Proposition 1997/98:83

Proposition 1997/98:83

Regeringens proposition
1997/98:83

Förändrad styrning av Försvarsmakten m.m.

Prop.

1997/98:83

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 12 mars 1998

Thage G Peterson

Björn von Sydow

(F örsvarsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att den säkerhetspolitiska kontrollsta-
tionen år 1998 flyttas fram till år 1999.

Regeringen föreslår också att riksdagen godkänner regeringens förslag
till inriktning av en förändrad styrning av Försvarsmakten. Med förslaget
förbättras statsmakternas möjligheter till insyn i och kontroll av den
verksamheten som bedrivs av Försvarsmakten.

I propositionen redovisar regeringen även kopplingen mellan de av
riksdagen fastställda huvuduppgifterna för Försvarsmakten och den di-
mensionering av krigsorganisationen som följer av dessa.

1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 83

Innehållsförteckning

Prop. 1997/98:83

1 Förslag till riksdagsbeslut.......................................................................3

2 Kontrollstation år 1999...........................................................................4

3 Förändrad styrning av Försvarsmakten..................................................5

3.1 Krigsorganisation, grundorganisation och stödmyndigheter......5

3.2 Erfarenheter av den nuvarande styrningen..................................6

3.3 Försvarsmaktens huvuduppgifter................................................6

3.4 Krav på förmåga i olika avseenden.............................................7

3.5 Kopplingen mellan krav på förmåga och den faktiska

krigsorganisationen.............................................................8

3.6 Indelning av Försvarsmaktens verksamheter..............................9

3.7 Ny anslagsstruktur.....................................................................10

3.8 Högkvarterets nya organisation.................................................13

3.9 Regeringens ägarstyming..........................................................13

4 Utformning av budgetdokument...........................................................14

Bilaga 1 Utformning av budgetproposition

Prop. 1997/98:83

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

1. godkänner regeringens förslag om att flytta fram den säkerhetspolitis-
ka kontrollstationen från år 1998 till år 1999 (avsnitt 2),

2. godkänner regeringens förslag till inriktning av en förändrad styrning
av Försvarsmakten (avsnitt 3).

1* Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 83

Prop. 1997/98:83

2 Kontrollstation år 1999

Regeringens förslag: Den säkerhetspolitiska kontrollstationen flyttas
fram från år 1998 till år 1999.

Skälen till regeringens förslag:

Riksdagen beslöt hösten 1995 att en säkerhetspolitisk kontrollstation
skulle genomföras år 1998. Kontrollstationer skall bidra till att det sker
en fortlöpande politisk prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess
konsekvenser för totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och
förnyelse.

Regeringen har meddelat riksdagen att den i anslutning till kontrollsta-
tionen avser att ta upp frågor angående det säkerhetspolitiska läget, den
långsiktiga anpassningsförmågan, fördelningen av totalförsvarspliktiga
mellan det militära och civila försvaret, Högkvarterets organisation, För-
svarsmaktens beställarkompetens inom materielområdet, ansvars- och
kompetensfördelningen mellan Högkvarteret och Försvarets materiel-
verk, ledningssystemets utveckling samt systemet med teknikfaktor.

Då Försvarsberedningen avser att senarelägga sin slutrapport till hös-
ten år 1998 finns det ingen möjlighet att genomföra kontrollstationen
som tänkt eftersom beredningens rapport skall ligga till grund för rege-
ringens bedömning. Dessutom torde riksdagsvalet i år innebära att riks-
dagens arbete under hösten kommer att koncentreras till budgetreglering-
en. Regeringen anser därför att den planerade kontrollstationen bör flyt-
tas fram till år 1999.

De frågor som regeringen tidigare aviserat att den avser ta upp i kon-
trollstationen kommer därmed också att behandlas år 1999, med ett un-
dantag. Frågan om Högkvarterets organisation har genom en särskild
beredningsgrupp inom Försvarsdepartementet varit föremål för översyn
under år 1997. Den 18 december 1997 uppdrog regeringen åt Försvar-
smakten att vidta erforderliga förberedelser och åtgärder så att Högkvar-
terets nya organisation kan tillämpas fr.o.m. den 1 juli 1998.

Systemet med teknikfaktor kommer att omprövas i anslutning till kon-
trollstationen år 1999.

Förändrad styrning av Försvarsmakten

Prop. 1997/98:83

Regeringens förslag: Styrningen av Försvarsmakten far en förändrad
inriktning på så sätt att den nuvarande styrningen i program ersätts av en
styrning i verksamhetsområden.

Regeringens bedömning: Försvarsmaktens verksamhet delas in i
områdena förbandsverksamhet, beredskap, incidentinsatser, stöd till
samhället, internationella insatser samt utveckling och investeringar.

Skälen för regeringens förslag:

3.1 Krigsorganisation, grundorganisation och stödmyn-
digheter

Som bakgrund till den fortsatta redogörelsen belyses här sambandet
mellan krigsorganisation, grundorganisation och stödmyndigheter.

