Proposition 1997/98:78

Proposition 1997/98:78

Regeringens skrivelse

1997/98:78

Transport av farligt gods

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 5 mars 1998

Göran Persson

Björn von Sydow

(F örsvarsdepartementet)

Skr.

1997/98:78

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I denna skrivelse redovisas hur regeringen avser att behandla frågan om
samordning och myndighetsansvar inom området transport av farligt
gods. Vidare lämnas en beskrivning över det säkerhetsfrämjande arbete
som genomfors inom området, nationellt och internationellt.

1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 78

Innehållsförteckning

Skr. 1997/98:78

1    Inledning............................................................................................3

2   Myndighetsansvaret för transport av farligt gods.............................3

2.1      Utredarens förslag...............................................................4

2.2     Remissinstanserna...............................................................4

2.3      Regeringens ställningstagande............................................5

3   Säkerhetsfrämjande arbete inom transport av farligt gods................7

3.1      Inledning.............................................................................7

3.2      Internationellt regelarbete...................................................7

3.3     Myndighetsarbete, information, samverkan och tillsyn.....9

3.4      Fortsatt arbete...................................................................10

Skr. 1997/98:78

1        Inledning

Regeringen beslutade i december 1996 om direktiv (dir. 1996:90) för en
särskild utredare med uppdrag att undersöka om bl.a. myndighetsansvaret
för transport av farligt gods borde ändras i syfte att uppnå en bättre
samordning. Till utredaren knöts ett antal sakkunniga och experter.
Fördelarna med att ansvaret för transport av farligt gods samlas hos en
myndighet skulle vägas mot fördelarna med att systemen för sjö-
respektive luftsäkerhet hålls samlat hos en myndighet. Uppdraget
redovisades till regeringen i augusti 1997 och har därefter
remissbehandlats.

Försvarsutskottet behandlade i betänkandet FöU 1993/94:1 frågan om
transport av farligt gods och framhöll att en av de viktigare frågor som
kvarstod olösta eller obehandlade var att ge Räddningsverkets
samordningsuppgift ett sådant innehåll att verket kunde agera på ett
likartat sätt inom samtliga myndighetsområden med skyddet mot
kemikalieolyckor och vid transport av farligt gods. Utskottet behandlade
vidare i betänkande 1996/97:FöU5 bl.a. vissa frågor rörande transport av
farligt gods. Utskottet framhöll att regeringen i en särskild skrivelse till
riksdagen borde lämna en samlad redovisning i ärendet.

I denna skrivelse redovisas inledningsvis hur regeringen avser att
behandla frågan om samordning och myndighetsansvar för transport av
farligt gods. I syfte att beskriva huvuddragen i hur det säkerhets-
främjande arbetet bedrivs, innehåller skrivelsen även en deskriptiv
redogörelse av det nationella och internationella arbetet inom området
transport av farligt gods.

2 Myndighetsansvaret för transport av farligt
gods

Regeringens bedömning

Regeringen finner att de problem som lyfts fram i utredningens
betänkande kan lösas genom att genomföra författningsändringar i syfte
att bl.a. ytterligare förstärka Räddningsverkets samordningsroll inom
området transport av farligt gods. Vidare kommer ett särskilt råd för
transport av farligt gods att knytas till Räddningsverket där Sjöfartsverket
och Luftfartsverket skall ingå.

1* Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 78

2.1

Utredarens förslag

I delbetänkandet SOU 1997:109 Myndighetsansvaret för transport av
farligt gods framhåller utredaren att fördelarna med ett samlat
myndighetsansvar för transport av farligt gods överväger nackdelarna.
Utredaren föreslår i enlighet med detta att Räddningsverket blir ensam
ansvarig myndighet för transport av farligt gods med undantag för
bulktransporter till sjöss. Enligt utredaren bör dock Sjöfartsverket och
Luftfartsverket ha kvar det övergripande trafiksäkerhetsansvaret för
respektive transportslag. Utredaren anser inte att farligt gods-frågorna är
så integrerade i övriga trafiksäkerhetsfrågor att något direkt hinder
föreligger mot en sådan lösning. Till utredningen har fogats ett särskilt
yttrande där en av de sakkunniga finner att fördelarna med ett samlat
myndighetsansvar för transport av farligt gods är begränsade och inte
överväger fördelarna med att systemet för sjö- respektive flygsäkerhet
koncentreras till respektive myndighet.

