Svenskt deltagande i av FN:s säkerhetsråd beslutade insatser för säkerställande av fred i f.d. Jugoslavien

Proposition 1992/93:254

Regeringens proposition

1992/93:254

Svenskt deltagande i av FN:s säkerhetsråd
beslutade insatser för säkerställande av fred i f.d.
Jugoslavien

Prop.

1992/93:254

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Vid regeringssammanträdet har chefen för utrikesdepartementet varit före-
dragande.

Stockholm den 19 maj 1993

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Margaretha af Ugglas

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att regeringen får rätt att efter framställan från För-
enta nationerna ställa en väpnad styrka till förfogande som ett svenskt bidrag
till av Förenta nationernas säkerhetsråd beslutade insatser för att säkerställa
fred i f.d. Jugoslavien samt att riksdagen anvisar 600 miljoner kronor för
detta.

Styrkan avses uppgå till högst ca 1 000 personer med erforderlig utrust-
ning. Den svenska insatsen avses inledningsvis ställas till förfogande för en
sexmånadersperiod, med möjlighet till förlängning efter begäran från För-
enta nationerna. De löpande kostnaderna för insatsen beräknas uppgå till ca
500 miljoner kronor för en tolvmånadersperiod. Till detta kommer engångs-
kostnader för viss materielanskaffning och vissa förberedelser i övrigt.

1 Riksdagen 1992/93. 1 samt. Nr 254

Proposition om svenskt deltagande i av FN:s
säkerhetsråd beslutade insatser för säkerställande av
fred i f.d. Jugoslavien

1 Bakgrund

Upplösningen av statsbildningen Jugoslavien har lett till omfattande stridig-
heter i många delar av området med omänskligt lidande för civilbefolk-
ningen som följd.

Förenta nationerna (FN) har konstaterat att situationen i området utgör
ett hot mot fred och säkerhet enligt FN-stadgans kapitel VII (Inskridande i
händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar) och därmed
medgivit att tvångsåtgärder för återställande av internationell fred och sä-
kerhet kan vidtas. FN:s säkerhetsråd har upprepade gånger i skarpa ordalag
fördömt våldsanvändningen och uppmanat parterna att omgående upphöra
med alla stridshandlingar. Rådet har också beslutat om strikta ekonomiska
sanktioner och handelssanktioner riktade mot Federativa Jugoslaviska Re-
publiken (Serbien-Montenegro).

Observatörer från FN, Europeiska gemenskapen (EG) och Europeiska
säkerhets- och samarbetskonferensen (ESK) finns sedan länge i f.d. Jugosla-
vien. FN:s styrkor (United Nations Protection Force - UNPROFOR) upp-
går till ca 9 000 personer i Bosnien-Hercegovina och till ca 25 000 personer i
f.d. Jugoslavien i dess helhet.

FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) har genomfört allt mer omfattande
insatser. Det har också visat sig nödvändigt att sätta in FN-förband för att
skydda hjälptransporterna och göra det möjligt att nå ut till de behövande
med förnödenheter och medicin. Säkerhetsrådet har även beslutat att inrätta
s.k. fredade områden för att skydda civilbefolkningen.

Sverige har bidragit aktivt och bl.a. hittills betalat sammanlagt ca 450 mil-
joner kronor till de humanitära insatserna, huvudsakligen via UNHCR.
Härvid bör särskilt nämnas Statens räddningsverks humanitära insatser.

Ett svenskt stabskompani om ca 100 personer tjänstgör vid UNPROFOR:s
högkvarter i Zagreb. Ett 30-tal civilpoliser och ett mindre antal militära obser-
vatörer deltar i UNPROFOR:s insats i Kroatien. Sverige bidrar med ca 250
personer till den nordiska bataljonen i UNPROFOR/Makedonien.

I ESK:s regi bidrar Sverige med nio personer i ESK-grupperna i Kosovo,
Vojvodina och Sandjak samt i EG:s övervakningsaktiviteter i f.d. Jugosla-
vien (European Community Monitor Mission - ECMM). Dessutom bidrar
Sverige med nio personer i ESK:s övervakning av FN:s handelssanktioner
mot Serbien-Montenegro.

Sverige har således redan gjort avsevärda åtaganden i f.d. Jugoslavien.

EG:s och FN:s medlare, lord Owen och USA:s förre utrikesminister
Vance, numera ersatt av förre norske utrikesministern Stoltenberg, har ge-
mensamt på uppdrag av den internationella konferensen för f.d. Jugoslavien
under lång tid försökt medla mellan de stridande parterna. En detaljerad
fredsplan har utarbetats. Medlarna har ägnat stora ansträngningar åt att få
parterna att acceptera planen.