Myndigheten Försvarsmakten består av såväl krigsorganisation som
grundorganisation. Krigsorganisationen är den del av myndigheten som
till sin huvuddel utgörs av en beredskapsdel som aktiveras vid mobilise-
ring. En mindre del av krigsorganisationen, främst de operativt rörliga
förbanden samt vissa staber, är till sina viktigaste delar organiserade och
aktiverade redan i fred, s.k. kaderorganiserade krigsförband. Dessa är en
del av grundorganisationen. Grundorganisationen innehåller dessutom
Försvarsmaktens samtliga utbildningsförband och skolor. Den samlade
grundorganisationen och stödmyndighetema genomför verksamheten så
att de krigsorganisatoriska målen nås.

Figur 1. Krigsorganisation, grundorganisation och stödmyndigheter

Krigsorganisation

Förråds-
ställd
materiel
o.d.

—

Kaderorganiserade
krigsförband

Skolor
—

Utbildningsförband

'• < ~.............

Stödmyndigheter
Försvarets materielverk
Försvarets forskningsanstalt
Fortifikationsverket
Totalförsvarets pliktverk
Flygtekniska försöksanstalten
Försvarets radioanstalt
Försvarshögskolan

De kaderorganiserade krigsförbanden är till sina viktigaste delar organiserade
och aktiverade redan ifred och är därför en del av grundorganisationen.

Det är grundorganisationen som upprätthåller insatsberedskap och ge-
nomför incidentinsatser, stöd till samhället samt internationella insatser.

För tydlighetens skull skall nämnas att några stödmyndigheter också
genomför annan verksamhet som inte är kopplad till Försvarsmakten på
det sätt som här har sagts.

3.2      Erfarenheter av den nuvarande styrningen

Krigsorganisationen är indelad i tolv program. Härtill kommer två pro-
gram som är gemensamma för verksamheten. Den 1 juli 1995 tillkom ett
femtonde program, Utlandsstyrkan m.m. (fr.o.m. med den 1 januari 1997
benämnd Internationell verksamhet). Riksdagen beslutar om program-
mens inriktning.

De erfarenheter som regeringen hittills fatt av programstymingen är att
den inte resulterar i den entydiga styrning som var avsikten. Det saknas
ett led mellan de övergripande säkerhets- och försvarspolitiska målen och
de operativa målen å ena sidan och beställningen av krigsorganisationen
å den andra sidan. Grundorganisationen, där produktionen av krigsorga-
nisationen sker, har inte heller tydliga mål och krav på resultat.

Regeringen har inför 1996 års totalförsvarsbeslut (prop. 1996/97:4)
och i skrivelsen Totalförsvar i förnyelse (skr. 1997/98:4) informerat riks-
dagen om hittills genomfört arbete för att förbättra styrningen av
Försvarsmakten. En slutsats i detta arbete har varit att en tydlig åtskillnad
måste göras mellan å ena sidan styrningen av krigsorganisationen (vad
man i det militära försvaret skall klara av) och å andra sidan styrningen
av grundorganisation och stödmyndigheter (hur de krigsorganisatoriska
målen skall nås genom verksamheten i fred vid Försvarsmaktens staber,
förband och skolor samt vid stödmyndighetema). En annan slutsats har
varit att den nuvarande styrningen följaktligen bör kompletteras och er-
sättas med styrning i termer av förmågor, produktivitet och kostnadsra-
mar.

Vidare understryker det ekonomiska läget i Försvarsmakten betydelsen
av att regeringen förbättrar styrningen och uppföljningen av den verk-
samhet som Försvarsmakten årligen genomför. Kravet på hållbarhet i
planering, budgetering och uppföljning är därvid särskilt starkt.

3.3      Försvarsmaktens huvuduppgifter

Den nuvarande styrningen av Försvarsmakten utgår från myndighetens
olika organisatoriska delar (programmen). Regeringens förslag innebär
att styrningen istället fokuseras på den verksamhet som faktiskt bedrivs
vid Försvarsmaktens staber, förband och skolor.

Enligt 1996 års totalförsvarsbeslut skall Försvarsmakten ha fyra hu-
vuduppgifter. Dessa huvuduppgifter är:

- att i fred förbereda för att i krig försvara riket mot väpnade angrepp
som hotar dess frihet och oberoende,

- att kontinuerligt i fred och under kriser kunna övervaka och hävda
rikets territoriella integritet i luften, till sjöss och på marken,

Prop. 1997/98:83

- att kunna ställa kvalificerade forband och andra resurser till förfo-
gande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser,

- att kontinuerligt kunna stödja samhället vid svåra påfrestningar i
fred.

Därutöver skall Försvarsmakten ha förmåga att anpassa sig till föränd-
rade krav och förutsättningar för att kunna lösa de fyra huvuduppgifterna.
Beredskap, organisation och planläggning skall medge att Försvarsmak-
tens förmåga långsiktigt kan anpassas för att motsvara framtida krav och
behov.

