om lag med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner i fråga om 'Förbundsrepubliken Jugoslavien'

Proposition 1991/92:176

Regeringens proposition

1991/92:176

om lag med bemyndigande att tillämpa lagen
(1971:176) om vissa internationella sanktioner i
fråga om ”Förbundsrepubliken Jugoslavien”
(Serbien-Montenegro)

Prop.

1991/92:176

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifo-
gade utdrag ur regeringsprotokollet den 27 maj 1992.

På regeringens vägnar

Bengt Westerberg

Ulf Dinkelspiel

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen hemställs att riksdagen antar en lag med bemyndigande att
tillämpa lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner i fråga om
”Förbundsrepubliken Jugoslavien” (Serbien-Montenegro), i fortsättningen
benämnd Förbundsrepubliken Jugoslavien.

Bemyndigandet ger regeringen möjlighet att, för att främja en europeisk
säkerhets- och samarbetsordning, skyndsamt vidta sanktionsåtgärder mot
Förbundsrepubliken Jugoslavien utan att något beslut föreligger i FN:s sä-
kerhetsråd. Regeringen får genom bemyndigandet möjlighet att förbjuda in-
och utförsel av varor samt bl.a. lastning, lossning och transport av varor. Vi-
dare får regeringen förbjuda betalningar och kredit till mottagare i För-
bundsrepubliken Jugoslavien liksom bl.a. flygtrafik till och från landet.

Ett förordnande om tillämpning av lagen kommer att underställas riksda-
gen för godkännande på sätt som stadgas i 1 § lagen (1971:176) om vissa in-
ternationella sanktioner.

Lagen avses träda i kraft den 19 juni 1992.

1 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 176

Propositionens lagförslag                               ProP-1991/92:176

Förslag till

Lag med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om
vissa internationella sanktioner i fråga om

”Förbundsrepubliken Jugoslavien” (Serbien-Montenegro)

Härigenom föreskrivs följande.

Utöver vad som sägs i 1 § lagen (1971:176) om vissa internationella sank-
tioner, får regeringen för att främja en europeisk säkerhets- och samarbets-
ordning förordna att 3, 5, 7 och 8 §§ lagen skall tillämpas i fråga om ”För-
bundsrepubliken Jugoslavien” (Serbien-Montenegro). Regeringen får också
meddela förordnande enligt 11 § tredje stycket lagen.

Om förhållandena ändras så att syftet med ett förordnande inte längre
kvarstår, skall regeringen så snart det kan ske i motsvarande mån upphäva
eller ändra ett meddelat förordnande eller med stöd därav meddelade före-
skrifter.

Denna lag träder i kraft den 19 juni 1992.

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 maj 1992

Prop. 1991/92:176

Närvarande: statsrådet B. Westerberg, ordförande, och statsråden Frig-
gebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkel-
spiel, Hellsvik, Björck, Davidsson, Lundgren, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet Dinkelspiel

Proposition om lag med bemyndigande att
tillämpa lagen (1971:176) om vissa internationella
sanktioner i fråga om ”Förbundsrepubliken
Jugoslavien” (Serbien-Montenegro)

1 Inledning

Lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner (i fortsättningen be-
nämnd sanktionslagen), som trädde i kraft den 1 juli 1971, tillkom för att ge
regeringen möjlighet att snabbt vidta åtgärder i den mån sådana påkallas
med anledning av beslut eller rekommendationer som har meddelats av FN:s
säkerhetsråd. Lagen är en s.k. fullmaktslag som formellt är i kraft men som
kan tillämpas endast för att fullgöra säkerhetsrådets beslut eller rekommen-
dationer. Det ankommer på regeringen att föreskriva att lagen skall tilläm-
pas. Har den satts i tillämpning ger den regeringen bemyndigande att införa
olika sanktioner.

