Vägverkets produktionsdivision

Proposition 1995/96:91

Regeringens proposition

1995/96:91

Vägverkets produktionsdivision

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 19 oktober 1995

Prop.

1995/96:91

Ingvar Carlsson

Ines Uusmann

(Kommunikationsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att riksdagen upphäver sitt tidigare
beslut att bolagisera Vägverkets produktionsdivision.

1 Riksdagen 1995/96. 1 sand. Nr 91

Innehållsförteckning

Prop. 1995/96:91

1      Förslag till riksdagsbeslut...................... 3

2    Ärendet och dess beredning .................... 3

3    Vägverkets bedömningar och förslag om produktionsverk-

samhet som bedrivs i egen regi .................. 4

3.1   Förutsättningar for en bolagisering av Vägverkets

produktionsdivision ..................... 4

3.2   Fortsatt produktionsverksamhet i egen regi ....... 5

3.3   Vägverkets slutsatser och förslag om verksamhet

som bedrivs i egen regi................... 6

4    Regeringens överväganden och förslag om Vägverkets

produktionsverksamhet ....................... 7

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 1995   9

1 Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 1995/96:91

Regeringen föreslår att riksdagen

upphäver riksdagens beslut (bet. 1993/94:TU32, rskr. 1993/94:387)
att Vägverkets produktionsdivision skall bedrivas i aktiebolagsform
efter den 1 januari 1996.

2 Ärendet och dess beredning

Riksdagen beslutade den 2 juni 1994 (prop. 1993/94:180, bet.
1993/94:TU32, rskr. 1993/94:387) att Vägverkets produktionsdivision
skulle ombildas till ett av staten helägt aktiebolag den 1 januari 1996.
Riksdagen bemyndigade samtidigt regeringen att genomföra bolags-
bildningen så att det nya bolaget kan arbeta på ett konkurrensneutralt
och konkurrenskraftigt sätt. Riksdagen beslutade vidare att produktions-
divisionen borde ges möjlighet att fr.o.m. den 1 januari 1995 agera
inom ett utökat verksamhetsområde i syfte att stärka konkurrenskraften
inför bolagiseringen. En sådan utökning har nu möjliggjorts genom en
ändring i Vägverkets instruktion. Riksdagen var dock inte beredd att ta
ställning i frågan om huvudman för bolaget utan uppmanade regeringen
att ytterligare överväga frågan och att i god tid före bolagsbildningen
redovisa sitt ställningstagande för riksdagen.

Mot bakgrund av riksdagens beslut uppdrog regeringen den 9 juni

1994 åt Vägverket att förbereda för en bolagisering av produktion sverk-
samheten samt att utarbeta en plan för hur arbetet skulle bedrivas.
Vägverket har under åren 1994 och 1995 i särskilda rapporter redovisat
för regeringen vilka åtgärder som vidtagits i syfte att förbereda en
bolagisering av produktionsverksamheten.

En förutsättning för en bolagisering av Vägverkets produktionsdivi-
sion har varit att allt vägunderhåll och all nyproduktion av vägar m.m.
skulle upphandlas i full konkurrens senast i samband med tidpunkten för
en bolagisering. Regeringen uttalade i budgetpropositionen i januari

1995 (prop. 1994/95:100 bil. 7) att den stod fest vid konkurrensutsätt-
ningen av Vägverkets produktionsverksamhet. Regeringen sade sam-
tidigt att det är viktigt att konkurrensutsättningen sker på ett sådant sätt
att Vägverkets beställarkompetens utvecklas så att de grundläggande
trafikpolitiska målen inte äventyras. Vägverket har tillsammans med
regeringen utvärderat genomförd drift- och underhållsverksamhet under
vintersäsongen 1994/95.

Vägverkets styrelse redovisade i en lägesrapport den 1 juni 1995
arbetsläget och lämpliga åtgärder inför en bolagisering av produktions-
divisionen. Av lägesredovisningen framgår att en bolagisering är möjlig
att genomföra bl.a. om bolaget får de ekonomiska förutsättningar som
erfordras för en långsiktig överlevnad samt att konkurrensutsättnings-
takten anpassas till hur beställarkompetensen vid Vägverket utvecklas.

Mot bakgrund av de synpunkter som Vägverkets styrelse redovisat i
sin lägesrapport den 1 juni 1995 gav regeringen den 21 juni 1995 Väg-

1* Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 91

verket i uppdrag att utreda och lämna förslag till hur Vägverkets pro- Prop. 1995/96:91
duktionsdivision, inom ramen för fortsatt verksamhet i Vägverket, kan
organiseras så att verksamheten kan bedrivas i bolagsliknande former.

Vägverket har den 20 september 1995 redovisat sina överväganden och
förslag för regeringen.