Prop. 1992/93:254

FN:s säkerhetsråd, vars beslut är bindande för medlemsstaterna och för
vilka medlemsstaterna har ett kollektivt ansvar, väntas ställa sig bakom
fredsplanen och fatta beslut om dess genomförande i syfte att nå en fredlig
och varaktig lösning i området, när accept av planen föreligger hos parterna.

Säkerhetsrådet kan också, antingen fredsplanen accepteras och genom-
förs eller inte, besluta om nya insatser i f.d. Jugoslavien. Dessa insatser kan
inriktas på att stödja lokala överenskommelser om eld upphör och fredade
områden, att stärka övervakningen av strategiska gränsavsnitt i f.d. Jugosla-
vien etc. De ovan nämnda insatserna syftar till att bidra till att säkerställa
fred i f.d. Jugoslavien. Vilken eller vilka insatser som kommer att bli aktuella
är för närvarande osäkert.

Situationen i f.d. Jugoslavien är mycket spänd och strider blossar upp på
olika platser. Det är oklart vilken respekt lokala grupper kommer att visa de
överenskommelser som träffas om eld upphör. Inte ens om en fredsöverens-
kommelse finns är det troligt att alla frivilligt lägger ner vapnen. Inom FN räk-
nar man därför med att omfattande insatser av väpnade styrkor kommer att
krävas under en lång tid framöver för att verkställa säkerhetsrådets beslut.

Det är mot denna bakgrund som säkerhetsrådet i en rad resolutioner ut-
vidgat verksamheten för FN:s fredsbevarande insats i f.d. Jugoslavien, UN-
PROFOR, för att anpassa styrkans olika uppgifter till de nya krav som situa-
tionen ställt.

För att uppnå ett antal partiella mål har säkerhetsrådet givit UNPROFOR
i Bosnien-Hercegovina ett fredsframtvingande mandat - dvs. rätt att vidta
alla erforderliga åtgärder - avseende skydd för det humanitära biståndet. Ett
motsvarande mandat gäller för upprätthållande av flygförbudet i landets
luftrum. Sverige deltar inte med personal i dessa insatser.

I en andra kategori av fall har säkerhetsrådet - dock utan att bemyndiga
UNPROFOR att vidta alla erforderliga åtgärder - agerat enligt FN-stadgans
kapitel VII i syfte att öka säkerheten för FN:s personal. Detta gäller för UN-
PROFOR:s verksamhet i Kroatien samt vid etablerandet av fredade områ-
den i Bosnien-Hercegovina.

Befälhavaren för UNPROFOR utarbetar löpande på säkerhetsrådets
mandat s.k. ”Rules of Engagement”. Därvid anpassas styrkans utrustning
och befogenheter så att mandatet skall kunna genomföras. Härigenom har
UNPROFOR ålagts att vidta åtgärder som kan sägas ligga i en gråzon mellan
fredsbevarande och fredsframtvingande insatser. Även i detta sammanhang
avser anpassningen att stärka skyddet för civilbefolkningen samt persona-
lens egen säkerhet.

Enligt FN:s generalsekreterares beräkningar kräver genomförandet av en
fredsplan en truppstyrka om ca 70 000 personer. För gränsövervakning finns
beräkningar om behov av 500 militära observatörer samt av trupp omfat-
tande upp till 10 000 personer. För skydd av fredade områden har general-
sekreteraren pekat på behov av ytterligare militära observatörer. Även
truppinsatser diskuteras, genom omgrupperingar eller nya insatser.

Vi har anledning räkna med att generalsekreteraren avser att be Sverige
bidra med trupp. Under hand har en skyttebataljon diskuterats. Insatserna
skulle till att börja med avse en period av sex månader. Generalsekreteraren
har låtit förstå att det kan bli aktuellt med en förlängning.

Prop. 1992/93:254

FN:s resurser är redan hårt ansträngda genom stora engagemang i andra Prop. 1992/93:254
konfliktområden. Europeiska stater och USA förväntas lämna de största bi-
dragen till nya insatser i f.d. Jugoslavien. Traditionella truppbidragarländer
har därvid ett särskilt ansvar.

Händelseutvecklingen i f.d. Jugoslavien är av största betydelse för utveck-
lingen i Europa och har därmed betydande säkerhetspolitiska dimensioner.
De beslut som säkerhetsrådet hittills fattat om insatser i området är ett klart
och tydligt uttryck för att världssamfundet inte accepterar den hittillsvarande
utvecklingen.

Detta är bakgrunden till att Sverige bör vara berett att bidra med väpnad
trupp till insatser som kan komma att beslutas av FN:s säkerhetsråd för sä-
kerställande av fred i f.d. Jugoslavien.