Enligt sanktionslagen kan regeringen förordna om följande åtgärder: för-
bud mot utförsel till eller införsel från en blockerad stat (3 och 4 §§), förbud
mot åtgärder som exempelvis tillverkning, lastning, lossning och transport
av olika varor, om åtgärderna är ägnade att främja förfaranden som förbju-
dits med stöd av 3 eller 4 § (5 §), förbud mot överlåtelse av immaterialrättig-
heter till någon i blockerad stat (5 a §), förbud mot befattning med varor som
utförts från blockerad stat efter ikraftträdandet av förbuden (6 §), förbud
mot verkställande av vissa betalningar (7 §) och utövande av trafik (8 §).

Regeringen kan medge undantag från förbud som meddelats med stöd av

3 - 8 §§ (9 §). Förbud som meddelats med stöd av dessa paragrafer gäller
även avtal som slutits före ikraftträdandet av förbuden, om regeringen inte
förordnar annat (10 §).

Föreskrifter som regeringen meddelar är straffsanktionerade enligt 11 §.
Sanktionslagen är till sin uppbyggnad sådan att brott mot vissa typer av för-
bud kan förväntas regelmässigt äga rum utanför Sverige och därigenom, med
hänsyn till brottsbalkens allmänna bestämmelser om tillämplighet av svensk
lag, inte i full utsträckning nås av straffpåföljder. För att även dessa brott
skall kunna föranleda påföljd kan enligt 11 § tredje stycket sanktionslagen
regeringen förordna att en svensk medborgare som utom riket brutitmot för-                   3

1* Riksdagen 1991/92. 1 sanil. Nr 176

bud meddelade med stöd av lagen skall dömas efter denna och vid svensk
domstol, oaktat reglerna härom i brottsbalken.

Lagen innehåller även regler om beslag och förverkande av egendom (12,13
§§). Åtal för brott enligt lagen får väckas endast efter ett förordnande därom
av regeringen eller den regeringen bemyndigar (14 §). Regeringen kan slutli-
gen avvisa en utlänning med hemvist i blockerad stat om denne begått brott
eller avsett att begå brott enligt lagen (15 §).

Prop. 1991/92:176

2 Utvecklingen i Förbundsrepubliken Jugoslavien

Den forna statsbildningen ”Socialistiska Federala Republiken Jugoslavien”
(SFRJ) upphörde formellt den 27 april 1992. Denna dag proklamerades av
parlamentet i Belgrad ”Förbundsrepubliken Jugoslavien” (FRJ). Parlamen-
tet bestod vid beslutet av ledamöter enbart från republikerna Serbien och
Montenegro. Dessa två republiker utgör således den nya staten Förbundsre-
publiken Jugoslavien. I den deklaration som antogs av parlamentet förklaras
att den nya staten inte har några territoriella anspråk på omkringliggande
länder. Vidare slogs det fast att andra republiker i det forna Jugoslavien
(SFRJ) kan ansluta sig till FRJ om de så önskar.

I praktiken inleddes det jugoslaviska sönderfallet sommaren 1991. Slove-
nien och Kroatien kungjorde då sin avsikt att utträda ur SFRJ och proklame-
rade sin självständighet. Efter ett kort krig mellan slovenska förband och
den federala jugoslaviska armén (JNA) drog sig den senare tillbaka till Kroa-
tien där de serbiska intressena och den serbiska befolkningen var stora. Det
krig som följde i Kroatien - både före och efter det att Kroatien vunnit inter-
nationellt erkännande som självständig stat under vintern 1991/92 - kom att
bli mycket intensivt. Den krigföring som bedrevs av JNA syftade till att rensa
”serbiska områden” i Kroatien från kroater. De kroatiska förbanden kunde
inte bjuda de överlägsna JNA-styrkorna egentligt motstånd, varför kriget
fick som följd att cirka en tredjedel av det kroatiska territoriet idag kontrol-
leras av Serbien. Folkomflyttningarna pågår fortfarande och de serbiska om-
rådena i Kroatien har utropat en egen republik.