3.4 Krav på förmåga i olika avseenden

I budgetpropositionen för år 1998 meddelade regeringen riksdagen vilka
krav på förmåga regeringen avsåg att ställa på Försvarsmakten. Med krav
på förmåga menas de krav på operativ förmåga i olika avseenden och i
olika tidsperspektiv som Försvarsmakten måste uppfylla för att kunna
utföra de fyra huvuduppgifterna och klara kravet på anpassningsförmåga.
Kraven på förmåga indelas för närvarande i fem grupper.

Förmåga att försvara landet mot väpnade angrepp

Verksamheten skall bedrivas så att förvarning säkerställs om ett förestå-
ende angrepp. Inledningsvis skall vid ett angrepp verksamheten bedrivas
så att befolkningscentra, infrastruktur och vitala funktioner för totalför-
svaret skyddas samt så att en säker och flexibel mobilisering kan genom-
föras.

Verksamheten skall vidare medge att en angripares luftherravälde be-
strids över tiden och så att egen luftoperativ överlägsenhet kan skapas
temporärt. Angriparen skall tidigt kunna bekämpas över hela det operati-
va djupet.

Verksamheten skall efter hand medge att kraftsamling säkerställs, var-
vid angriparens fortsatta styrketillväxt hindras och hans operationsfrihet
begränsas, så att ett avgörande kan ske inom valt operationsområde.

Under en operation som avser att skapa ett avgörande inom valt områ-
de skall gardering kunna ske mot andra hot eller olika riktningar. Om ett
avgörande inte är möjligt, skall verksamheten medge att försvar av vikti-
ga områden eller funktioner sker så att den nationella handlingsfriheten
säkras.

Förmåga att hävda vår territoriella integritet

Verksamheten skall bedrivas så att svenska intressen i vårt närområde
hävdas och så att kränkningar av den territoriella integriteten upptäcks
och avvisas.

Verksamheten skall vidare bedrivas i samverkan med övriga delar av
totalförsvaret så att hot mot för samhället väsentliga funktioner upptäcks
och avvisas.

Prop. 1997/98:83

Förmåga att kunna genomföra internationella insatser

Verksamheten skall bedrivas så att humanitära och fredsfrämjande insat-
ser kan genomföras.

Verksamheten skall vidare bedrivas så att insatserna kan genomföras i
samverkan med andra stater, myndigheter och organisationer när så
krävs.

Förmåga att kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred

Verksamheten skall bedrivas så att samhället kan stödjas vid svåra på-
frestningar i fred.

Förmåga att kunna anpassas till förändrade krav och förutsättningar

Verksamheten skall bedrivas så att förutsättningar skapas för att höja
krigsdugligheten för krigsorganisationen.

Verksamheten skall vidare bedrivas så att förutsättningar skapas för
successiva beslut om krigsorganisationens tillväxt eller ominriktning mot
andra uppgifter eller verksamhetsfält än sådana som kan förutses nu.

3.5 Kopplingen mellan krav på förmåga och den faktiska
krigsorganisationen

Utredningen för utvärderingen av försvarets ledning och struktur
(UTFÖR) framhöll i sitt betänkande SOU 1996:98 Vem styr försvaret?
att det finns ett ”stymingsglapp” mellan de formulerade uppgifterna till
Försvarsmakten och dimensioneringen av krigsorganisationen. Utred-
ningen menade att både riksdag och regering har svårighet att härleda
uppgifter till dimensioneringen och avvägningen mellan olika förbands-
typer.

Vidare har försvarsutskottet i sitt betänkande 1996/97:FöU4 efterlyst
en redovisning för hur - och efter vilka principer - försvaret är tänkt att
föras, och varför krigsorganisationen bör utformas på det sätt som rege-
ringen föreslår.

Kraven på förmåga är svåra att omsätta till exakta kvantitativa termer i
form av antal förband av olika typer. Kraven på förmåga kan istället ses
som den verbala kopplingen mellan de fyra huvuduppgifterna och den
krigsorganisation som riksdagen angett i försvarsbeslutet.

För att lösa problemet måste för det första varje krav på förmåga kunna
spjälkas upp så att typ av och antal förband som behövs för att uppfylla
kravet kan bestämmas. För det andra måste varje förbandstyps operativa
kapacitet kunna beskrivas i mätbara termer. I den mån två olika typer av
förband kan användas för att lösa samma uppgift väljs det som ger den
största operativa effekten i relation till förbandets kostnad.

I en avvägning mellan två förband måste man utgå från deras maxi-
mala operativa kapacitet. Maximal kapacitet förutsätter att förbanden har
fullt kvantitativt och kvalitativt innehåll. Innebörden av kvantitativt och

Prop. 1997/98:83

kvalitativt innehåll varierar for varje typ av förband och bestäms i för
varje förband fastställda s.k. förbandsmålsättningar.