Enligt 10 kap. 9 § första stycket regeringsformen får regeringen sätta in
försvarsmakten eller en del därav vid väpnade angrepp mot riket. I övrigt får
svensk väpnad styrka sättas in i strid eller sändas till ett annat land endast
om riksdagen medger det (första punkten), om det är medgivet i lag som
anger förutsättningarna för åtgärden (andra punkten) eller om skyldighet att
vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse
som riksdagen godkänt (tredje punkten).

Med stöd av 10 kap. 9 § första stycket 2 regeringsformen har riksdagen
beslutat om lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands
(prop. 1992/93:77, bet. 1992/93:FöU5, rskr. 1992/93:67). Enligt denna lag får
regeringen på begäran av FN och ESK ställa en väpnad styrka till förfogande
för fredsbevarande verksamhet utomlands.

2 Överväganden och förslag

Regeringens förslag: Riksdagen medger att regeringen får ställa en
svensk väpnad styrka omfattande högst ca 1000 personer till FN ^för-
fogande som ett bidrag till av säkerhetsrådet beslutade insatser för sä-
kerställande av fred i f.d. Jugoslavien.

Skälen för regeringens förslag: De hittillsvarande FN-insatserna i f.d. Ju-
goslavien har haft som främsta syfte att förhindra en utvidgning av striderna
till ytterligare områden i regionen, att övervaka ingångna fredsavtal samt att
lindra nöden för civilbefolkning och skadade.

Utvecklingen i f.d. Jugoslavien är sådan att ytterligare och omfattande in-
satser i FN:s regi krävs. Sverige bör som lojal FN-medlem bidra till dessa
ansträngningar. Eftersom det aktuella konfliktområdet ligger i Europa faller
ett extra stort ansvar på de europeiska staterna.

Ett beslut om att en svensk styrka skall ställas till FN:s generalsekreterares
förfogande kan fattas sedan FN:s säkerhetsråd beslutat om en insats och se-
dan FN:s generalsekreterare riktat en framställning till Sverige om svensk
medverkan.

Den styrka som kan bli aktuell för svenskt deltagande i genomförandet av

en fredsplan skall kunna uppgå till högst ca 1 000 personer. För andra upp- Prop. 1992/93:254
drag som kan beslutas av säkerhetsrådet kan mindre enheter komma ifråga.

På basis av de underhandskontakter som förekommit med FN:s general-
sekreterare har den preliminära planeringen inför ett genomförande av en
fredsplan inriktats på en skyttebataljon. Bataljonen måste utrustas och utbil-
das på ett tillfredsställande och ändamålsenligt sätt i förhållande till de upp-
gifter den kan komma att ställas inför.

När det gäller uppgifterna måste styrkan, för att effektivt kunna medverka
till att förebygga våldsaktioner och upptrappning av konflikten, ha förmåga
att försvara sig vid eventuella angrepp och resurser för att försvara andra. Vi-
dare måste styrkan ha sådan kapacitet att den på ett trovärdigt och överty-
gande sätt kan hävda sin auktoritet och vara i stånd att verkställa beslut även
om väpnade grupper skulle motsätta sig detta. Styrkan måste således förses
med bättre fordon och tyngre vapen samt även i övrigt mer omfattande utrust-
ning än vad som varit fallet med svenska FN-styrkor i andra sammanhang.

Styrkans personal, som skall rekryteras på frivillig basis, får ett svårt upp-
drag. Personalen bör därför i stor utsträckning ha erfarenhet av tidigare FN-
tjänst. Överbefälhavaren bör fästa stor vikt vid sådana faktorer när styrkan
rekryteras. Styrkan bör organiseras inom ramen för den styrka som finns
inom försvarsmakten i enlighet med lagen om väpnad styrka för tjänstgöring
utomlands.

När det gäller FN-personalens säkerhet tar regeringen fasta på de beslut i
FN:s säkerhetsråd som särskilt uppmärksammat säkerhetsaspekterna på dy-
lika uppdrag samt de beslut i säkerhetsrådet som fastslagit att hot mot perso-
nalens säkerhet i sig kan utgöra hot mot internationell fred och säkerhet.

I syfte att kunna stödja återvändande FN-personal har chefen för armén
inrättat en särskild krisorganisation. Den skall löpande följa upp inträffade
skadefall och vidta individuellt anpassade åtgärder.

Driftskostnaderna för en svensk väpnad styrka, omfattande högst ca 1 000
personer, av det slag och med den inriktning som här beskrivits har beräk-
nats till ca 500 miljoner kronor för en tolvmånaders insats. Till detta kommer
vissa kostnader för anskaffning av fordon, som också bör kunna användas i
den svenska krigsorganisationen, och för vissa förberedelser i övrigt.

I förslaget till statsbudget för budgetåret 1993/94 (prop. 1992/93:100 bil.