Efter det att striderna avtagit i Kroatien utbröt nya strider i Bosnien-Her-
cegovina. I denna republik utgör serber cirka en tredjedel av befolkningen.
Lokala serbiska förband med logistiskt och materiellt bistånd samt med eld-
understöd från JNA har av alla tecken att döma bestämt sig för att också i
Bosnien-Hercegovina rensa serbiska områden från andra befolkningsgrup-
per. I stort sett har detta krigsmål idag uppnåtts. Också i Bosnien-Hercego-
vina har en ”serbisk republik” utropats. Det kan inte uteslutas att både den
serbiska republiken i Kroatien och dess motsvarighet i Bosnien-Hercegovina
på sikt ansöker om anslutning till FRJ. Regeringen i Belgrad torde se positivt
på sådana ansökningar.

Slovenien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina har erkänts av ett stort an-
tal stater. De invaldes i FN den 22 maj 1992. Sverige erkände de två först-
nämnda staterna den 16 januari 1992. Genom invalet i FN, vilket stöddes

av Sverige, har enligt svensk praxis Bosnien-Hercegovina erkänts också av
Sverige.

Den serbiska krigföringen i Kroatien och Bosnien-Hercegovina har varit
hänsynslös. Den svenska mycket kritiska inställningen till det serbiska age-
randet har vid ett flertal tillfällen uttryckts bilateralt, direkt till regeringen i
Belgrad, och i multilaterala fora, särskilt inom ramen för den Europeiska
säkerhets- och samarbetskonferensen (ESK). Av praktiska skäl upprätthålls
relationer med regeringen i Belgrad. Den svenska kritiska inställningen har
dock redan inneburit att tillträdet av en ny svensk ambassadör i Belgrad se-
narelagts.

Försöken att medla i kriget i Bosnien-Hercegovina möter stora svårigheter
och har hittills visat sig fruktlösa. I Kroatien visade det sig inte möjligt att
uppnå vapenstillestånd förrän de serbiska krigsmålen uppnåtts. Utveck-
lingen synes vara parallell i Bosnien-Hercegovina.

De internationella påtryckningarna på regeringen i Belgrad för att få
denna att upphöra med sin aggression ökar. Förslag har väckts om bindande
FN-sanktioner mot Serbien-Montenegro. Åtgärder och sanktioner har ge-
nomförts eller förbereds av den Europeiska gemenskapen (EG) och Förenta
Staterna. Dessa avser såväl Förbundsrepubliken Jugoslaviens kommersiella
och diplomatiska relationer som dess finansiella tillgångar och internatio-
nella legitimitet. I ett skede när internationella sanktioner av olika slag ter
sig allmer troliga och önskvärda, är det regeringens uppfattning att Sverige
bör ansluta sig till sådana åtgärder i största möjliga utsträckning.

Prop. 1991/92:176

3 Bemyndigande att besluta om sanktioner mot
Förbundsrepubliken Jugoslavien

Mitt förslag: Regeringen bemyndigas att tillämpa 3,5,7 och 8 §§ lagen
(1971:176) om vissa internationella sanktioner i fråga om Förbundsre-
publiken Jugoslavien. Regeringen får också meddela förordnande en-
ligt 11 § tredje stycket lagen.

Regeringen får därmed befogenhet att förbjuda

1. införsel till Sverige av varor med ursprung i Förbundsrepubliken
Jugoslavien,

2. utförsel av varor från Sverige till detta land,

3. åtgärder som kan främja förbjudna åtgärder enligt punkterna 1
och 2, såsom lastning, lossning, transport, mottagande till förvaring
av varor liksom tillhandahållande av transportmedel,

4. verkställande av betalning och lämnande av kredit till mottagare
i Förbundsrepubliken Jugoslavien,

5. bl.a. luftfart till eller från Förbundsrepubliken Jugoslavien.