3 Vägverkets bedömningar och förslag om pro-
duktionsverksamhet som bedrivs i egen regi

3.1 Förutsättningar för en bolagisering av Vägverkets pro-
duktionsdivision

Vägverket redovisade för regeringen den 20 september 1995 två rappor-
ter avseende dels de ekonomiska förutsättningarna och nuläget för en
bolagisering av Vägverkets produktionsdivision, dels organisation av
produktionsverksamhet inom Vägverket i bolagsliknande form.

I rapporten ”Redovisning av de ekonomiska förutsättningarna och
nuläget för en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision” framgår
att förutsättningarna för att genomföra en ombildning av Vägverkets
produktionsdivision till aktiebolag väsentligt har förändrats jämfört med
vad som antogs när riksdagen beslutade om ombildningen. Den genom-
gång av de finansiella förutsättningarna för det tilltänkta produktions-
bolaget som Vägverket låtit göra visar att storleken på externa kort-
fristiga skulder i produktionsverksamheten tidigare har underskattats.
Sammantaget innebär dessa underskattningar att möjligheten att finan-
siera pensionsskulden har försämrats med 325 miljoner kronor.

Vidare framgår av rapporten att om bolaget skall ha en soliditet på
20 %, vilket var en av förutsättningarna när riksdagen beslutade om
bolagisering, måste aktiekapitalet i det tilltänkta bolaget uppgå till 790
miljoner kronor. Detta är 210 miljoner kronor högre än de 580 miljoner
kronor som antogs i betänkandet På Väg (SOU 1994:15).

För en bolagisering av produktionsdivisionen krävs således att staten,
utöver 200 miljoner kronor per år i fem år för att finansiera pensions-
skulden, per den 1 januari 1996 tillför bolaget en kapitalinsats uppgåen-
de till 1 100 miljoner kronor.

Vägverket har vidare låtit göra en marknadsbedömning av förutsätt-
ningarna för det tilltänkta bolaget. Denna visar att verksamheten år
1998 torde ha en intäktsvolym på ca 6 miljarder kronor, ett resultat
efter finansiella poster på ca 150 miljoner kronor, en resultatmarginal
på ca 2,5 % samt en balansomslutning på ca 5,3 miljarder kronor.
Nyckeltalsjämförelser mellan verksamheten i produktionsdivisionen och
de närmaste konkurrenterna visar att Vägverkets egenregiverksamhet
ombildat till ett aktiebolag sannolikt skulle ha rimliga förutsättningar att
konkurrera och överleva på marknaden.

3.2 Fortsatt produktionsverksamhet i egen regi

Vägverket har i rapporten Organisation av produktionsverksamhet inom
Vägverket i bolagsliknande form analyserat hur Vägverkets egenregi-
verksamhet kan bedrivas på ett bolagsliknande sätt.

Vägverket föreslår i rapporten att egenregiverksamheten uppdelas i tre
resultatenheter, en enhet for farjeverksamhet, en enhet for projekte-
ringsverksamhet och en enhet för väg- och anläggningsproduktion.

Produktionsenheterna föreslås arbeta under bolagsliknande förhållan-
den. En uppdelning av tillgångarna mellan produktionsenheterna och
Vägverket i övrigt föreslås ske per den 1 januari 1996 med samma
utgångspunkter som skulle ha gällt för en bolagisering.

Vägverkets farjeverksamhet inkluderande personal och färjor föreslås
bilda en egen resultatenhet. Vägverket anser att färjeverksamheten i
princip är att betrakta som ett naturligt monopol. Möjligheterna att
konkurrensutsätta färjedriften är därför begränsade. En bolagisering av
färjeverksamheten bedöms därför inte som lämplig ens på lång sikt.

Vägverkets projekterings-, brokonstruktions- samt byggledningsresur-
ser föreslås bilda en resultatenhet och övriga produktionsuppgifter inom
väg- och anläggningsproduktion bör bilda en enhet.

Samtliga resultatenheter föreslås ledas av en enhetschef i samråd med
ett produktionsråd. Generaldirektören är som verkschef ytterst ansvarig
för verksamheten.

Mellan Vägverkets väg- och trafikdivision och de olika resultaten-
heterna skall föreligga en affärsmässig relation.

Vägverkets produktion skall i princip finansiera sin verksamhet med
intäkter som erhållits i konkurrens med andra. Enda undantaget är när
Vägverkets väg- och trafikdivision, för att trygga de trafikpolitiska
målen, utfor produktion i egenregi.

Tanken bakom förslaget att bedriva produktionsverksamheten i bo-
lagsliknande former är enligt Vägverket att skapa förutsättningar för en
rationell produktion där produktionsverksamheten hålls skild från Väg-
verkets verksamhet i övrigt.