Som skäl för utredarens ställningstagande anförs bl.a. att en enhetlig
myndighetsorganisation kommer att gynna samordningen inom
verksamhetsområdet såväl nationellt som vid Sveriges deltagande i det
internationella regelarbetet. Vid placeringen av myndighetsansvaret bör
man vidare utgå ifrån att frågor om transport av farligt gods alltmer
kommit att ses som en del av det totala olycks- och skadeförebyggande
arbetet inom industrin. Därför bör Räddningsverket, mot bakgrund av
verkets kompetens inom dessa områden, bli den myndighet som tilldelas
ett samlat myndighetsansvar. Räddningsverket är i dag även den till
storleken helt dominerande myndigheten inom transport av farligt gods,
varför även långsiktig ekonomisk effektivitet talar för en sådan lösning.

En myndighetsorganisation med färre ansvariga myndigheter kommer
enligt utredaren även att förenkla och förbättra informationsförmedlingen
till näringslivet, en verksamhet som är betydelsefull mot bakgrund av
farligt gods-reglemas omfattning och svårtillgänglighet. Näringslivet kan
med utredarens förslag således från en och samma myndighet erhålla
information avseende samtliga transportslag.

2.2 Remissinstanserna

Det kan konstateras att flertalet av remissinstanserna stöder utredningens
förslag eller lämnar det utan erinran. Vissa remissinstanser påtalar vikten
av att Räddningsverket vid ett samlat myndighetsansvar bör tillföras
särskild transportspecifik kompetens vad avser sjö- och lufttransporter.

Emellertid finns flera remissinstanser som är kritiska till utredningens
förslag, däribland Sjöfartsverket och Luftfartsverket. Myndigheterna
ansluter sig till synpunkterna i det särskilda yttrandet, där det främst
framhålls att frågor som rör farligt gods inom sjö- och luftfartsområdena
är inflätade i frågor som är relaterade till trafiksäkerhet och

Skr. 1997/98:78

fartygskonstruktion m.m. på ett svårupplösligt sätt. Frågorna kan därför Skr. 1997/98:78
inte separeras utan att man riskerar att säkerheten försämras. Vidare
kritiseras utredaren för att som utgångspunkt ha att det inte går att
förbättra samordningen mellan myndigheterna och anförs att en
förändring av myndighetsansvaret kan leda till att nya
gränsdragningsproblem uppstår rörande transport av farligt gods och
andra trafiksäkerhetsfrågor. Vad gäller lufttransporter rör kritiken även
att den föreslagna lösningen kan skapa problem vid eventuell kommande
EG-lagstiftning samt att lösningen avviker från vad som är praxis i
övriga Europa.

2.3 Regeringens ställningstagande

Beträffande bristerna med nuvarande ansvarsfördelning och samordning
mellan myndigheterna har utredaren anfört följande. Räddningsverket har
angivit att verkets bemyndigande är för svagt och otydligt formulerat.
Mer eller mindre vattentäta skott råder mellan de olika internationella
organ där regelverken utarbetas. Mellan myndigheterna gemensamma
projekt har varit svåra att genomföra. Enligt synpunkter från näringslivet
värnar fackmyndigheterna om sin särställning, vilket bl.a. kommer till
uttryck i detaljfrågor, såsom hur godset skall märkas. Från samma håll
har man anmärkt att det är en nackdel att Sjö- och Luftfartsverken inte
deltar i Räddningsverkets arbete med att utveckla en gemensam databas
för transport av farligt gods och att ett samlat myndighetsansvar skulle
öka möjligheterna till samordning på det internationella planet.

Utredaren har anfört att han inte ser ett utvidgat mandat för
Räddningsverket med en starkare betoning av samordningsansvaret som
någon lösning.