Skälen för mitt förslag: Som jag redogjort för inledningsvis förutsätter
sanktionslagen ett beslut eller en rekommendation av FN:s säkerhetsråd för
att kunna tillämpas med förutsedd automatik. Den internationella utveck-

lingen kan dock göra det angeläget att även i vissa andra fall kunna tillgripa
sanktioner mot länder inom vilka utvecklingen hotar internationell fred och
säkerhet. En sådan situation föreligger, huvudsakligen genom agerande från
Förbundsrepubliken Jugoslaviens sida, på det territorium som, inkl. Bos-
nien-Hercegovina, Slovenien och Kroatien, förr benämndes SFRJ. Vidare
kan en liknande situation komma att uppstå i Förbundsrepubliken Jugosla-
vien.

Inom EG och i Förenta Staterna övervägs för närvarande införande av
sanktioner mot Förbundsrepubliken Jugoslavien. För att främja en euro-
peisk säkerhets- och samarbetsordning är det viktigt att också Sverige kan
vidta sanktionsåtgärder även utan den starka grund som ett bindande beslut
eller en rekommendation av säkerhetsrådet innebär. Inom regeringskansliet
pågår en allmän översyn av sanktionslagen som inbegriper sådana övervä-
ganden. Förslag till ny lagstiftning förutsätts dock kunna föreläggas riksda-
gen först under kommande höst. Förbundsrepubliken Jugoslaviens interna-
tionella agerande samt utvecklingen i Förbundsrepubliken inger farhågor för
att sanktionsåtgärder kan bli påkallade redan under sommaren. Jag föreslår
därför att regeringen nu inhämtar riksdagens bemyndigande att i angivna
syfte tillämpa sanktionslagen i fråga om Förbundsrepubliken Jugoslavien.

Bemyndigandet bör medge att regeringen kan förbjuda in- och utförsel av
varor samt vissa åtgärder som typiskt ingår som ett led i brott mot dessa för-
bud såsom lastning, lossning och transport av varor. Detta innebär att 3 § och
5§ sanktionslagen tillämpas. Vidare kan det inte uteslutas att nyssnämnda
förbud behöver kompletteras med en möjlighet att förbjuda betalning och
kredit till mottagare i Förbundsrepubliken Jugoslavien. Slutligen bör en
möjlighet också öppnas att förbjuda trafik, framför allt flygtrafik. För dessa
åtgärder tillämpas 7 och 8§§ sanktionslagen. Vid sidan av dessa paragrafer
bör regeringen också få meddela förordnande enligt 11 § tredje stycket sank-
tionslagen. Jag har inledningsvis redogjort för denna bestämmelse. Innehål-
let i de paragrafer som jag nu särskilt nämnt bör fogas till protokollet i detta
ärende som bilaga.

Regeringen har en gång tidigare inhämtat ett liknande bemyndigande av
riksdagen att tillämpa sanktionslagen utan att säkerhetsrådsbeslut förelåg.
Då gällde det för en handelsbojkott mot Sydafrika och Namibia. Bestäm-
melserna infördes år 1987 (prop. 1986/87:110, UU 20, rskr. 269, SFS
1987:474). Handelsbojkotten gäller fortfarande gentemot Sydafrika.

Jag har vid mina överväganden så långt möjligt beaktat hur denna han-
delsbojkott tillämpats. Mycket talar för att eventuella sanktioner mot För-
bundsrepubliken Jugoslavien såvitt avser varuflöde samt åtgärder i samband
därmed såsom lastning och lossning bör följa utformningen av denna boj-
kott. Bestämmelserna om förbud mot betalningar och kredit samt förbud
mot flygtrafik saknar dock sin motsvarighet i fråga om Sydafrika. De tilläm-
pas emellertid efter säkerhetsrådsbeslut mot Irak och - såvitt avser flygtra-
fik - också mot Libyen.

