Proposition 1998/99:81

Proposition 1998/99:81

Regeringens proposition
1998/99:81

Statens invandrarverk och gränskontroll

Prop.

1998/99:81

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 11 mars 1999

Göran Persson

Pierre Schori

(Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att Statens invandrarverk ges befogenhet att,
efter överenskommelse med polismyndigheten, bistå polisen vid person-
kontroll i samband med inresa eller utresa. Huvudansvaret för kontrollen
ligger oförändrat kvar hos polisen. Invandrarverkets funktion blir således
att komplettera polisen vid gränskontrollen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1999.

1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 81

Innehållsförteckning

Prop. 1998/99:81

1 Förslag till riksdagsbeslut.......................................................................3

2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)......................4

3 Ärendet och dess beredning...................................................................6

4 Bakgrund................................................................................................7

5 Nuvarande bestämmelser.......................................................................8

6 Statens invandrarverks gränsprojekt....................................................10

7 Behov av lagreglering..........................................................................12

8 Statens invandrarverk och gränskontroll..............................................12

8.1 Personkontroll...........................................................................12

8.2 Tvångsmedel.............................................................................14

9 Ekonomiska konsekvenser...................................................................16

10 Författningskommentar......................................................................

17

Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Statens invandrarverk och

gränskontroll.........................................................................18

Bilaga 2  Promemorians lagförslag......................................................19

Bilaga 3  Lagrådsremissens lagförslag.................................................21

Bilaga 4  Lagrådets yttrande.................................................................23

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 mars 1999.........24

1 Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 1998/99:81

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i utlänningslagen (1989:529).

Prop. 1998/99:81

2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen
(1989:529)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 och 2 §§ samt 6 kap. 11 §
utlänningslagen (1989:529)' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                  Föreslagen lydelse

5 kap.

1§F

Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för
polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har
meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de
upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för
bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.

Tullmyndigheten och Kust-
bevakningen är skyldiga att bistå
polisen vid kontrollen av utlän-
ningars inresa och utresa enligt
denna lag. Kustbevakningen skall
medverka i polisens kontrollverk-
samhet genom att utöva kontroll
av sjötrafiken.

Tullverket och Kustbevakningen
är skyldiga att bistå polisen vid
kontrollen av utlänningars inresa
och utresa enligt denna lag.
Statens invandrarverk far efter
överenskommelse med polis-
myndigheten bistå denna vid
kontrollen. Kustbevakningen skall
medverka i polisens kontrollverk-
samhet genom att utöva kontroll
av sjötrafiken.

2§

I samband med inresekontroll far en polisman kroppsvisitera en
utlänning samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och
liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på
utlänningens identitet. Sådan undersökning far också ske för att ta reda
på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för
bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. En polisman
far i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen
och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att
förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i
denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

Om inresekontrollen sker under Om inresekontrollen sker under

medverkan av tullmyndigheten,
Kustbevakningen eller med hjälp
av en särskilt förordnad pass-
kontrollant, skall pass och andra

medverkan av Tullverket, Kust-
bevakningen eller med hjälp av en
särskilt förordnad passkontrollant,
skall pass och andra handlingar

Lagen omtryckt 1994:515.

2 Senaste lydelse 1996:410.

handlingar uppvisas för tulltjänste-
mannen, tjänstemannen vid Kust-
bevakningen eller passkontroll-
anten. Dessa har under sådana
omständigheter samma befogen-
heter som anges i första stycket.

uppvisas för tulltjänstemannen,
tjänstemannen vid Kust-
bevakningen eller passkontroll-
anten. Dessa har under sådana
omständigheter samma befogen-
heter som anges i första stycket.
Om Statens invandrarverk med-
verkar i kontroll vid inresa skall
pass och andra handlingar visas
upp för tjänstemannen vid Invand-
rarverket.

Prop. 1998/99:81

Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall anges
vad som har förekommit vid visitationen.

6 kap.

11 §

Att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på
polismyndighetens beslut om förvar framgår av 11 § polislagen

(1984:387).

Om utlänningskontroll sker under
medverkan av tullmyndigheten,
Kustbevakningen eller med hjälp
av en särskilt förordnad pass-
kontrollant, har tulltjänstemannen,
tjänstemannen vid Kustbevak-
ningen eller passkontrollanten
samma rätt att omhänderta en
utlänning som polismannen.
Omhändertagandet skall så
skyndsamt som möjligt anmälas
till en polisman för prövning av
om åtgärden skall bestå.

Om utlänningskontroll sker under
medverkan av Tullverket, Kust-
bevakningen eller med hjälp av en
särskilt förordnad passkontrollant,
har tulltjänstemannen, tjänsteman-
nen vid Kustbevakningen eller
passkontrollanten samma rätt att
omhänderta en utlänning som
polismannen. Omhändertagandet
skall så skyndsamt som möjligt
anmälas till en polisman för
prövning av om åtgärden skall
bestå.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1999.

1* Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 81

Prop. 1998/99:81

3 Ärendet och dess beredning

Förslag med innebörden att Statens invandrarverk skall kunna delta i
personkontroll i samband med inresa och utresa har presenterats dels av
Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (Ku
1994:07), dels av Utredningen om verkställighet och kontroll i
utlänningsärenden (UD 1997:02). En närmare redogörelse for dessa
förslag finns i avsnitt 4.