Utgångspunkten för regeringen är att säkerheten vid transporter av farligt
gods till lands, till sjöss och i luften skall vara så hög som möjligt.
Utredaren pekar inte på några allvarligare brister som riktar in sig just
mot säkerheten vid sjö- och lufttransporter. Detta hindrar inte att
ansträngningar måste göras för att undanröja de problem utredaren
uppmärksammar och givetvis inte att ambitionsnivån höjs beträffande
säkerheten.

Utredarens förslag, att Räddningsverket blir ensam ansvarig myndighet
för transport av farligt gods, skulle ur en synvinkel förenkla
samordningen mellan transportslagens regelverk. Andra samordnings-
problem skulle dock kunna uppträda i stället. Att märka är också att
regelverken för samtliga transportslag i mycket hög grad är
internationella och att de brister som finns i samordningen i första hand
beror på att de internationella regelverken skiljer sig åt.

Mot utredarens förslag står främst det problem som Sjö- och
Luftfartsverken betonat, nämligen att trafiksäkerheten till sjöss och i

luften riskerar att försämras om systemet för sjö- respektive luftsäkerhet Skr. 1997/98:78
splittras på flera myndigheter. Med hänsyn till att tillsynsansvaret
dessutom skulle ligga kvar hos Sjö- och Luftfartsverken skulle även den
erfarenhetsåterföring som nu existerar med ett samlat norm- och
tillsynsansvar försämras.

Enligt regeringens mening måste förutsättningar skapas för att lösa de
samordningsproblem m.m. som beskrivs i den särskilde utredarens
betänkande. Dessutom måste strävan vara att på ett optimalt sätt utnyttja
de resurser som används inom verksamhetsområdet som helhet.
Samtidigt är det viktigt att trafiksäkerheten till sjöss och i luften inte
riskerar att försämras. Efter en sammanvägd bedömning finner
regeringen därför att de problem som lyfts fram i betänkandet bör lösas
på annat sätt än genom ändrat myndighetsansvar i enlighet med
utredningens betänkande. Regeringen avser därför att förstärka
Räddningsverkets roll för samordningen inom verksamhetsområdet.

Räddningsverket bör ges ett tydligare mandat att samordna
säkerhetsföreskrifterna för de olika transportslagen, det svenska arbetet
inom olika internationella organ och transportmyndigheternas arbete i
övrigt inom området transport av farligt gods. Vidare bör, utöver den
existerande delegationen för transport av farligt gods (se avsnitt 3.3), ett
särskilt råd för transport av farligt gods knytas till Räddningsverket. I
detta råd bör endast ledamöter från Räddningsverket, Sjöfartsverket och
Luftfartsverket ingå. Räddningsverket skall svara för ordförandeskapet.
Rådet skall sammanträda regelbundet och ha till uppgift att samordna
transportmyndigheternas arbete inom området transport av farligt gods
enligt ovan. Regeringen avser att ålägga verken en skyldighet att
tillsammans med varandra verka för samordning och delta i rådets arbete.
Det bör vidare i förordning föreskrivas en skyldighet för
transportmyndigheterna att alltid samråda innan en föreskrift på området
meddelas, om inte beslutet brådskar på grund av fara för liv eller
egendom.

Allmänhetens och näringslivets tillgänglighet till regelverken måste
också förbättras. I detta syfte bör Sjö- och Luftfartsverken åläggas en
skyldighet att bidra med datorbaserade uppgifter från sina områden till
den informationsbank som omtalas i avsnitt 3.3.

3 Säkerhetsfrämjande arbete inom transport av
farligt gods

3.1      Inledning

Arbetet med att öka säkerheten vid transporter av farligt gods utgör en
del av det samlade trafiksäkerhetsarbetet. Med farligt gods avses
godsslag som innehåller ämnen med inneboende farliga egenskaper,
exempelvis gaser under tryck, petroleumprodukter eller frätande vätskor.
Sådana godsslag kan orsaka skador på människor, miljö eller egendom
och för att förutse och förebygga ämnenas skadebringande egenskaper
krävs särskild kunskap. Inriktningen i arbetet med transport av farligt
gods har således varit att eliminera den extra säkerhetsrisk som det
farliga godset utgör under transporten. Frågor om transport av farligt
gods betraktats även som en del av det samlade arbetet med att förebygga
kemikalieolyckor.