Jag förutsätter att överläggning i utrikesnämnden kommer att föregå ett
förordnande av regeringen i enlighet med bemyndigandet. Ett sådant för-
ordnande kommer också att underställas riksdagen för godkännande i efter-
hand på sätt som är angivet i 1 § sanktionslagen. Vidare bör ett säkerhets-

Prop. 1991/92:176

rådsbeslut, om ett sådant kommer till stånd, i första hand utgöra grunden för
svenska sanktioner. Regeringen bör därför i ett sådant fall, och naturligtvis
också om förhållandena tar en vändning så att syftet med ett förordnande av
annan anledning inte längre kvarstår, i motsvarande mån upphäva eller
ändra ett meddelat förordnande eller med stöd därav meddelade föreskrif-
ter. Detta följer av andra stycket i lagförslaget.

Enligt 9 § sanktionslagen kan regeringen för visst fall medge undantag från
förbud som meddelats med stöd av 3 - 8 §§. Det ligger i sakens natur att
undantag från sanktioner bör komma i fråga endast sparsamt. Har sanktio-
ner sin grund i ett bindande säkerhetsrådsbeslut, vilket vanligtvis är fallet, är
utrymmet för att medge undantag av naturliga skäl mycket begränsat. Skulle
regeringen besluta om sanktioner med stöd av det bemyndigande som nu
inhämtas, kan möjligen utrymmet för dispens bli något större. De situatio-
ner som kan vara svåra att förutse och som i det enskilda fallet kan få orim-
liga konsekvenser bör kunna hanteras inom ramen för regeringens rätt att
medge undantag.

I frågan om sanktioners förhållande till det Allmänna tull- och handelsav-
talet (GATT) är följande att säga.

I GATT:s artikel XXI, som handlar bl.a. om ett lands väsentliga säker-
hetsintressen och dess förpliktelser enligt FN-stadgan, stadgas att ”Ingen be-
stämmelse i detta avtal skall tolkas såsom innebärande hinder för avtalsslu-
tande part att vidtaga åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda sina
väsentliga säkerhetsintressen där sådana åtgärder vidtages i krigstid eller vid
andra kritiska lägen i de internationella förbindelserna.” (XXI:(b)(iii))

Vidare gäller såvitt avser våra förpliktelser enligt FN-stadgan GATT:s ar-
tikel XXI:(c) som lyder: ”Ingen bestämmelse i detta avtal skall tolkas såsom
innebärande hinder för part att vidtaga åtgärder i överensstämmelse med
dess förpliktelser enligt Förenta Nationernas stadga i syfte att upprätthålla
internationell fred och säkerhet”.

Beslutar Sverige sanktioner utan ett föregående säkerhetsrådsbeslut
skulle det innebära ett avsteg från våra åtaganden enligt GATT-avtalet, om
förutsättningar saknas att åberopa artikel XXI. Sverige har tidigare i ett fall
infört handelssanktioner utan att åberopa artikel XXI, nämligen i fråga om
handelsbojkotten mot Sydafrika och Namibia. Detta beslut innebar således
ett avsteg från våra åtaganden i GATT men sågs som en engångsföreteelse
motiverad av det unika i själva apartheid-situationen (se prop. 1987/88:110,
s. 13).

Jag förutser att de eventuella sanktioner som kan komma att beslutas mot
Förbundsrepubliken Jugoslavien kommer att föregås av omfattande övervä-
ganden i en bred krets av stater och att de kommer att införas först efter det
att man bedömt situationen som så allvarlig att den skulle kunna likställas
med ett läge enligt artikel XXI. En sådan situation torde motivera ett avsteg
från gällande principer.

För att regeringen skall kunna ha beredskap för sanktioner redan i som-
mar måste ärendet behandlas under innevarande riksmöte. Jag anser därför
att regeringen bör föreslå riksdagen att besluta förkorta motionstiden till
fem dagar.

