap som han eller hon inhämtar under
tjänstgöringen, exempelvis genom att vid köp eller försäljning av
förmögenhetstillgångar till sin egen eller närståendes förmån utnyttja
information som statsrådet har inhämtat i sin tjänst men som ännu
inte har kommit till allmän kännedom,

-  att ansvaret för att i tjänsteutövningen förebygga intressekonflikter
och jävssituationer i första hand vilar på statsrådet själv.

Kommittén har härefter redovisat vissa centrala bestämmelser i
insiderlagen, som statsråden är skyldiga att iaktta i sin förmögenhets-
förvaltning.

I sammanhanget behandlas insiderbegreppets innebörd för statsrådens
del i olika typer av regeringsärenden. När fråga är om beslut av mera
allmän politisk räckvidd, vilka är av betydelse för handeln på
värdepappersmarknaden, kan statsråden vara att betrakta som insiders på
hela sektorer av denna marknad eller rent av på hela marknaden.
Insiderlagens förbud mot att handla med fondpapper kan då få en
häremot svarande omfattning.

När det gäller statsråds förmögenhetsforvaltning utanför insiderlagens
tillämpningsområde, har kommittén föreslagit vissa riktlinjer för
förvaltningen. Dessa riktlinjer är rekommendationer om önskvärda
beteenden. Riktlinjerna utesluter inte, att i enskilda fall avsteg kan vara
motiverade av särskilda skäl.

Kommittén har uppehållit sig vid vissa former av extern förmögen-
hetsförvaltning. I detta sammanhang diskuterar kommittén behovet och
lämpligheten av att det även hos oss införs en möjlighet till förvaltning
i en utformning, som på sina håll utomlands benämns blind trust. Vid
denna förvaltningsform åligger det förvaltaren att inledningsvis
omplacera tillångar utan att ägaren får någon insyn i
förvaltningsåtgärdema och utan att ägaren heller får någon kännedom
om den vid vatje tid aktuella sammansättningen av förmögenheten.
Kommittén har stannat vid att förvaltning i denna form åtminstone inte
för närvarande bör införas i vårt land.

De av kommittén föreslagna riktlinjerna i övrigt avser bl.a. placeringar
i aktie-, ränte- och obligationsfonder. Sådana placeringar har kommittén,
såvitt avser av fondema förvaltade värdepapper, funnit vara neutrala från
insider- och jävssynpunkt

I fråga om placering av av aktier anser kommittén, att statsråd i
princip bör avhålla sig från spekulation genom korttidsaffärer. Som
korttidsaffär har därvid betraktats transaktioner genom vilka aktier både
köps och säljs - eller säljs och köps åter - inom loppet av sex månader.
Kommittén har dock funnit, att regeln inte kan upprätthållas
undantagslöst. Vissa specificerade undantag anges därför.

Skr. 1996/97:56

Bilaga

De av kommittén föreslagna riktlinjerna avser även konvertibla
skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning samt
placeringar i obligationer, statsskuldväxlar, certifikat och liknande
ränteinstrument.

Vissa slag av placeringar anser kommittén, att statsråden bör avhålla
sig i från, nämligen placeringar i aktieoptioner, aktieterminer,
ränteoptioner, ränteterminer, indexoptioner och indexterminer.

Riktlinjerna är avsedda att iakttas vare sig statsrådet själv förvaltar
sina värdepapper eller förvaltningen har överlåtits åt någon annan.

Kommittén har anfört vissa synpunkter även på förvaltningen av andra
tillgångar än marknadsnoterade värdepapper.

Gåvor och gåvoliknande förmåner

I avsnitt 6 behandlas problem med anknytning till gåvor eller
gåvoliknande förmåner, som ges till statsrådet i eller för statsrådets
tjänst

Kommittén har i en till denna promemoria fogad bilaga, Bilaga A,
avsnitt 4, återgivit innehållet i en av regeringskansliets
förvaltningskontor i mars 1991 utfärdad skrift med rekommendationer
rörande gåvor och förmåner till anställda i regeringskansliet. Dessa
rekommendationer, som torde vara avsedda att iakttas också av
statsråden, har kommittén funnit vara väl lämpade för sitt ändamål.
Kommittén har därför begränsat sig till att anföra vissa kompletterande
synpunkter.