Säkerhetsarbetet med farligt gods har getts hög prioritet i såväl nationella
som internationella sammanhang. Inte minst har området uppmärk-
sammats av EU. Resultatet av det förebyggande arbetet har bidragit till
att antalet olyckor varit relativt fa, särskilt vad gäller svårare olyckor.

3.2      Internationellt regelarbete

Arbete inom FN-organ m.m.

Regelverken för transport av farligt gods är i mycket hög grad
internationella. Reglerna är i huvudsak inriktade på hur det farliga godset
skall klassificeras, dokumenteras i fardhandlingar, utmärkas, inneslutas
och lastas.

De övergripande rekommendationerna för transport av farligt gods
utarbetas av FN:s ekonomiska och sociala råd. Med FN-
rekommendationema som grund utarbetas regler för varje transportslag
av olika organ inom FN (ECE, ICAO, IMO) samt av den internationella
jämvägsunionen, OTIF. Arbetet har resulterat i särskilda regler för
transport av farligt gods på väg (ADR), på järnväg (RID), i luften
(ICAO-TI) och till sjöss (IMDG-koden). För bulktransporter till sjöss
finns särskilda regler. Regelverken är omfattande och detaljerade.

Regelverken utgår således från gemensamma rekommendationer, men
innehåller även regler som är avhängiga de specifika krav som är
behövliga inom ett visst transportslag. Ett kontinuerligt arbete bedrivs
emellertid för att undanröja icke nödvändiga olikheter och göra
regelverken mer användarvänliga, vilket under 1990-talet resulterat i

Skr. 1997/98:78

betydande framsteg. För närvarande pågår en genomgripande översyn av Skr. 1997/98:78
bestämmelserna för landsvägs-, järnvägs- respektive sjötransporter.

Arbete inom EU

EU har under lång tid ägnat frågor om transport av farligt gods stor
uppmärksamhet. Genom ADR- och RID-direktiven tillämpas de
internationella bestämmelserna för farligt gods-transporter på väg och
järnväg även vid nationella transporter. EU har även antagit direktiv för
tillsyn och kontroll av vägtransporter av farligt gods samt direktiv om
särskilt utsedda säkerhetsrådgivare vid företag som transporterar farligt
gods. Härutöver finns flera mer tekniskt orienterade direktiv som har
betydelse för farligt gods-området. Ytterligare direktiv är under
utarbetande eller kan förutses. Sverige hade även före EU-medlemskapet
en lagstiftning som innebar att de internationella reglerna för väg- och
järnvägstransporter i huvudsak tillämpades vid nationella transporter.
Vissa EG-direktiv på farligt gods-området har därför fatt tämligen
begränsade konsekvenser för svenska författningar.

Annat internationellt arbete

Utöver arbetet i FN och EU bedrivs även mellanstatligt säkerhetsarbete.
Exempelvis har kuststaterna runt Östersjön slutit avtal i syfte att
underlätta befordran av väg- respektive jämvägsfordon på ro/ro-fartyg i
Östersjön. Avtalet innebär i princip att transport av förpackat farligt gods
kan ske enligt bestämmelserna i ADR respektive RID inom de områden
som avtalet definierar och på sådana fartyg som godkänts för ändamålet.
Det förekommer även ett nordiskt samarbete inom farligt gods-området.

Sveriges deltagande i internationellt regelarbete

Det internationella regelarbetet ges i Sverige hög prioritet och tar
betydande personella resurser i anspråk. Sverige är en av de 21 stater
som har rösträtt i expertkommittén för transport av farligt gods i FN:s
ekonomiska och sociala råd. Vidare deltar Sverige aktivt i arbetsgrupper
och kommittéer i FN och EU, med ambitionen att utveckla och
harmonisera regelverken. Sverige tillämpar, liksom andra stater,
möjligheten att ha vissa nationella avvikelser från de internationella
reglerna, men dessa är att betrakta som undantag. En generell strävan
inom ett intemationaliserat område som transport av farligt gods är
således att undvika landspecifika regler och lösningar.