Statens invandrarverk har i en skrivelse den 1 september 1997 hos
Utrikesdepartementet begärt en översyn av utlänningslagstiftningen så att
verket far vissa befogenheter när det gäller gränskontroll.
Socialförsäkringsutskottet föreslog i sitt betänkande Invandrings- och
flyktingfrågor (bet. 1997/98:SfU9) ett tillkännagivande om att Invandrar-
verket skall fa befogenheter vid gränskontroll som syftar till ett
effektivare asylförfarande. I betänkandet framhåller utskottet att
rättssäkerheten därvid måste garanteras. Riksdagen biföll utskottets
hemställan (rskr. 1997/98:164). I propositionen Verkställighet och
återvändande - en del av asylprocessen (prop. 1997/98:173) bedömde
regeringen att frågan behövde beredas ytterligare och förutskickade att
man hade for avsikt att återkomma till riksdagen i denna fråga.
Regeringen konstaterade att Invandrarverkets deltagande i gränskontroll-
verksamhet tills vidare torde kunna tillgodoses genom att verkets
personal, vid behov, far förordnande som passkontrollanter.

Förslagen i denna proposition bygger på innehållet i en inom
Utrikesdepartementet upprättad promemoria (UD98/1035/MP). En
sammanfattning av promemorian fmns i bilaga 1. Promemorians
lagförslag finns i bilaga 2.

Rikspolisstyrelsen, Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden har
getts tillfälle att komma in med synpunkter på promemorian. En
sammanställning av myndigheternas synpunkter fmns tillgänglig i
Utrikesdepartementet (UD98/1035/MP).

Utöver de förslag till lagändringar som är en följd av att
Invandrarverket skall få medverka i gränskontrollverksamheten föreslås
även andra ändringar i 5 kap. 1 och 2 §§ samt i 6 kap. 11 §
utlänningslagen. Dessa är en följd av den omorganisation av Tullverket
som regeringen avser att föreslå i den kommande propositionen
Tullagens överklaganderegler m.m.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 25 februari 1999 att inhämta Lagrådets
yttrande över de lagförslag som fmns i bilaga 3.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 4.

Lagrådet har i sitt yttrande lämnat förslaget utan erinran.

Prop. 1998/99:81

4 Bakgrund

Efter regeringens beslut i juli 1994 tillsattes en särskild utredare med
uppdrag att undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna
verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som möjligt
samt överväga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för
verkställigheter. Vidare fick utredaren bl.a. i uppdrag att undersöka om
en ökad samverkan mellan Statens invandrarverk och polisen i samband
med inresekontroll skulle kunna leda till en snabbare handläggning av
asylärenden och därmed till en ökad effektivitet av verkställighetsarbetet.
Utredningen, som antog namnet Utredningen om verkställighet av beslut
om avvisning och utvisning, fann i sitt delbetänkande Ett samlat
verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55) att Invandrarverket i
vissa fall kan ha ett intresse av att inresekontrollen vid en passkontrollort
eller ett gränsövergångställe kan förstärkas och att det för närvarande inte
finns möjlighet för polisen att uppdra åt Invandrarverket att genomföra
inresekontrollen i polisens ställe så som tullen och Kustbevakningen kan
uppdras att göra. Utredaren såg inga bärande invändningar mot att också
öppna en möjlighet för polisen att uppdra åt eller att låta Invandrarverket
genomföra kontrollen i de fall verket begär att inresekontrollen skall
förstärkas vid en passkontrollort/gränsövergångsställe. Betänkandet
innehöll inte några författningsförslag.

Riksdagen instämde den 10 december 1996 i regeringens bedömning i
propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop.
1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80) att ansökningar om
uppehållstillstånd som görs i Sverige bör lämnas direkt till
Invandrarverket som bör få överta ansvaret från Polisen för
utredningarna i denna typ av ärenden. Den föreslagna överflyttningen av
ansvaret trädde i kraft den 1 januari 1997 för asylansökningar och den 1
oktober samma år för andra ansökningar om uppehållstillstånd.
Propositionen behandlade inte utredningens förslag om Invandrarverkets
medverkan vid inresekontrollen.

Genom beslut den 16 januari 1997 bemyndigade regeringen det
statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utlänningars rätt att
vistas i landet, att tillkalla en särskild utredare med det huvudsakliga
uppdraget att föreslå hur ansvaret för att verkställa beslut om avvisning
och utvisning kan flyttas över från polismyndigheterna till Statens
invandrarverk. Utredningen, som antog namnet Utredningen om
verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (UD 1997:02), lade i
september 1997 fram betänkandet Verkställighet och kontroll i
utlänningsärenden (SOU 1997:128). Som ett led i förslaget om ett
förändrat verkställighetsansvar föreslog utredningen att Invandrarverket
skulle öka sin närvaro vid de större flygplatserna och i fårjehamnama.
Vidare föreslog utredningen att den gränsbevakande polisen skulle ges
möjlighet att i ökad utsträckning genomföra s.k. gatekontroller.

Prop. 1998/99:81

5 Nuvarande bestämmelser

Av 5 kap. 1 § utlänningsförordningen (1989:547, UtlF) framgår att in-
och utresa måste ske på vissa bestämda platser. Där föreskrivs att
utlänningar inte utan särskilt tillstånd far resa in i eller ut ur landet annat
än via s.k. passkontrollorter. De flesta av dessa anges i 3 § första stycket
samma kapitel. Direkt inresa från eller utresa till ett annat nordiskt land
far dock enligt 2 § ske även på s.k. gränsövergångsställen.