Att hålla förbanden på en maximal kapacitetsnivå i fredstid torde en-
dast vara nödvändigt om säkerhetspolitiska analyser pekar på en föränd-
ring i vår omvärld som kan leda till ett militärt hot mot riket. Beroende
på vilket krav på förmåga ett förband skall tillgodose kan därför det
kvantitativa och kvalitativa innehållet tillåtas reduceras, under förutsätt-
ning att förbandets maximala kapacitet kan uppnås inom en förutbestämd
tidsperiod. Hur lång denna tidsperiod kan vara bestäms av säkerhetspoli-
tiska överväganden och därpå grundade krav på förmåga som det aktuella
förbandet eller förbanden skall uppfylla samt vilka möjligheter till för-
varning som finns. Så kan det övervägas att låta kapaciteten för de för-
band som huvudsakligen ingår i invasionsförsvaret reduceras i större ut-
sträckning än vad som är lämpligt för de förband som hävdar rikets ter-
ritoriella integritet.

Prop. 1997/98:83

Kvantitativt
innehåll

Kvalitativt
innehåll

Figur 2. Den operativa kapaciteten i fred

Kvantitativt
innehåll

Kvalitativt
innehåll

Förmåga att

försvara landet mot väpnade angrepp

Förmåga att
hävda vår territoriella integritet

Förbandens operativa kapacitet i fred kan tillåtas variera beroende på vilken för-
måga förbanden är tänkta att uppfylla.

På detta sätt skulle alltså de krav på förmåga i olika avseenden som
riksdagen fastställer kunna utvecklas mot att vara direkt dimensionerande
för krigsorganisationen. Men även om den möjligheten för närvarande
inte finns, fyller kraven på förmåga redan nu en viktig uppgift då de, lik-
som alla övergripande mål, är nödvändiga för att ange den långsiktiga
inriktningen av verksamheten. På en sammanvägd nivå är kraven på för-
måga styrande för krigsorganisationens utveckling över tiden.

3.6 Indelning av Försvarsmaktens verksamheter

Att fördela ekonomiska resurser mellan förband utifrån vilket krav på
förmåga som förbandet skall uppfylla är av olika skäl mycket svårt. Flera
förband av olika typ kan krävas för en och samma förmåga, samtidigt
som ett förband kan användas till fler än en förmåga. Ett sådant system
för resursfördelning är olämpligt eftersom det förutsätter att mycket
komplexa fördelningsnycklar kan formuleras.

Istället avser regeringen att fördela resurserna på Försvarsmaktens
faktiska verksamhet i fred vid staber, förband och skolor. Denna verk-
samhet delas in i sex olika verksamhetsområden:

1. Förbandsverksamhet, vilket avser den årliga och fleråriga produk-
tionen av förband, deras vidmakthållande och eventuella avveck-
ling.

2. Beredskap, vilket avser förmågan att vid behov kunna genomföra
insatser i enlighet med punkterna 3-5 nedan samt kunna klara en
framtida anpassning.

3. Incidentinsatser, vilket avser de faktiska beredskapsinsatsema för
att hävda rikets territoriella integritet i luften, till sjöss och på mar-
ken.

4. Stöd till samhället, vilket avser de faktiska insatser som Försvars-
makten gör till stöd för samhället under fred och kris.

5. Internationella insatser, vilket avser de faktiska insatser som genom-
förs utomlands av humanitär, fredsskapande eller fredsbevarande
karaktär.

6. Utveckling och investeringar, vilket avser alla investeringar i mate-
riel, befästningar samt forskning och utveckling för Försvarsmak-
tens förnyelse över tiden.

Figur 3. Försvarsmaktens sex verksamhetsområden

Prop. 1997/98:83

Insatser

Vidmakthållande

Förbands-        _   , .

.    , x        Beredskap

verksamhet

Incident-	Stöd till
insatser	samhället

Förnyelse

Internationella insatser

Utveckling och investeringar

Den förändrade styrningen av Försvarsmakten tydliggör den faktiskt bedrivna
verksamheten på ett bättre sätt än vad nuvarande programstyrning klarat av.

Regeringen avser att styra de sex verksamhetsområdena genom att an-
ge tydliga verksamhetsmål för respektive område.

En fördel med den förändrade styrningen är att statsmakterna på detta
sätt ges en möjlighet att göra avvägningar mellan vidmakthållande, insat-
ser och förnyelse, mellan nutid och framtid. En annan fördel är att de
olika verksamhetsområdena på detta sätt hålls skilda från varandra, vilket
ökar insynen. Det leder i sin tur till att styrning och uppföljning förenk-
las.

3.7 Ny anslagsstruktur

Försvarsutskottet har vid upprepade tillfallen tagit upp behovet av att
verksamhetens mål och resultat formuleras på ett sådant sätt, att riksda-
gen ges förutsättningar att utöva finansmakten, styra verksamhetens in-
riktning samt kontrollera resultatet och dess effekter. Regeringen delar
utskottets uppfattning och anser att det finns skäl för en förändrad an-
slagsstruktur. De aktuella problemen med Försvarsmaktens ekonomiska
planering visar också att en sådan förändring behövs.