Redan från den 1 januari 1996 skall enligt Vägverket en tydlig redo-
visningsmässig separation ske av tillgångar och skulder mellan produk-
tionsenheterna och verket i övrigt. Alla tillgångar och skulder som är
hänförliga till produktionsverksamhet förs till produktionsenheterna.
Från den 1 januari 1996 föreslås produktionsenheterna kunna upprätta
självständiga balans- och resultaträkningar jämte finansieringsanalyser
fastställda och reviderade enligt god revisionssed. Interna fordringar och
skulder mellan Vägverket och produktionsenheterna föreslås exempelvis
behandlas redovisnings- och revisionsmässigt med samma krav som om
de var externa.

Produktionsenheterna föreslås av verket att tillföras medel motsvaran-
de ett eget kapital som görs avkastningspliktigt. Vägverket anför vidare
att den pensionsskuld som staten genom Vägverket har till aktiva och
redan pensionerade och som är hänförlig till produktionsverksamheten i
Vägverket måste tas upp i ett bolags redovisning vid en bolagisering. Så
länge myndighetsformen i grunden gäller, dvs. när verksamheten be-

Prop. 1995/96:91

drivs i bolagsliknande form, bör dock inte pensionsskulden enligt Väg-
verkets förslag tas upp i redovisningen för de olika produktionsenheter-
na såsom en skuld.

För att resultatenheterna skall fungera i en konkurrenssituation m.m.
är det angeläget för Vägverket att organisationen fortlöpande kan an-
passas till marknadsutvecklingen, t.ex. vad gäller antalet produktions-
områden.

Konkurrensutsättningen av produktionen är ett sätt att säkra gjorda
rationaliseringsvinster och att framöver erhålla en produktionsresurs
som lever under kostnadstryck. Vägverket föreslår därför att verket ges
möjlighet att fortlöpande följa upp och anpassa konkurrensutsättnings-
takten så att denna bidrar maximalt till en effektiv och rationell väg-
hållningsproduktion. Vägverket föreslår följande inriktning:

-  alla investeringar handlas upp i konkurrens,

-  grundpaket drift konkurrensutsätts successivt under 3-4 år med ca

20 % per år,

-  konsultverksamhet upphandlas i konkurrens där så är lämpligt,

-  fäijeverksamheten konkurrensutsätts där så bedöms lämpligt och
möjligt,

-  Vägverket får med hänvisning till de trafikpolitiska målen, och om
särskilda skäl föreligger, anlita verkets produktionsenheter i egen
regi utan upphandling i konkurrens.

Prop. 1995/96:91

3.3 Vägverkets slutsatser och förslag om verksamhet som
bedrivs i egen regi

Styrelsen för Vägverket har vid en analys av ovan nämnda rapporter
funnit att förutsättningarna för att genomföra en ombildning av egen-
regiverksamheten till aktiebolagsform den 1 januari 1996 inte kan anses
vara uppfyllda.

Skälen härför är enligt Vägverkets styrelse att det föreligger nya
förutsättningar för organisationen av Vägverkets produktion, att de
trafikpolitiska målen kan äventyras på grund av att Vägverkets kompe-
tens som beställare av väghållningstjänster inte till fullo är utvecklad
samt att de ekonomiska förutsättningarna inte medger att en bolagisering
finansieras till fullo via Vägverkets anslag för drift och underhåll av
statliga vägar.

Styrelsen förordar i stället att en bolagsliknande form för Vägverkets
produktionsverksamhet införs per den 1 januari 1996. En sådan organi-
sationsform skulle enligt styrelsen tillföra nya möjligheter som stärker
fortsatt produktivitetsutveckling. Konkurrensutsättningstakten föreslås
anpassas så att de trafikpolitiska målen säkras. En full konkurrensutsätt-
ning förutsätter dock enligt Vägverkets styrelse att berörda enheter vid
Vägverket får arbeta i bolagsform på samma sätt som konkurrenterna.

4 Regeringens överväganden och förslag om
Vägverkets produktionsverksamhet

Prop. 1995/96:91

Regeringens bedömning: En bolagisering av Vägverkets produk-
tionsdivision den 1 januari 1996 är inte möjlig. För att säkra
gjorda effektivitetsvinster i produktionen av vägunderhåll och
nybyggande bör Vägverket fortsätta att upphandla såväl nybyg-
gande som vägunderhåll i konkurrens. Konkurrensutsättnings-
takten bör anpassas till de övergripande kraven på verket och till
hur beställarkompetensen utvecklas vid Vägverket.

Regeringens förslag: Riksdagens beslut att Vägverkets produk-
tionsdivision skall ombildas till ett aktiebolag den 1 januari 1996
bör upphävas.

Skäl för regeringens förslag: Regeringen kan konstatera att Väg-
verkets styrelse inte anser att det finns förutsättningar att redan nu
genomföra en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision. Rege-
ringen delar styrelsens bedömning.