Polisens ansvar och befogenheter

Polisen har ansvaret för inresekontrollen. I 5 kap. 1 § utlänningslagen
(1989:529, UtlL) föreskrivs att en utlänning vid inresa eller utresa är
skyldig att visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte regeringen
föreskrivit annat. Utlänningen är vidare skyldig att visa upp de
handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till
inresa och vistelse i Sverige.

Enligt 5 kap. 4 § UtlF skall en utlänning som reser in i Sverige från ett
utomnordiskt land visa upp sitt pass för polismyndigheten i ankomstorten
(reguljär kontroll). Polismyndigheten skall i passet anteckna dagen för
utlänningens ankomst. Av 5 kap. 5 § UtlF följer att en utlänning som
reser in i Sverige direkt från något annat nordiskt land skall, om han eller
hon inte är medborgare i något nordiskt land, visa upp sitt pass på
begäran av polismyndigheten (stickprovskontroll).

I samband med inresekontroll får en polisman, enligt 5 kap. 2 § UtlL,
kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans eller hennes bagage,
handresegods, handväskor och liknande, i den utsträckning som det är
nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet. Sådan undersökning
får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om denna
är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistats här i
landet. En polisman får i samband med inresekontrollen även undersöka
bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra
transportmedel i syfte att förhindra att en utlänning reser in i Sverige i
strid mot bestämmelserna i utlänningslagstiftningen. Görs kropps-
visitation skall ett protokoll upprättas som anger vad som har förekommit
vid visitationen.

Enligt 5 kap. 3 § UtlL far en polismyndighet, om en utlänning vid
ankomsten till Sverige ansöker om uppehållstillstånd, ta hand om hans
pass eller annan identitetshandling i väntan på att han får tillstånd att
vistas här eller lämnar landet.

En utlännings biljett för resan från Sverige får, enligt 5 kap. 4 § UtlL,
omhändertas av en polismyndighet i väntan på att utlänningen får
tillstånd att vistas i Sverige eller lämnar landet, om utlänningen saknar
pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när detta fordras för
inresa eller vistelse i Sverige eller utlänningen kan antas komma att
ansöka om uppehållstillstånd. Biljetten får omhändertas bara om det

framstår som sannolikt att utlänningen kommer att vägras tillstånd att
vistas här och det finns anledning att anta att han eller hon annars gör sig
av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från
Sverige.

Enligt 5 kap. 5 § UtlL far en polismyndighet fotografera en utlänning
och, om han eller hon har fyllt 14 år, ta fingeravtryck, under förutsättning
att utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till Sverige, att
utlänningen ansöker om skydd eller det finns förutsättningar att ta
utlänningen i förvar.

Andra myndigheters ansvar och befogenheter

Tullmyndigheten och Kustbevakningen är enligt 5 kap. 1 § andra stycket
UtlL skyldiga att bistå Polisen vid kontrollen av utlänningars inresa och
utresa. Vidare gäller att Kustbevakningen självständigt medverkar i
kontrollverksamheten genom att utöva kontroll av sjötrafiken.
Kustbevakningens tjänstemän har givits befogenheter, som även
innefattar rätten att utöva visst tvång. Detta framgår av utlänningslagen
och lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär
övervakning.

Om inresekontrollen sker under medverkan av tullmyndigheten eller
Kustbevakningen skall pass och andra handlingar visas upp för
tulltjänstemannen eller tjänstemannen vid Kustbevakningen (5 kap. 2 §
andra stycket UtlL). Dessa har under sådana omständigheter samma
befogenheter som en polisman när det gäller att kroppsvisitera
utlänningen och undersöka handbagage m.m.

Bestämmelserna i 5 kap. 4 och 5 §§ UtlF om att en utlänning skall visa
upp sitt pass gäller enligt 5 kap. 6 § UtlF även när inresekontrollen sker
under medverkan av tullmyndigheten eller Kustbevakningen. Om en
utlänning som kommer till landet inte kan styrka sin rätt till inresa, skall
tullmyndigheten eller Kustbevakningen genast underrätta polismyndig-
heten och se till att utlänningen inte reser in i landet innan
polismyndigheten har genomfört passkontroll.

Statens invandrarverks ansvar och befogenheter

När en utlänning som vistas i Sverige ansöker om uppehållstillstånd skall
ansökan ges in till Invandrarverket. Verket har därvid enligt 5 kap. 3-5 §§
UtlL samma befogenheter som en polismyndighet att omhänderta pass
eller annan identitetshandling och biljetter samt fotografera utlänningen
och ta hans eller hennes fingeravtryck. Om en utlänning vägrar att följa
ett beslut som Invandrarverket fattat med stöd av dessa bestämmelser, far
verket enligt 5 kap. 7 § UtlL begära biträde av polismyndigheten för att
genomföra beslutet. Detta innebär dock inte att verkets personal utför
själva inresekontrollen, utan verkets ansvar vid gränsen begränsas alltså
till att ta hand om asylsökande.

Prop. 1998/99:81

En särskild forordnad passkontroilants ansvar och befogenheter

En polismyndighet kan enligt 23 a § polislagen (1984:387) besluta att
den som inte är anställd som sådan inom polisväsendet och inte heller är
polisman förordnas att vara passkontrollant. I förordnandet skall
verksamhetens art och omfattning anges.

Om inresekontrollen sker under medverkan av en särskilt förordnad
passkontrollant skall pass och andra handlingar visas upp för denne.
Passkontrollanten har under sådana omständigheter samma befogenheter
som en polisman att kroppsvisitera en utlänning och undersöka bagage
etc. (5 kap. 2 § UtlL).