10

Om riksdagen godkänner inriktningen av den forändrade styrningen av
Försvarsmakten och därigenom den förändrade indelningen av
Försvarsmaktens verksamheter, avser regeringen att i budgetpropositio-
nen för år 1999 återkomma med förslag till en ändrad anslagsstruktur.

Regeringen anser att ett system med fleråriga försvarsbeslut, där även
den ekonomiska ramen anges, är en förutsättning för att verksamheten
skall kunna utvecklas långsiktigt. Däremot anser regeringen att en av-
vägning mellan de olika verksamhetsområdena bör kunna ske inför varje
nytt budgetår. Denna avvägning kan ske oaktat om medel tillförs För-
svarsmakten i ett eller flera anslag.

Nedanstående anslagsstruktur är ett av de alternativ som regeringen för
närvarande överväger.

Prop. 1997/98:83

Anslag A 1 Förbandsverksamhet och beredskap m.m.
Anslagspost 1	Förbandsverksamhet m.m. Budgeterad fördelning: - Förbandsverksamhet - Incidentinsatser - Stöd till samhället
Anslagspost 2	Beredskap

Under anslagspost 1 budgeteras medel för förbandsverksamhet, inci-
dentinsatser och stöd till samhället. Att de två sistnämnda verksamheter-
na budgeteras här beror på att de genomförs inom ramen för grundorga-
nisationen.

Förbandsverksamheten kan på detta sätt tydligare styras genom att re-
geringen anger avvägningen mellan vidmakthållande och avveckling av
olika förband kopplat till kraven på förmåga. Uppföljning sker i samma
struktur, men på en mer detaljerad nivå.

Under anslagspost 2 budgeteras samtliga beredskapsåtgärder, d.v.s. åt-
gärder för att vid behov kunna genomföra faktiska incidentinsatser, stöd
till samhället och internationella insatser eller för att kunna klara en
framtida anpassning av verksamheten.

Anslag A 2 Fredsfrämjande truppinsatser
Anslagspost 1	Beslutade insatser
Anslagspost 2	Till regeringens disposition

Enligt regeringens mening skall anslagsstrukturen stödja och förstärka
styrning och uppföljning av Försvarsmaktens verksamhet. Anslagsstruk-
turen bör således förändras i takt med att verksamhetens innehåll föränd-
ras, vilket kan bli fallet med utveckling av Försvarsmaktens internatio-
nella inriktning.

11

Anslag A 3 Utveckling och investeringar
Anslagspost 1	Materiel Budgeterad fördelning:	- Objektsramar - Övrigt    (objekt 100 miljoner kronor mer särredovisas)	om eller
Anslagspost 2	Befästningar Budgeterad fördelning:	- Objektsramar - Övrigt    (objekt 20 miljoner kronor mer särredovisas)	om eller
Anslagspost 3	Forskning och teknikutveckling m.m.

Prop. 1997/98:83

Samtliga större investeringar i såväl materiel som befästningar styrs
med objektsramar. En objektsram består av ett väldefinierat materielin-
nehåll, en ekonomisk plan samt en tidsplan. Dessa tre komponenter utgör
tillsammans själva ramen. Ramen består av hittillsvarande utbetalningar i
löpande pris och återstående beräknade betalningar med hänsyn till det
fastställda materielinnehållet. Prisomräkning sker endast av den återstå-
ende delen av ramen.

Under anslagsposten 1 budgeteras all materielanskaffning. Anslags-
posten utgör förväntat betalningsutfall för det aktuella budgetåret. Samt-
liga materielinvesteringar som beslutas av statsmakterna kommer fram-
gent att inordnas i objektsramar (som nuvarande JAS-ram). En objekts-
ram innebär inte en anslagstilldelning utan är ett sätt att styra och följa
upp materielinvesteringar över tiden. Om den beräknade investerings-
kostnaden för ett enskilt objekt överstiger 100 miljoner kronor, skall re-
geringen besluta om projektets genomförande.

Under anslagsposten 2 budgeteras investeringar i befästningar. Om den
beräknade investeringskostnaden för ett enskilt objekt överstiger 20 mil-
joner kronor, skall regeringen besluta om projektets genomförande.

Under anslagsposten 3 budgeteras forskning och teknikutveckling
m.m. Styrningen av forskning och teknikutveckling måste bli mer tydlig
och ändamålsenlig. Genom att på detta sätt synliggöra verksamheten ökar
statsmakternas möjligheter till styrning, uppföljning och kontroll. Den
forskning som ligger inom ramen för Försvarsmaktens anslag kan också
vägas mot övrig forskning inom (och utom) utgiftsområdet.