Regeringen anser att en förutsättning för att en bolagisering skall vara
lämplig att genomföra är att Vägverkets förmåga att beställa drift- och
underhållsverksamhet på vägnätet är fullt utvecklad. Historiskt har det
inte funnits någon gräns mellan beställare och utförare i Vägverkets
organisation. Genom riksdagens beslut år 1991 (prop. 1990/91:87, bet.
1990/91 :TU26, rskr. 1990/91:326) om indelning i Vägverket i en be-
ställardel och en produktionsdel har rollerna klargjorts och ett arbete
pågår med att utveckla beställarkompetensen i Vägverket. För första
gången har nu den som ansvarar för väghållningen blivit tvungen att på
ett mycket tydligt sätt precisera sina krav på standarden på väghållning-
en. Ett omfettande arbete har lagts och läggs nu ned inom Vägverket på
att utforma ändamålsenliga offertunderlag och typkontrakt för drift- och
underhållsentreprenader. En utvärdering av vintersäsongen 1994/95 ger
vid handen att Vägverket hittills varit relativt lyckosam med sin upp-
handling av driftentreprenader. Vägverket har emellertid också funnit
att en hel del i beställningsförferandet behöver förbättras och har därför
föreslagit att konkurrensutsättningen av Vägverkets driftentreprenader
sker successivt. Om en bolagisering av egenregiverksamheten skulle ske
redan nu disponerar Vägverket ingen egen produktionsverksamhet. Alla
tillkommande beställningar måste då ske genom upphandling av entre-
prenader i full konkurrens. Detta kan initialt, under den tid som Väg-
verkets beställarkompetens utvecklas, komma att drabba trafikanterna så
till vida att väghållningen inte är av den standard som var avsedd efter-
som beställningen kan ha varit otydlig och ofullständig eller genom att
entreprenören själv missbedömt behovet av produktionsresurser. Mot
den bakgrunden är det angeläget att det i stället sker en fokusering mot
en fortlöpande produktivitetsutveckling. I det sammanhanget är konkur-
rens ett effektivt medel. Konkurrensutsättning av Vägverkets produktion

bör därför anpassas till de övergripande kraven på verket och till hur Prop. 1995/96:91
verkets beställarkompetens utvecklas.

Regeringen anser att det tilltänkta produktionsbolaget har goda förut-
sättningar att hävda sig på entreprenadmarknaden givet att bolaget
förses med ett eget kapital på 790 miljoner kronor och att staten finan-
sierar den pensionsskuld som har upparbetats i Vägverket innan verk-
samheten bolagiseras. Emellertid förutsätter en bolagisering redan år
1996 dels att staten till bolagen överlåter tillgångar, skulder och eget
kapital knutna till verksamheten, dels att pensionsskulden om ca
1 miljard kronor finansieras. Former för överföringar av tillgångar och
tryggande av pensionsskulden behöver dock utredas vidare.

Slutligen kan regeringen konstatera att Vägverkets produktionsdivision
i dagsläget inte kommit så långt i uppbyggnaden av sin interna struktur
att det är lämpligt att flytta ut produktionsverksamheten i egen regi till
extern regi. Verksamheten kan i dagsläget inte bedömas som mogen för
en konkurrensutsättning till 100 procent.

Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att riksdagens beslut
om att Vägverkets produktionsdivision skall bolagiseras den 1 januari
1996 bör upphävas.

Produktionsverksamheten skall tills vidare bedrivas i myndighetsform.
Myndighetsformen är flexibel och kan utvecklas inom ramen för de
bemyndiganden och riktlinjer som riksdagen tidigare ställt sig bakom.
Vägverket har i allt väsentligt de bemyndiganden som erfordras för att
skapa en modell som utvecklar produktionen och kraven på konkurrens-
neutralitet. Det gäller såväl riksdagens tidigare beslut år 1991 om Väg-
verkets organisation som riksdagens beslut år 1994 om förvaltnings-
myndigheternas ledning i allmänhet. I det senare beslutet har riksdagen
ställt sig bakom vissa allmänna principer om ledningsformer för de
centrala förvaltningsmyndigheterna. En sådan allmän princip är att
myndigheterna själva får bestämma sin inre organisation. Denna princip
omfattar även Vägverket. Det ankommer således på Vägverket att själv
besluta om bl.a. sin inre organisation. Vägverket kan därmed själv an-
passa sin verksamhet så att den passar de syften som Vägverket vill
uppnå.

Kommunikationsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 1995

Prop. 1995/96:91

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden
Sahlin, Hjelm-Wallén, Hellström, Freivalds, Persson, Tham,
Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog,
Sundström, Lindh, Johansson

Föredragande: statsrådet Uusmann

Regeringen beslutar proposition 1995/96:91 Vägverkets produktions-
division.

gotab 49100, Stockholm 1995