Bestämmelserna i 5 kap. 4 och 5 §§ UtlF om skyldigheten för en
utlänning att visa upp sitt pass gäller enligt 5 kap. 6 § UtlF även när
inresekontrollen sker under medverkan av en särskilt förordnad
passkontrollant. Om en utlänning som kommer till landet inte kan styrka
sin rätt till inresa, skall passkontrollanten genast underrätta
polismyndigheten och se till att utlänningen inte reser in i landet innan
polismyndigheten har genomfört passkontroll.

Prop. 1998/99:81

6 Statens invandrarverks gränsprojekt

Samverkan vid gränsen mellan polismyndigheter och Statens
invandrarverk har under senare år bedrivits på flera orter, framförallt i
Skåne. Polismyndigheten i Skåne har särskilt förordnat personal från
Invandrarverket att vara passkontrollanter. Detta förordnande grundas på
polismyndighetens möjlighet att till passkontrollant särskilt kunna
förordna den som inte är anställd som sådan av polismyndigheten.

Invandrarverket, region Syd, har sedan år 1995 drivit olika projekt med
målet att i samverkan med polisen lära sig gränskontroll och att kunna
delta i detta arbete. Under perioden 1995/96 hade Invandrarverket en viss
överkapacitet och generaldirektören gav därför regionerna i uppdrag att
driva olika projekt. Invandrarverket, region Syd, valde att driva projekt i
fråga om gränskontroll. Det första projektet varade omkring sex månader
då några ur verkets personal fick särskilt förordnande som
passkontrollanter av polismyndigheten. Deras uppgift var bl.a. att delta i
gränsarbetet vid sidan av de ordinarie passkontrollantema. Syftet var att
iaktta och lära hur kontrollen av de inresande går till och på grundval av
detta kunna dra generella slutsatser om Invandrarverkets eventuella
deltagande i framtiden. Gränsarbetet skedde helt under polismyndig-
hetens handledning. Invandrarverket, region Syd, startade och drev även
en jourverksamhet fram till den 1 januari 1997 som var verksam dygnet
runt. Därmed tog region Syd över samtliga jourbeslut för södra regionen.

I och med att utredningsansvaret för asylansökningar lades över på
Invandrarverket den 1 januari 1997 omorganiserades verket för att kunna
möta krav och förväntningar på verkets närvaro eller tillgänglighet vid de
stora inreseortema. Den 1 oktober 1997 flyttades även ansvaret för andra

10

ansökningar om uppehållstillstånd över från polismyndigheterna till
Invandrarverket.

Invandrarverket har i Helsingborg tillgång till kontorsutrymmen och
har i olika omgångar under år 1997 och 1998 haft personal placerad där
som särskilt förordnade passkontrollanter. I ett projekt under februari
månad 1998 förstärkte asylenhetema i region Syd gränsbevakningen i
Skåne med ca 40 personer. Insatsen innebar att den normala
ärendehanteringen, såväl for asylärenden som for andra tillståndsärenden,
i stort sett låg nere. De beslut som redovisades for denna period är därför
i stort hänförliga till avvisningar vid gränsen med omedelbar
verkställighet.

De stora resurserna förlädes till hamnarna i Malmö och Helsingborg. I
Malmö upprättades en sorts sambandscentral för verkets del. Dess
uppgift var att fatta beslut i ärenden som anhängiggjordes vid gränsen
samt att sköta övrig jourverksamhet för regionen (förutom ärenden i
Helsingborg). Passkontrollen utfördes i samverkan med Polisen. I
Helsingborg, där rutinerna var väl upparbetade sedan tidigare, utförde
verkets personal självständigt stickprovskontrollen av gående passagerare
från Danmark på de s.k. stora färjorna. På detta sätt kunde Polisen
koncentrera sig på andra kontrollpunkter. I de fall en asylsökande
stoppades avbröt verkets tjänstemän kontrollverksamheten och
behandlade i stället asylärendet. Fanns behov av t.ex. kroppsvisitering
tillkallades polis för att utföra denna. Detta i enlighet med den
överenskommelse Invandrarverket träffat med Polisen inför projektet,
eftersom man bedömde att verkets personal inte hade den kompetens som
dessa uppgifter kräver. Även i de fall ett avvisningsärende på formell
grund aktualiserades kontaktades polis för att fatta beslut. Arbetssättet
uppfattades som rationellt och enkelt och fungerade väl enligt de båda
myndigheterna.

Under den period projektet pågick ökade andelen ansökningar vid
gränsen, i förhållande till det totala antalet i region Syd, med 13
procentenheter, från 31 % till 44 %, enligt den statistik som
Invandrarverket redovisat. Trots att det statistiska underlaget bygger på
en relativt liten mängd, och därmed inte ger utrymme för alltför
långtgående slutsatser, kan denna tendens möjligen förklaras som ett
resultat av gränsprojektet. Man kunde även konstatera att trots den
massiva gränsinsatsen under perioden påverkades inte det totala antalet
asylansökningar vare sig i region Syd eller i övriga landet i någon
nämnvärd utsträckning. En rimlig slutsats av detta, anser Invandrar-
verket, är att ett stort antal asylsökande kommer in i landet gömda i
lastbilar eller minibussar, dvs. precis på det sätt som de asylsökande
själva ofta anger.