Investeringar i grundorganisationen är inte inkluderade i detta anslag
eftersom dessa investeringar genomförs av Fortifikationsverket i samråd
med Försvarsmakten. Försvarsmakten betalar dessa investeringar som en
del av totalhyran. Kostnader för hyror ligger dock under anslaget A 1
Förbandsverksamhet och beredskap m.m.

Däremot skall Försvarsmakten i sitt underlag till regeringen anmäla
vilken grundorganisation som behöver finnas på längre sikt för att
Försvarsmakten skall kunna utveckla och vidmakthålla den krigsorgani-
sation som krävs över tiden. Regeringen kan då väga investeringar i en
framtida grundorganisation mot andra verksamheter. Detta görs då med
beaktande av de krav på eventuella investeringar i nutid som detta ställer.

12

3.8      Högkvarterets nya organisation

Den 18 december 1997 uppdrog regeringen åt Försvarsmakten att vidta
erforderliga förberedelser och åtgärder så att Högkvarterets nya organi-
sation kan tillämpas fr.o.m. den 1 juli 1998. Högkvarterets nya organisa-
tion passar väl ihop med regeringens förslag till förändrad styrning av
Försvarsmakten.

I den nya organisationen förstärks ledningen av Försvarsmakten med
en ställföreträdande överbefälhavare. Vidare indelas Högkvarteret i tre
linjeenheter och två stabsenheter enligt följande:

- en operativ ledning, med ansvar för att planera och leda operativa
insatser inom och utom landet, både i fred och i krig samt för krigs-
organisationen, dess förmåga och beredskap,

- en krigsförbandsledning med ansvar för krigsförbanden, dess för-
måga och beredskap samt för krigsförbandens vidmakthållande, ut-
veckling och avveckling,

- en grundorganisationsledning med ansvar för fredsverksamheten vid
Försvarsmaktens skolor och förband,

- en planeringsstab som är myndighetsledningens beredningsorgan
för att inrikta och prioritera verksamheten,

- en personalstab som är myndighetsledningens beredande organ för
personalfrågor.

Stabsenheterna för intemrevision och stödfunktioner i övrigt samt en-
heten för underrättelse- och säkerhetstjänst berörs inte av omorganisatio-
nen.

Genom den nya organisationen tydliggörs ansvarsfördelningen inom
Högkvarteret och den önskvärda dualismen mellan krigsorganisationen
och dess förmåga å ena sidan och produktivitet och rationalitet i
fredsverksamheten å andra sidan. Inriktning och prioriteringar kommer
inte att föras i försvarsgrensvisa termer utan i termer av krigsorganisatio-
nens förmåga å ena sidan och kraven på grundorganisationens produkti-
vitet och kvalitet å andra sidan.

Liksom den förändrade styrningen av Försvarsmakten är ett steg bort
från indelningen av verksamheten i försvarsgrenar innebär Högkvarterets
nya organisation att man i framtiden arbetar utifrån ansvar för krigsorga-
nisationens operativa förmåga, krigsförband och grundorganisation och
inte utifrån försvarsgrenar.

Högkvarterets nya organisation medför behov av förändringar i För-
svarsdepartementets arbete. En förändrad styrning av Försvarsmakten
förstärker detta behov. Avsikten är att nödvändiga förändringar skall ge-
nomföras under år 1998.

3.9     Regeringens ägarstyming

Prop. 1997/98:83

Som nämnts i avsnitt 3.1 finns det vid sidan av Försvarsmakten ett antal s.k.
stödmyndigheter (t.ex. Försvarets materielverk). Detta förhållande ställer
särskilda krav på systemen för styrning och återrapportering, vilket rege-

13

ringen redogjort för i 1996 års totalförsvarsproposition. Det övergripande
styrsystemet kallas ”regeringens ägarstyming” (prop. 1996/97:4, s 227).

Regeringens uppgift är att bedöma hur verksamhetens resultat har påver-
kat totalförsvaret på en sammanvägd nivå. Däremot är det inte regeringen
som i första hand skall bedöma kvalitet i och effekter av stödmyndigheter-
nas verksamhet gentemot de myndigheter de stödjer. Det ankommer istället
på Försvarsmakten att göra denna utvärdering inom sitt verksamhetsområde.

Regeringens förslag till förändrad styrning av Försvarsmakten tydliggör
skillnaden mellan vad man i det militära försvaret skall klara av och hur
detta skall uppnås genom verksamheten i fred i grundorganisation och
stödmyndigheter. Därigenom ökar möjligheterna att bedöma effekten av
stödmyndighetemas verksamhet på totalförsvaret i sin helhet.

Prop. 1997/98:83

4 Utformning av budgetdokument

Regeringens förslag till förändrad styrning av Försvarsmakten kommer
att påverka utformningen av regeringens budgetdokument. Information
om de sex verksamhetsområdena ersätter information om de 15 pro-
grammen och information om utvecklingen inom krigsorganisationen ges
en ökad tyngd.

I bilaga 1 lämnas anvisningar och exempel på hur budgetpropositionen
skulle kunna utformas om riksdagen godkänner regeringens förslag till
förändrad styrning av Försvarsmakten.