Gränsen mellan tillåtna och otillåtna gåvor och gåvoliknande förmåner
dras ytterst genom brottsbalkens bestämmelser om bestickning och
mutbrott. Av central betydelse för gränsdragningen är det i
brottsbeskrivningama förekommande begreppet "otillbörlig belöning".
Det är därmed i sista hand en uppgift för domstolarna att i
lagtillämpningen dra gränsen mellan godtagbara och otillbörliga gåvor
och förmåner.

Kommittén har dock ansett sig böra - närmast med ledning av
brottsbalkens förarbeten - anföra vissa allmänna synpunkter på
gränsdragningen.

Gåvor och förmåner, som uteslutande eller i allt väsentligt har sin
grund i privata vänskaps- eller bekantskapsförhållanden, är tillåtna. Vad
som är otillbörligt, när fråga är om gåva eller förmån med anknytning
till mottagarens tjänsteutövning, får bestämmas på grundval av en
samlad bedömning av alla för det enskilda fallet betydelsefulla
omständigheter. Såsom otillbörlig är att betrakta vaije transaktion, som
objektivt sett är ägnad att påverka mottagarens tjänsteutövning. Vid
bedömningen härav kan gåvans eller förmånens ekonomiska värde vara
av betydelse. Förmåner av obetydligt värde innebär ringa risk för
påverkan och kan därför inte anses som otillbörliga. Någon bestämd
värdegräns kan emellertid inte anges.

Skr. 1996/97:56

Bilaga

19

Även förmåner, som med en offentlig funktionärs goda minne
överlämnas till funktionärens maka/make eller annan närstående, kan
vara att bedöma som otillbörlig belöning till funktionären.

Den omständigheten, att en förmån har ett omedelbart samband med
och ingår som ett naturligt och nyttigt led i funktionärens
tjänsteutövning, gör i normala fall förmånen tillbörlig.

Även förmåner som faller inom ramen för vanlig artighet och
uppmärksamhet i umgänget människor emellan - exempelvis
blomsteruppvaktningar i samband med högtidsdagar, sjukdom och
representation - är tillbörliga.

Kommittén har som sin mening uttalat, att statsråden bör iaktta ett
betydande säkerhetsavstånd till gränsen mellan vad som är tillbörligt och
otillbörligt. Beträffande gåvor och förmåner från svenska givare bör
stor restriktivitet iakttas, när det är fråga om förmåner som faller utom
ramen för vanlig artighet och uppmärksamhet människor emellan eller
utom ramen för måltider och annan representation som har ett
omedelbart samband med och ingår som ett naturligt och nyttigt led i
statsrådets tjänsteutövning. Samma restriktivitet anser kommittén böra
iakttas i fråga om förmåner från utländska privata givare, vare sig de är
fysiska eller juridiska personer.

I fråga om gåvor och förmåner i det internationella umgänget mellan
regeringar eller regeringsledamöter i olika länder ställer sig enligt
kommittén saken annorlunda. Av protokollära skäl torde det i regel
varken vara möjligt eller önskvärt att sådana förmåner avböjs.
Förmånerna torde vanligen inte heller kunna hänföras till kategorin
"otillbörlig belöning", när det gäller gåvor bl.a. därför att de far anses
vara givna inte till mottagaren personligen utan till den myndighet denne
företräder.

Gåvor av sistnämnda slag bör överlämnas till vederbörande
departement och föras upp på departementes inventarieförteckning.
Sådana gåvor - som ofta torde utgöras av prydnadsföremål - bör
placeras i allmänna utrymmen i departementen men bör också kunna
deponeras hos andra statliga myndigheter.

Även i detta sammanhang anser kommittén öppenhet och offentlighet
vara av stort värde. Kommittén har föreslagit, att statsråden skall vara
skyldiga att till det ovan under 9.1 omnämnda registret anmäla gåvor,
som har anknytning till deras utövning av statsrådstjänsten, under
förutsättning att gåvan måste antagas ha ett marknadsvärde som
överstiger 1 000 kronor. Anmälningsskyldigheten bör dock endast
omfatta gåvor till statsråden personligen eller till dem närstående och
alltså inte gåvor som skall överlämnas till vederbörande departement.

Skr. 1996/97:56

Bilaga

20

Statsrådsberedningen                                   Skr. 1996/97:56

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 november 1996

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden
Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori,
Blomberg, Winberg, Ulvskog, Sundström, Lindh, von Sydow,
Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing

Föredragande: statsministern

Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:56 Intressekonflikter för statsråd.

21

gotab 52724, Stockholm 1996