Prop. 1998/99:81

11

Prop. 1998/99:81

Behov av lagreglering

Som framgår av föregående avsnitts beskrivning av de gränsprojekt som
bedrivits i samverkan mellan Invandrarverket och polismyndigheten
finns det redan enligt nuvarande ordning möjlighet att ge verket en aktiv
roll i gränskontrollverksamheten. Det är regeringens uppfattning att
Invandrarverket bör ges en mer permanent roll i gränskontroll-
verksamheten och att detta tydligt bör framgå av utlänningslagen.
Invandrarverkets medverkan bör därför inte bedrivas på basis av det
provisorium som utgörs av att polisen förordnar tjänstemän från verket
som passkontrollanter vid olika tillfällen.

Det framstår också som klart att polismyndigheterna och
Invandrarverket genom samverkan ytterligare kan förbättra inrese-
kontrollen. För att polismyndigheterna skall ges möjlighet till en
långsiktig planering av samarbetet med Invandrarverket i fråga om
gränskontroll behövs dock en mer permanent lösning. Denna bör ha
innebörden att Invandrarverkets medverkan i detta arbete författnings-
regleras. Huvudansvaret gällande gränskontrollen kommer även
fortsättningsvis att ligga på polisen. Detta utesluter dock inte att
myndigheternas samverkan präglas av stor flexibilitet.

Statens invandrarverk och gränskontroll

8.1 Personkontroll

Regeringens förslag: Statens invandrarverk ges befogenheter att,
efter överenskommelse med polismyndighet, bistå vid personkontroll i
samband med inresa eller utresa.

Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med
regeringens. Vissa förtydliganden har gjorts i lagtexten med syfte att
understryka att det är Polisen som har huvudansvaret för gränskontrollen.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen (RPS) har inga invändningar
mot att Invandrarverket deltar i gränskontrollarbetet. RPS anser dock att
Invandrarverket skall ha samma skyldighet att bistå polismyndigheten
som Tullmyndigheten och Kustbevakningen. Statens invandrarverk anser
att förslagen i huvudsak är bra och understryker vikten av att ordningen
förutsätter ett samrådsförfarande mellan myndigheterna. Utlännings-
nämnden instämmer i förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Riksdagen har betonat vikten av att
Invandrarverket ges befogenheter i gränskontrollsammanhang.

12

Remissinstanserna har inte gett uttryck för någon annan uppfattning. Som
RPS har anfört kan promemorians förslag ge upphov till oklarheter
beträffande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Enligt
regeringens uppfattning bör den nya ordningen utformas så att
Invandrarverket ges möjlighet att bistå polisen vid gränskontrollen, under
förutsättning att en överenskommelse med denna innebörd har träffats
mellan verket och en polismyndighet. Ett förslag med denna innebörd
läggs därför fram vilket föranleder en viss justering av promemorians
lagförslag. Denna kommenteras närmare i författningskommentaren.

Polisens huvudansvar för gränskontrollen kvarstår och Invandrar-
verkets funktion blir att komplettera polisen vid gränskontrollen. Såväl
Invandrarverket som polismyndigheten skall kunna ta initiativ till att en
överenskommelse träffas. Därigenom kan myndigheternas resurser
utnyttjas effektivt och Invandrarverket kan bidra till en förstärkning av
gränskontrollen och då främst på passkontrollortema. Invandrarverkets
medverkan i gränskontrollen skall ske under polisens ledning.

Det är mycket viktigt att Invandrarverket kan öka sin närvaro vid
gränsen för att verka för att en större andel ansökningar om
uppehållstillstånd görs redan i samband med att utlänningen reser in i
Sverige. Den gränsnära verksamheten ställer höga krav på flexibilitet och
måste snabbt kunna anpassas till ändrade förhållanden. Invandrarverket
har redan idag visat prov på de möjligheter verket har att organisera sig
på ett ändamålsenligt sätt, bl.a. i de projekt som drivits av
Invandrarverket, region Syd.

Från och med den 1 januari 1999 har Invandrarverket huvudansvaret
för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Inresekontrollen
har stor betydelse för effektiviteten i såväl asylprövningen som för
verkställigheten av avlägsnandebeslut. De kunskaper om resande-
strömmar, resehandlingar, m.m. som polisen har är viktiga även för
Invandrarverket. Vid inresekontrollen kan en kartläggning av en
asylsökandes resväg till Sverige genomföras. Pass och andra handlingar
kan också omhändertas. Uppgifter om en asylsökandes resväg och
tillgång till giltiga handlingar kan vara avgörande för såväl beslut i
asylhänseende som för beslut om att utlänningen skall avvisas till
hemlandet eller till ett tredje land. Vid gränskontrollerna i södra Sverige
handlar det inte sällan om att avvisa asylsökande med omedelbar
verkställighet till Danmark och Tyskland. Detta förfarande har ökat i
omfattning i och med att den s.k. Dublinkonventionen trädde i kraft den 1
oktober 1997. Sverige har därutöver träffat ett särskilt avtal med
Danmark som undertecknades och trädde i kraft i november 1997.
Avtalet bygger i och för sig på en tillämpning av Dublinkonventionen,
men innebär att ett snabbare förfarande än det ordinarie förfarandet enligt
konventionen kan komma till stånd. Ett liknande avtal trädde i kraft
mellan Sverige och Tyskland den 9 december 1998. En säkerställd
identitet är mycket viktig för att man korrekt skall kunna bedöma den
sökandes trovärdighet vad avser asylberättelsen. Dessutom kan
förändringar i inresekontrollen begränsa möjligheten för utlänningar att
uppträda under falsk identitet eller försvåra möjligheten för asylsökande
att dölja uppgifter som är av värde för asylprövningen. Kunskaper om

Prop. 1998/99:81

13

resväg och identitet är också väsentliga för att verket skall kunna planera
en återresa i det fall den asylsökande senare avvisas. Även effektiviteten i
verkställighetsarbetet är beroende av hur inresekontrollen organiseras och
av vilka kontrollåtgärder som skall genomföras vid denna.