14

Bilaga 1

Utformning av budgetproposition

För att visa hur regeringens förslag till förändrad styrning av
Försvarsmakten kan komma att påverka utformningen av regeringens
budgetdokument beskrivs i denna bilaga hur förslaget skulle ha påverkat
utformningen av budgetpropositionen för år 1998, utgiftsområde 6.

Bilagan fokuserar i första hand på de avsnitt som förändras i jämförel-
se med budgetpropositionen för år 1998.

Inledning till utgiftsområdet

I det inledande avsnittet skulle vissa av de förslag till riksdagsbeslut, som
lämnades i budgetpropositionen för år 1998, utgå eller formuleras på ett
annat sätt. Punkterna 17-32, vilka har att göra med inriktning av de nuva-
rande programmen och anslagen, skulle utgå och ersättas av nedanståen-
de punkter:

Regeringen föreslår att riksdagen

1.  godkänner förslaget till inriktning av verksamhetsområdet För-
bandsverksamhet,

2.  godkänner förslaget till inriktning av verksamhetsområdet Bered-
skap,

3.  godkänner förslaget till inriktning av verksamhetsområdet Inci-
dentinsatser,

4.  godkänner förslaget till inriktning av verksamhetsområdet Stöd till
samhället,

5.  godkänner förslaget till inriktning av verksamhetsområdet Inter-
nationella insatser,

6.  godkänner förslaget till inriktning av verksamhetsområdet Ut-
veckling och investeringar,

7.  godkänner förslaget till investeringsplan ...

8.  bemyndigar regeringen att ifråga om ramanslaget A 3 Utveckling
och investeringar beställa materiel m.m. ...

9.  bemyndigar regeringen att ifråga om ramanslaget A 3 Utveckling
och investeringar beställa anslagsfinansierade anläggningar ...

Övriga förslag till riksdagsbeslut gällande Försvarsmakten (punkterna
8-16) skulle oaktat regeringens förslag till förändrad styrning av
Försvarsmakten vara likalydande med budgetpropositionen för år 1998.

Utformningen av återstående delar av inledningen till utgiftsområdet
skulle inte påverkats i någon större utsträckning i jämförelse med bud-
getpropositionen för år 1998.

Inledning till verksamhetsområdet

Till skillnad från budgetpropositionen for år 1998 skulle beskrivningen
av verksamhetsområdets omfattning ersättas med följande stycke:

I verksamhetsområdet ingår anslagen A 1 Förbandsverksamhet och
beredskap m.m., A 2 Internationella insatser, A 3 Utveckling och investe-
ring samt A 4 Ersättning för kroppsskador.

I likhet med budgetpropositionen för år 1998 skulle däremot
Försvarsmaktens övergripande mål (de fyra huvuduppgifterna samt kra-
vet på anpassningsförmåga) återges. Utöver detta skulle även kraven på
förmåga återges här.

Avsnittet om resultatbedömning och slutsatser skulle fa en annan ut-
formning och istället delas in i två delar.

I den första delen skulle resultatinformation om verksamheten inom
grundorganisationen presenteras. I huvudsak skulle detta avsnitt beskriva
hur grundorganisationens produktionsmål uppnåtts (vidmakthållande och
avvecklingar), men även hur de operativa uppgifterna (incidentinsatser,
stöd till samhället, internationella insatser) klarats av.

I den andra delen skulle information om hur verksamheten i grundor-
ganisation och stödmyndigheter påverkat krigsorganisationens status.
Information som lämnades i budgetpropositionen för år 1998 och som
skulle återfunnits här är t.ex. frågorna om möjligheter till att uppnå anbe-
falld krigsduglighet inom utsatt tid, långsiktig anpassning av den operati-
va förmågan, kompetensnivån inom befälskåren och brister i grund- och
fortsättningsutbildningen.

Anslag A 1 Förbandsverksamhet och beredskap m.m.

Som beskrivits i propositionen (avsnitt 3.7) kan den nuvarande anslags-
strukturen komma att ersättas med en ny, enligt vilken anslaget A 1 För-
svarsmakten ersätts av A 1 Förbandsverksamhet och beredskap m.m.

Förslaget om förändrad styrning av Försvarsmakten innebär att den
faktiska verksamheten sätts i fokus på ett bättre sätt än vad som görs
idag. Detta märks tydligt i den resultatinformation som redovisas under
anslaget A 1.

Istället för en programvis resultatredovisning skulle resultatinforma-
tionen delas upp på verksamhetsområdena förbandsverksamhet, bered-
skap, incidentinsatser och stöd till samhället.

Under förbandsverksamhet skulle information om årets produktion av
förband, d.v.s. personal, materiel och anläggningar, redovisas.

Under beredskap skulle Försvarsmaktens förmåga att i nuvarande om-
världsläge försvara riket från väpnade angrepp, att upprätthålla den ter-
ritoriella integriteten, att delta i internationella fredsfrämjande och huma-
nitära operationer samt att ge stöd till det civila samhället redovisas.