Svenska regler för transport av farligt gods är därmed avhängiga de
internationella reglerna. Ett arbete med exempelvis harmonisering av
reglerna mellan land-, sjö-, och lufttransporter behöver främst föras på
denna nivå. Detta förutsätter en koordinerad svensk linje i det
internationella regelarbetet för farligt gods.

3.3

Myndighetsarbete, information, samverkan och Skr. 1997/98:78
tillsyn

Lagen (1982:821) om transport av farligt gods med tillhörande
förordning omfattar grundläggande bestämmelser om transport av farligt
gods med undantag för bulktransporter till sjöss. De tekniska
bestämmelserna, exempelvis ADR och RID, regleras främst i
myndighetsföreskrifter. Bestämmelserna är som ovan nämnts omfattande
och detaljerade och för icke-experter relativt svårtillgängliga.

En viktig myndighetsuppgift är därför att utveckla presentationen av
regelverken och att kontinuerligt bistå näringslivet med information och
expertkunskap om regeltillämpning m.m. Räddningsverkets
informationsbank (RIB) revideras två gånger per år och har erhållit stor
spridning. RIB innehåller information och sökningsmöjligheter om bl.a.
farliga ämnen, regelverk, tillsynsfrågor, utbildningsprogram samt
beräknings- och spridningsprogram vid kemikalieutsläpp.

De myndigheter och näringslivsorganisationer som arbetar med transport
av farligt gods samverkar bl.a. genom Räddningsverkets rådgivande
delegation för transport av farligt gods. Det finns även en
samverkansgrupp för tillsynsfrågor (SAMTILL). Huvuduppgiften för
SAMTILL-gruppen är att verka för samverkan mellan tillsynsmyndig-
heterna samt göra tillsynsverksamheten effektivare.
Tillsynsverksamheten påverkas även av EU:s kontrolldirektiv, som anger
hur ofta och på vilket sätt kontroller skall göras, samt hur resultaten skall
rapporteras.

Säkerhetsarbetet med transport av farligt gods på regional och lokal nivå
består främst av vägvalsstyming, kommunala riskanalyser och fysisk
planering. Vad gäller vägvalsstyming spelar länsstyrelserna en viktig roll
då många transportleder berör flera kommuner. Regeringen har därför i
prop. 1997/98:1 framhållit att Räddningsverket, i enlighet med
Länsstyrelse- och trafikutredningens förslag, bör erhålla utökad
föreskriftsrätt i syfte att stödja länsstyrelserna i deras nuvarande roll som
regional tillsynsmyndighet för farligt gods. Detta bedöms kunna bidra till
en ensning och kvalitetshöjning inom området. Härutöver revideras
löpande Sverigeatlasen för rekommenderade färdvägar m.m. vid
transport av farligt gods.

Samarbetet med industrin omfattar bl.a. ett samverkansavtal där flera
industrier har förbundit sig att bistå räddningstjänsten vid olyckor med
vissa giftiga kondenserade gaser. Näringslivets synpunkter tillvaratas
även genom medverkan i olika projekt- och arbetsgrupper. Härutöver
sker dialoger med industrin och berörda organisationer i samband med att
Sverige deltar i det internationella regelarbetet.

3.4

Fortsatt arbete

Skr. 1997/98:78

Med hänsyn taget till antalet transporter och de stora volymer som
transporteras är olyckor med farligt gods relativt få. Orsakerna härtill kan
inte minst hänföras till ett utvecklat regelverk. Emellertid måste det
säkerhetsfrämjande arbetet fortsätta. Den bästa effekten torde uppnås
genom att koncentrera arbetet till vissa områden som har särskilt stor
betydelse för säkerheten.

Utbildning

Säkerhetsarbetet inom området har till stor del inriktats på att
implementera tekniska och administrativa bestämmelser för transport av
farligt gods. Analyser av inträffade olyckor visar dock att många tillbud
och olyckor orsakas av otillräckliga kunskaper om de risker som är
förknippade med transporterna. Ett viktigt instrument i det
olycksförebyggande arbetet är således utbildning. Hittills har
utbildningen främst omfattat förare och kompetensutveckling av t.ex.
tillsynspersonal.