Den föreslagna ordningen förutsätter ett nära samarbete mellan Polisen
och Invandrarverket. Ett sådant samarbete ger möjlighet till en långsiktig
planering. Gränskontrollen sker under polisens ledning och
Invandrarverkets uppgift blir att komplettera polisen men endast i de fall
man är överens om verkets medverkan. I sammanhanget är det också
viktigt att understryka fördelarna i resurshänseende när det gäller
planering och dimensionering av gränskontrollen. På så sätt kan man
uppnå maximal effektivitet och flexibilitet.

8.2 Tvångsmedel

Prop. 1998/99:81

Regeringens bedömning: Statens invandrarverk bör inte ges
befogenhet att använda tvångsmedel för att genomföra kontrollen.

Promemorians bedömning: I promemorian gjordes bedömningen att
Invandrarverket inte skulle ges befogenhet att använda tvångsmedel.
Därför föreslogs att Invandrarverket skulle ges rätt att begära biträde av
en polismyndighet om en utlänning inte vill medverka vid kontroll vid
inresa eller utresa. Regeringens bedömning överensstämmer med
promemorians. Något behov att föra in en lagbestämmelse som ger
Invandrarverket rätt att begära polisens biträde anser dock regeringen inte
föreligga.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen (RPS) har ifrågasatt behovet av
lagförslaget i promemorian. Statens invandrarverk och Utlännings-
nämnden har inte haft något att erinra mot vad som sägs i promemorian.

Skälen för regeringens bedömning: Det förhållandet att Invandrar-
verket inte haft någon befogenhet att använda tvångsmedel förändrades i
någon mån när verket tog över ansvaret för förvarsinstitutet den 1
oktober 1997. Den nya utformningen av reglerna för förvar finns i 6 kap.
UtlL.

Invandrarverkets personal har genom de nya förvarsreglema fått rätt att
använda visst tvång för att syftet med förvarsbestämmelsema skall kunna
tillgodoses och för att ordningen och säkerheten i förvarslokalema skall
kunna upprätthållas. Utgångspunkten har varit att tvångsmedlen skall
vara så få som möjligt (prop. 1996/97:147 s. 28 ff.). En utlänning som
tagits i förvar får under vissa förutsättningar hållas avskild från övriga
förvarstagna (22 §) samt kroppsvisiteras (26 §). Invandrarverkets
personal får dessutom hindra att en förvarstagen utlänning avviker från
förvarslokalen och även begränsa utlänningens rörelsefriheten (21 §).
Enligt en särskild bestämmelse (17 §) skall polismyndigheten på begäran
av Invandrarverket lämna det biträde som behövs för att genomföra ett
beslut om förvar. Med denna formulering avses att polismyndigheten
skall delge utlänningen beslutet om förvar och därefter transportera

14

honom eller henne till forvarslokalen. Med formuleringen avses även den
situationen att utlänningen har avvikit från forvarslokalen och därför
skall återföras. På begäran av Invandrarverket skall polismyndigheten
även förflytta en utlänning som hålls i förvar. Så kan ske när utlänningen
exempelvis är rymnings- eller våldsbenägen.

Som framgår av ovanstående redovisning har Invandrarverket fatt
förhållandevis begränsade befogenheter att använda tvångsmedel i den
ordning som sedan den 1 oktober 1997 gäller för förvarsverksamheten.
Verket saknar i princip helt befogenheter att med stöd av de nu
redovisade reglerna använda tvång utanför förvarslokalema och deras
närmaste omgivningar.

I propositionen Verkställighet och återvändande - en del av asyl-
processen (prop. 1997/98:173) övervägde regeringen om det var lämpligt
att ge Invandrarverket rätt att använda tvångsmedel i samband med
verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Regeringen
konstaterade då att det finns en grundläggande skillnad mellan att ge
Invandrarverket rätt att använda tvång för att säkerställa ordningen och
säkerheten i förvarslokaler och att ge Invandrarverket en vidare
befogenhet att använda tvång ute i samhället för att verkställa avvisnings-
och utvisningsbeslut. I propositionens förslag, att föra över
huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning
från polisen till Invandrarverket, gavs verket i stället en möjlighet att
lämna över ett verkställighetsärende till polisen i de fall tvångsåtgärder
behövs. I det bakomliggande beredningsarbetet hade flera remissinstanser
mycket tydligt framfört att Invandrarverket inte bör utrustas med egna
polisiära befogenheter.

I konsekvens med det anförda, bör verket inte utrustas med befogenhet
att använda tvångsmedel när det gäller gränskontroll. Sådana
befogenheter skulle också negativt kunna påverka synen på
Invandrarverkets övriga verksamhet och dess personal.