Under incidentinsatser skulle antalet incidentinsatser och antalet av-
visningar redovisas.

Under stöd till samhället skulle insatser enligt avtal inom rädd-
ningstjänsten (främst sjöräddning) eller vid särskild framställan från ci-

vila myndigheter, t.ex. för eftersökning av försvunna personer, brandbe-
kämpning eller insatser vid översvämningar och snökaos rapporteras.

Till skillnad från budgetpropositionen för år 1998 skulle det under an-
slaget A 1 inte återfinnas någon information om investeringar i materiel
(utöver den återanskaffning av förbrukad materiel som krävs för för-
bandsverksamheten), befästningar eller forskning och teknikutveckling.
Denna information skulle istället redovisas under anslaget A 3 (se ned-
an).

Avsnitten 4.4. Krigs- och grundorganisationens utveckling t.o.m. 4.11
Grundorganisationens omfattning och lokalisering skulle oaktat rege-
ringens förslag till förändrad styrning av Försvarsmakten vara likalydan-
de med budgetpropositionen för år 1998.

Tabellen om anslagsfördelning m.m. för budgetåret skulle ha följande
utseende:

ANSLAGSFÖRDELNING M.M. FÖR BUDGETÅRET 1998

(MILJONER KRONOR, AVRUNDADE BELOPP)

ANSLAGSPOST	TILLDELADE MEDEL ENLIGT REGLERINGS- BREV FÖR BÅ 1995/96	UTFALL 1995/96	TILLDELADE MEDEL ENLIGT REGLERINGS- BREV FÖR ÅR 1997	PROGNOS UTFALL ÅR 1997	BUDGETE- RADE MEDEL FÖR ÅR 1998
l. Förbandsverksamhet m. m.	XX	XX	XX	XX	XX
- Förbandsverksamhet	XX	XX	XX	XX	XX
- Incidentinsatser	XX	XX	XX	XX	XX
- Stöd till samhället	XX	XX	XX	XX	XX
2. Beredskap	XX	XX	XX	XX	XX
SUMMA	XXX	XXX	XXX	XXX	XXX

Anslag A 2 Fredsfrämjande truppinsatser

Utformningen av avsnittet om fredsfrämjande truppinsatser skulle oaktat
regeringens förslag till förändrad styrning av Försvarsmakten vara lika-
lydande med budgetpropositionen för år 1998.

Anslag A 3 Utveckling och investeringar

Detta avsnitt är helt nytt i jämförelse med budgetpropositionen för år
1998. Underlag till resultatinformationen skulle hämtas från avsnittet A 1
Försvarsmakten i budgetpropositionen för år 1998.

I huvudsak skulle här redovisas information om vilka materielsystem
som tillförts Försvarsmakten, vilka befästningar som uppförts, renoverats
eller byggts ut samt vilken forskning och teknikutveckling som bedrivits
under budgetåret som gått.

Vidare skulle en bedömning av hur dessa investeringar påverkat För-
svarsmaktens möjligheter att uppfylla de krigsorganisatoriska målen re-
dovisats här.

Tabellen om anslagsfördelning m.m. för budgetåret skulle ha följande
utseende:

ANSLAGSFÖRDELNING M.M. FÖR BUDGETÅRET 1998

(MILJONER KRONOR, AVRUNDADE BELOPP)

ANSLAGSPOST	TILLDELADE MEDEL ENLIGT REGLERINGS- BREV FÖR BÅ 1995/96	UTFALL 1995/96	TILLDELADE MEDEL ENLIGT REGLERINGS- BREV FÖR ÅR 1997	PROGNOS UTFALL ÅR 1997	BUDGETE- RADE MEDEL FÖR ÅR 1998
1. Materiel	XX	XX	XX	XX	XX
- Objektsram X	XX	XX	XX	XX	XX

- Objektsram Y

- Övrigt objekt om 1 00 miljoner kronor eller mer	XX	XX	XX	XX	XX
- Övrigt	XX	XX	XX	XX	XX
2. Befästningar	XX	XX	XX	XX	XX
- Objektsram X	XX	XX	XX	XX	XX

- Objektsram Y

- Övrigt objekt om 20 miljoner kronor eller mer	XX	XX	XX	XX	XX
- Övrigt	XX	XX	XX	XX	XX
3. Forskning och teknik- utveckling	XX	XX	XX	XX	XX
SUMMA	XXX	XXX	XXX	XXX	XXX

Anslag A 4 Ersättning för kroppsskador

För fullständighetens skull skall nämnas att avsnittet om anslaget A 4
Ersättning för kroppsskador skulle oaktat regeringens förslag till föränd-
rad styrning av Försvarsmakten vara likalydande med budgetpropositio-
nen för år 1998, med den enda skillnaden att anslagsnumret skulle ha
ändrats.

Eländers Gotab 56031, Stockholm 1998