Prop. 1991/92:176

4 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom Utrikesdepartementet upprättats
förslag till

lag med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om vissa internatio-
nella sanktioner i fråga om ”Förbundsrepubliken Jugoslavien” (Serbien-
Montenegro).

Lagförslaget innebär en tillämpning av existerande lagstiftning som är av-
sedd för sanktionsåtgärder av den typ som jag nu förutser, trots att lagen i
detta fall inte kan sättas i tillämpning med den automatik som är förutsedd i
den. Det förslag som nu läggs fram överensstämmer vad gäller ändamålet
med den gällande lagstiftningen.

Med hänsyn till vad jag har anfört om lagstiftningsfrågans beskaffenhet
anser jag att lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

5 Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta förslaget till

lag med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om vissa internatio-
nella sanktioner i fråga om ”Förbundsrepubliken Jugoslavien” (Serbien-
Montenegro).

Med hänsyn till ärendets brådskande natur bör det behandlas under inne-
varande riksmöte. Regeringen bör därför föreslå riksdagen att besluta för-
korta motionstiden till fem dagar.

Prop. 1991/92:176

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden
har lagt fram.

Innehållet i 3, 5, 7, 8 och 11 §§ lagen (1971:176) om vissa
internationella sanktioner

3 § Regeringen får meddela förbud att från riket utföra vara avsedd att in-
föras till blockerad stat och förbud att till riket införa vara som härrör från
blockerad stat.

5§ Regeringen får meddela förbud att vidtaga åtgärd som är ägnad att
främja enligt 3 eller 4 § förbjudet förfarande och som innebär

1. tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller
reparation av vara eller lämnande av tekniskt bistånd till sådan åtgärd,

2. lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring avvara eller
tillhandahållande av transportmedel eller av utrustning eller förnödenhet för
transport,

3. överlåtelse eller förvärv avvara, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt
därtill eller meddelande av försäkring därå eller rättshandling som avser i 1
eller 2 nämnd åtgärd beträffande vara,

4. överlåtelse eller förvärv av uppfinning eller upplåtelse eller förvärv av
särskild rätt därtill, eller

5. lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1 - 4.

7§ Regeringen får meddela förbud att utifrån verkställa betalning eller
lämna kredit till mottagare i blockerad stat eller att verkställa betalning eller
lämna kredit till någon utanför blockerad stat, om betalningen eller krediten
är avsedd för mottagare i den blockerade staten eller för verksamhet av eko-
nomisk art som idkas där eller drives därifrån.

Regeringen får även meddela förbud att lämna eller förmedla uppdag för
åtgärd som förbjudits enligt första stycket.

8 § Regeringen får meddela förbud att utöva trafik till lands samt sjö- eller
luftfart till eller från blockerad stat eller att i fråga om sådan verksamhet
samarbeta med trafikföretag, som drives i eller från nämnda stat, eller med
ägare eller brukare av transportmedel som är registrerat där.

Förbud enligt första stycket får riktas mot ägare och brukare av transport-
medel samt mot befälhavare och besättningsman på transportmedel.

Regeringen får även meddela förbud att lämna eller förmedla uppdrag att
utöva verksamhet som förbjudits enligt första stycket.

11 § Den som bryter mot förbud som har meddelats med stöd av 3- 8§
döms, om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år
eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Har gärningen skett av
grov oaktsamhet, döms till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa
fall skall inte dömas till ansvar.

För anstiftan av eller medhjälp till gärning som avses i första stycket döms
inte till ansvar.

I den mån det påkallas med anledning av beslut eller rekommendation
som avses i 1 § första stycket kan regeringen förordna att en svensk medbor-
gare, som utom riket har begått brott som avses i denna paragraf, skall dö-
mas efter denna lag och vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 § brotts-
balken inte är tillämplig och utan hinder av 2 kap. 5a § första och andra styck-
ena nämnda balk.

Prop. 1991/92:176

Bilaga

gotab 41542, Stockholm 1992