Biträde av polis

I de projekt där Invandrarverkets personal i Malmö samverkat med
polismyndigheten som särskilt förordnade passkontrollanter har polis
tillkallats i de situationer tvångsmedel har behövt användas. Detta trots
att Invandrarverkets tjänstemän i rollen som passkontrollanter formellt
haft samma befogenhet att tillgripa tvångsmedel som en polisman i
samband med inresekontrollen.

Som sägs i promemorian finns det åtskilliga författningar och
bestämmelser där det framgår att polismyndigheten skall lämna biträde åt
andra myndigheter för att hämta personer som inte självmant inställer sig
till en förrättning eller för att genomföra annan myndighetsutövning.
Polisen har exempelvis till uppgift att hämta den som skall föras till
kriminalvårdsanstalt för att avtjäna straff och att föra den som skall
omhändertas för tvångsvård till vårdinrättning. Som framgår ovan har det
nyligen införts en bestämmelse om att polis på begäran av
Invandrarverket skall lämna biträde för att genomföra beslut om att ta en

Prop. 1998/99:81

15

utlänning i förvar. På samma sätt har Invandrarverket möjlighet att enligt
5 kap. 7 § UtlL begära biträde av polismyndigheten för att genomföra ett
beslut om omhändertagande av pass och/eller biljett samt för att ta
fingeravtryck och fotografi (3-5 §§ samma kapitel).

I samtliga uppräknade exempel behövs polisens biträde för att
genomföra en annan myndighets beslut. Ett sådant behov finns inte i den
nu aktuella situationen. Den föreslagna ordningen bygger på att Statens
invandrarverk, efter överenskommelse, far bistå polisen med person-
kontroll vid gränsen. Invandrarverkets medverkan skall alltid ske under
polisens ledning. Regeringen instämmer, mot den bakgrunden, med RPS
att en lagreglering som ger Invandrarverket rätt att begära polisens
biträde är överflödig.

Prop. 1998/99:81

9 Ekonomiska konsekvenser

Den organisatoriska följden av förslagen innebär att en del av Statens
invandrarverks nuvarande provningsverksamhet i fortsättningen, i än
större omfattning, kommer att bedrivas vid gränskontrollställena, t.ex.
färjelägen och flygplatser. Fördelen är då att verkets personal kommer i
kontakt med de asylsökande i ett långt tidigare skede än tidigare. Detta
medför att utredningen kan påbörjas i stort sett omedelbart efter det att
den sökande anlänt till Sverige. Den vinst detta ger av effektivare
handläggning uppväger väl den tidsåtgång som verkets deltagande vid
gränskontrollen medför. Invandrarverkets åtagande kan således ske inom
ramen för de befintliga ekonomiska ramarna på anslaget Al Statens
invandrarverk.

En effektivare handläggning bör ge till resultat att de särskilda avtal
som träffats med Danmark och Tyskland om snabbprocess vid
återsändande kan tillämpas i större utsträckning. Detta innebär att
utlänningar som skall sändas tillbaka till dessa länder kan lämna Sverige
efter endast några dagars vistelse här. Om inte dessa avtal kan tillämpas,
uppgår motsvarande tid ofta till flera månader. Förändringen leder därför
troligen till minskade kostnader för asylmottagandet.

16

Prop. 1998/99:81

10     F örfattningskommentar

5 kap.

1§

Genom tillägget i tredje styckets tredje mening ges Statens invandrarverk
vissa befogenheter vid kontrollen av utlänningars inresa och utresa. Att
huvudansvaret för kontrollen ligger hos polisen framgår av första stycket.
För att tydliggöra att Invandrarverkets insats skall ske under polisens
ledning används uttrycket bistå i lagtexten. Ordningen förutsätter att
Invandrarverket är överens med den ansvariga polismyndigheten när det
gäller kontrollen.

2§

I andra stycket har gjorts ett tillägg med innebörden att en utlänning är
skyldig att visa upp pass och andra handlingar för en tjänsteman vid
Invandrarverket om verket medverkar vid kontrollen. Frånsett att
Invandrarverket inte ges någon befogenhet att använda tvångsmedel har
bestämmelsen utformats på väsentligen samma sätt som gäller för
inresekontroll under medverkan av Tullverket eller Kustbevakningen.

17

Sammanfattning av promemorian
Statens invandrarverk och gränskontroll

Promemorian behandlar frågan om Statens invandrarverks
möjlighet att medverka i gränskontrollverksamhet. Utgångspunkten
är att Invandrarverkets medverkan bör författningsregleras. Det
föreslås att en bestämmelse förs in i utlänningslagen (1989:529)
som ger Statens invandrarverk rätt att, efter överenskommelse med
polismyndighet, medverka i personkontroll i samband med inresa
eller utresa. Om en utlänning inte vill medverka vid kontrollen får
Invandrarverket en rätt att begära biträde av polismyndighet för att
genomföra kontrollen. Invandrarverkets funktion blir således att
komplettera polisen vid gränskontrollen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1999.

Prop. 1998/99:81

Bilaga 1

18

Promemorians lagförslag

Prop. 1998/99:81

Bilaga 2

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 och 7 § utlänningslagen (1989:529)3
skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                  Föreslagen lydelse

5 kap.

1§4

Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för
polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har
meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de
upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för
bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.

Tullmyndigheten och Kust-
bevakningen är skyldiga att bistå
polisen vid kontrollen av utlän-
ningars inresa och utresa enligt
denna lag. Kustbevakningen skall
medverka i polisens kontrollverk-
samhet genom att utöva kontroll
av sjötrafiken.