4) fanns under tredje huvudtiteln uppfört ett reservationsanslag på 407 mil-
joner kronor till Fredsbevarande verksamhet. Från anslaget skall bekostas
svenskt deltagande i fredsbevarande verksamhet inom FN:s och ESK:s ram.
Riksdagen har sedermera anvisat det begärda anslaget (bet. 1992/93:FöU8,
rskr. 1992/93:177). Det anvisade anslaget var beräknat för att täcka kostna-
derna för pågående svenska engagemang och därutöver innehålla en viss fi-
nansiell beredskap för att kunna möta kostnader som uppkommer om Sve-
rige beslutar att delta i mer begränsad omfattning med personal i nya freds-
bevarande operationer.

Det nu aktuella engagemanget i f.d. Jugoslavien är emellertid av den om-
fattningen att tidigare beräknade medel är otillräckliga. Regeringen begär
därför att anslaget Fredsbevarande verksamhet förs upp i statsbudgeten för
nästa budgetår med ett belopp som är 600 miljoner kronor högre än det som
riksdagen redan har beslutat om.

Regeringen avser att i förslaget till statsbudget för budgetåret 1994/95
täcka det finansieringsunderskott som uppstått. Härvid avses kostnaderna
för fordon, som kan komma att användas i den svenska krigsorganisationen,
och för vissa förberedelser i övrigt täckas inom fjärde huvudtiteln.

Eftersom utbildning av en svensk styrka tar tid har regeringen i beslut den
19 maj 1993 bemyndigat Överbefälhavaren att sätta igång denna förberedel-
sefas bestående av rekrytering och utbildning. Kostnaderna för denna fas be-
räknas till ca 20 miljoner kronor till och med den 30 juni 1993. Dessa kostna-
der belastar fjärde huvudtitelns anslag FN-styrkors verksamhet utomlands.

Enligt lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands får regeringen
fatta beslut om att ställa väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande
verksamhet utomlands.

FN-insatserna i f.d. Jugoslavien kan i sina huvuddrag betecknas som freds-
bevarande. Emellertid kan de regler som styr de planerade insatserna
komma att innehålla fredsframtvingande moment som innebär att använd-
ning av våld kan bli nödvändig. Den svenska styrkans uppgifter kan därmed
komma att skilja sig från den strikt fredsbevarande verksamhet för vilken
riksdagen tidigare bemyndigat regeringen att besluta.

Regeringen gör därför den bedömningen att för det nu aktuella deltagan-
det krävs ett medgivande av riksdagen enligt 10 kap. 9 § första stycket 1 rege-
ringsformen.

Mot bakgrund av den osäkerhet som för närvarande råder i planeringen
av FN:s insatser i området, såväl i tiden som avseende vilka uppgifter som
kan bli aktuella, kan inte bortses från att behov av beslut om en svensk insats
kan uppkomma under den period som sammanfaller med riksdagens som-
maruppehåll.

Den situation som då kommer att vara för handen skulle kunna innebära
att riksdagen bör inkallas till urtima riksmöte. Regeringen bedömer det i
stället lämpligt att riksdagen medger att regeringen får fatta beslut i frågan.
Regeringen avser höra utrikesnämnden inför ett sådant beslut. Detta uteslu-
ter emellertid inte att, efter hörande av utrikesnämnden, riksdagen ändå in-
kallas till urtima riksmöte.

Prop. 1992/93:254

3 Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår

1. att riksdagen medger att regeringen efter framställning från FN
får ställa en väpnad styrka om högst ca 1 000 personer till förfogande
som ett svenskt bidrag till av FN:s säkerhetsråd beslutade insatser för
säkerställande av fred i f.d. Jugoslavien m.m.,

2.  att riksdagen med ändring av riksdagens beslut (bet.
1992/93:FöU8, rskr. 1992/93:177) till Fredsbevarande verksamhet för
budgetåret 1993/94 under tredje huvudtiteln anvisar ett reservations-
anslag på 1 007 000 000 kr.

Vidare föreslår regeringen att riksdagen mot bakgrund av ärendets bråds-
kande natur beslutar att förkorta motionstiden till tre dagar.

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 maj 1993

Prop. 1992/93:254

Närvarande:   statsministern Bildt, ordförande, och statsråden

B. Westerberg, Friggebo, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkel-
spiel, Hellsvik, Wibble, Björck, Könberg, P. Westerberg, Ask

Statsrådet af Ugglas anmäler fråga om svenskt deltagande i av FN:s säker-
hetsråd beslutade insatser för säkerställande av fred i f.d. Jugoslavien.

Regeringen beslutar att genom proposition i enlighet med bilagan till detta
protokoll lämna förslag till riksdagen om svenskt deltagande i av FN:s säker-
hetsråd beslutade insatser för säkerställande av fred i f.d. Jugoslavien.

Ur protokollet:
Christine Nordström

gotab 43818, Stockholm 1993