En annan viktig utbildningsinsats kommer att avse de särskilda
säkerhetsrådgivare vilka med anledning av EG-direktivet om
säkerhetsrådgivare skall finnas vid företag som transporterar farligt gods.
Säkerhetsrådgivarens funktion i företagen är att upprätta rutiner och
instruktioner för olycksförebyggande åtgärder och att därigenom skapa
ett systemtänkande vid transporter av farligt gods. Säkerhetsrådgivama
kommer även att bidra till informationsspridningen av regelverken och
förståelsen för dessa.

Forskning och utveckling

Varje år satsas betydande summor på forsknings- och utvecklingsprojekt
inom farligt gods-området. Projekten omfattar både frågeställningar av
principiell natur och tekniskt inriktad forskning syftande till att utgöra
underlag för bl.a. föreskriftsarbete och utbildning. Verksamheten avser
både de förebyggande och skadebegränsande områdena. Särskilt kan
nämnas teknikforskning inom områden som transporttelematik
(integration av telekommunikation och informationsteknologi inom
transportområdet), skyddsvagnar på järnväg och tanksäkerhet på
landsväg.

Senare år uppmärksammade jämvägsolyckor har även föranlett ett
särskilt forskningsprogram om farligt gods på järnväg. Studierna skall ge
underlag för beslut rörande planering av transporter av farligt gods samt
kostnadseffektiva skadeförebyggande åtgärder. Studierna sker i
samarbete med forskning om järn vägssäkerhet i allmänhet, då åtgärder
som minskar sannolikheten för en jämvägsolycka även minskar risken
för olyckor med farligt gods.

10

Statistik

Skr. 1997/98:78

Insamling och bearbetning av statistik om farligt gods syftar till att
kartlägga trafikflödet inom landet, studera räddningsinsatser vid olyckor
och dokumentera resultatet av tillsyn. Vad gäller trafikflödesstatistik
bedrivs ett samarbete mellan Räddningsverket och Statistiska
centralbyrån. Under år 1998 genomfors en undersökning där ett stort
antal företag och speditörer som transporterar farligt gods kommer att
besvara frågor om varifrån, vart och på vilka fardvägar som det farliga
godset transporteras.

Vad gäller den kommunala räddningstjänstens insatser publiceras årligen
statistik över insatser vid utsläpp av farliga ämnen. År 1996 gjordes 407
insatser avseende utsläpp vid transport. Av dessa stod vägfordon för 75
procent, järn vägsfordon för 14 procent och fartyg för 4 procent. De
dominerande ämnena vid utsläpp av farliga ämnen utgörs av bensin och
andra petroleumprodukter.

Pågående utredningsverksamhet inom området transport av farligt gods
m.m.

Utredningen om kemikalieolyckor m.m. lämnade i januari 1998 sitt
slutbetänkande. Betänkandet är under remissbehandling. Utredningen
föreslår bl.a. vissa ändringar av definitioner m.m. i lagen och
förordningen om transport av farligt gods i syfte att anpassa de svenska
bestämmelserna till FN-rekommendationema. Vidare behandlas vissa
frågor om tillsynsmyndigheternas bemyndiganden vad gäller tillsyn och
utbildning samt lagstiftning med anledning av EG-direktivet om
säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods. Utredningen föreslår
även vissa förändringar vad gäller utökat myndighetsansvar m.m. i syfte
att effektivisera miljöräddningsoperationer till sjöss.

Regeringen tillsatte 1996 en utredning med uppdrag att göra en
utvärdering av gällande regler för de ingripanden som kan bli aktuella
när ett oljeutsläpp har skett till sjöss. Utredaren skall göra en översyn av
de författningar som finns på området samt föreslå åtgärder för att
effektivisera det rättsliga beivrandet av dessa utsläpp. Utredaren skall
redovisa resultatet av sitt arbete senast den 30 september 1998.

11

Eländers Gotab 55978, Stockholm 1998