Tullmyndigheten och Kust-
bevakningen är skyldiga att bistå
polisen vid kontrollen av utlän-
ningars inresa och utresa enligt
denna lag. Statens invandrarverk
får efter samråd med polismyndig-
heten medverka vid kontrollen.
Kustbevakningen skall medverka i
polisens kontrollverksamhet
genom att utöva kontroll av
sjötrafiken.

2§

I samband med inresekontroll får en polisman kroppsvisitera en
utlänning samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och
liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på
utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda
på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för
bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. En polisman
far i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen
och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att
förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i
denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

Om inresekontrollen sker under Om inresekontrollen sker under

medverkan av tullmyndigheten,
Kustbevakningen eller med hjälp
av en särskilt förordnad pass-
kontrollant, skall pass och andra

medverkan av tullmyndigheten,
Kustbevakningen eller med hjälp
av en särskilt förordnad pass-
kontrollant, skall pass och andra

3 Lagen omtryckt 1994:515.

4 Senaste lydelse 1996:410.

19

handlingar uppvisas för tulltjänste-
mannen, tjänstemannen vid Kust-
bevakningen eller passkontroll-
anten. Dessa har under sådana
omständigheter samma befogen-
heter som anges i första stycket.

Protokoll skall föras över
kroppsvisitation. I protokollet skall
anges vad som har förekommit vid
visitationen.

handlingar uppvisas för tulltjänste-
mannen, tjänstemannen vid Kust-
bevakningen eller passkontroll-
anten. Dessa har under sådana
omständigheter samma befogen-
heter som anges i första stycket.
Om Statens invandrarverk
medverkar i kontroll vid inresa
eller utresa är en utlänning skyldig
att visa upp sitt pass samt att
lämna upplysningar och visa upp
handlingar enligt 1 § första stycket
för Invandrarverket, om verket
begär det.

Protokoll skall föras över
kroppsvisitation. I protokollet skall
anges vad som har förekommit vid
visitationen.

Prop. 1998/99:81

Bilaga 2

Om en utlänning vägrar att följa
ett beslut som Statens invandrar-
verk fattat med stöd av 3-6 §§, far
verket begära biträde av polis-
myndigheten för att genomföra
beslutet.

7§

Om en utlänning vägrar att följa
ett beslut som Statens invandrar-
verk fattat med stöd av 3-6 §§, far
verket begära biträde av polis-
myndigheten för att genomföra
beslutet. Detsamma gäller om en
utlänning vägrar att visa upp
handlingar enligt 2 § andra
stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

20

Lagrådsremissens lagförslag

Prop. 1998/99:81

Bilaga 3

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen
(1989:529)5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                  Föreslagen lydelse

5 kap.

1 §*

Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för
polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har
meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de
upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för
bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.

Tullmyndigheten och Kust-
bevakningen är skyldiga att bistå
polisen vid kontrollen av utlän-
ningars inresa och utresa enligt
denna lag. Kustbevakningen skall
medverka i polisens kontrollverk-
samhet genom att utöva kontroll
av sjötrafiken.

Tullmyndigheten och Kust-
bevakningen är skyldiga att bistå
polisen vid kontrollen av utlän-
ningars inresa och utresa enligt
denna lag. Statens invandrarverk
får efter överenskommelse med
polismyndigheten bistå denna vid
kontrollen. Kustbevakningen skall
medverka i polisens kontrollverk-
samhet genom att utöva kontroll
av sjötrafiken.

2§

I samband med inresekontroll far en polisman kroppsvisitera en
utlänning samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och
liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på
utlänningens identitet. Sådan undersökning far också ske för att ta reda
på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för
bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. En polisman
far i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen
och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att
förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i
denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

Om inresekontrollen sker under Om inresekontrollen sker under

medverkan av tullmyndigheten,
Kustbevakningen eller med hjälp
av en särskilt förordnad pass-
kontrollant, skall pass och andra
handlingar uppvisas för tulltjänste-
mannen, tjänstemannen vid Kust-
bevakningen eller passkontroll-
anten. Dessa har under sådana

medverkan av tullmyndigheten,
Kustbevakningen eller med hjälp
av en särskilt förordnad pass-
kontrollant, skall pass och andra
handlingar uppvisas för tulltjänste-
mannen, tjänstemannen vid Kust-
bevakningen eller passkontroll-
anten. Dessa har under sådana

5 Lagen omtryckt 1994:515.

6 Senaste lydelse 1996:410.

21

omständigheter samma befogen- heter som anges i första stycket.

omständigheter samma befogen- Prop. 1998/99:81 heter som anges i första stycket. Bilaga 3 Om Statens invandrarverk med- verkar i kontroll vid inresa skall pass och andra handlingar visas upp för tjänstemannen vid Invand- rarverket.

Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall anges
vad som har förekommit vid visitationen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1999.

22

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1999-03-03

Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Gertrud
Lennander, regeringsrådet Kjerstin Nordborg.

Enligt en lagrådsremiss den 25 februari 1999 (Utrikesdepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
ändring i utlänningslagen (1989:529).

Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Ingela
Fridström.

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

Prop. 1998/99:81

Bilaga 4

23

Prop. 1998/99:81

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 mars 1999

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Åsbrink, Schori, Ulvskog, Lindh, Klingvall,
Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wämersson,
Lejon, Lövdén

Föredragande: statsrådet Schori

Regeringen beslutar proposition 1998/99:81 Statens invandrarverk och
gränskontroll

Eländers Gotab 57830, Stockholm 1999

24