om informationsutbytet mellan myndigheter som bekämpar organiserad och ekonomisk kriminalitet
Proposition 1980/81:78
Prop. 1980/81:78 Regeringens proposition
1980/81:78
om informationsutbytet mellan myndigheter som bekämpar organiserad och ekonomisk kriminalitet;
beslutad den 4 december 1980.
Regeringen förelägger riksdagen vad som har lagils upp i bifogade utdrag av regeringsprolokoll för den åtgärd och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.
På regeringens vägnar
THORBJÖRN FÄLLDIN
CARL AXEL PETRI
Propositionens huvudsakliga innehåll
Den 1 januari 1981 Iräder en ny sekretesslag i kraft. I propositionen redovisas en bedömning av vilken verkan lagen får på möjligheterna lill informationsutbyte mellan de myndigheter som skall samverka för alt bekämpa den organiserade och den ekonomiska kriminaliteten. Enligt denna bedömning kommer några väsentliga förändringar i myndigheternas möjligheter att utbyta uppgifter i brottsbekämpande syfte inte all inträda när sekret-esslagen Iräder i kraft. l_vissa hänseenden anses möjligheterna till informationsutbyte snarare bli bättre. En ändring i lagen för Sveriges riksbank har emellertid ansetts nödvändig. I propositionen föreslås en sådan ändring.
1 Riksdagen 1980/81. 1 saml Nr 78
Prop. 1980/81:78 2
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1934:437) för Sveriges riksbank
Härigenom föreskrivs att i lagen (1934:437) för Sveriges riksbank skall införas en ny paragraf, 35 §, av nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
35 §'
Om det i riksbankens bankrörelse framkommer uppgifter som ger anledning att anla att ett brott har begåtts, skall riksbanken, när omsländighelerna föranleder det, underrätta polismyndighet eller åklagarmyndighet.
Denna lag träder i kraft den 1 februari 1981.
Förutvarande 35 § upphävd genom 1980:161.
Prop. 1980/81:78
Utdrag
JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde 1980-12-04
Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Ullsten, Bohman, Wikslröm, Friggebo, Mogård, Dahlgren, Söder, Krönmark, Burenstam Linder, Johansson, Wirtén, Holm, Andersson, Boo, Winberg, Danell, Petri, Eliasson
Föredragande: statsrådet Petri
Proposition om informationsutbytet mellan myndigheter som bekämpar organiserad och ekonomisk kriminalitet
1 Inledning
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) fick i december 1977 regeringens uppdrag att se över lagstiftningen mol den organiserade och den ekonomiska kriminaUtelen. BRÅ har för översynsarbelet bildal en styrgrupp och olika arbetsgrupper. Genom ett beslut den 28 juni 1979 uppdrog regeringen ål BRÅ att inom ramen för denna översyn granska bestämmelserna om informationsutbyte och anmälningsskyldighet mellan myndigheterna samt föreslå behövliga lagstiftningsåtgärder. Vidare skulle BRÅ arbeta ut förslag fill bestämmelser som skulle komplettera reglerna om sekretess mellan myndigheter i det förslag till en ny sekretesslag som regeringen samtidigt lade fram. Uppdraget skulle ulföras skyndsamt så all den lagstiftning som rådet utarbetade kunde träda i kraft samtidigt med den nya sekrelesslagen, dvs. den 1 januari 1981. Riksdagen antog i mars 1980 förslagel lill sekretesslag (prop. 1979/80:2, KU 1979/80:37, rskr 1979/80:179, SFS 1980:100).
BRÅ har tillkallat en särskild arbetsgrupp för att utföra det nämnda uppdraget. Arbetsgruppen har utarbetat promemorian (BRÅ PM 1980:4) "Informationsutbyte mellan myndigheter. En lägesrapport". Promemorian innehåller en redovisning av hur arbetsgruppen bedömer alt den nya sekretesslagen påverkar möjligheterna till informationsutbyte mellan de myndigheter som får anses cenirala i kampen mol den organiserade och den ekonomiska brottsligheten. Vidare innehåller promemorian ett förslag fill ändring i lagen (1934:437) för Sveriges riksbank (ändrad senast 1980:161). BRÅ har den 25 november 1980 överlämnat promemorian lill regeringen på
1* Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 78
Prop. 1980/81:78 4
rekommendalion av styrgruppen, som har anslulil sig lill lagförslaget men i övrigt inte i sak lagit slällning lill vad som anförs i promemorian. Promemorian har ännu inte remissbehandlats.
Del är angeläget all riksdagen snarasl möjligt fär la del av bedömningen av den nya sekretesslagens inverkan pä myndigheternas möjligheter alt lämna varandra sådana uppgifter som behövs för kampen mot den organiserade och den ekonomiska kriminaliteten. I samband härmed bör tas upp frägan om ändringen i lagen för Sveriges riksbank.
2 Bakgrunden till BRÅ-gruppens promemoria
Frågan om den organiserade och den ekonomiska brottsligheten har under senare år tilldragit sig allt större uppmärksamhet i den kriminalpolitiska debatten. Kraftiga insalser har ocksä gjorts för all bekämpa detla allvarliga samhällsproblem. En effektiv kamp mol denna lyp av brottslighet förutsätter bl. a. ett smidigt och väl fungerande samarbete mellan olika myndigheter. I 1978 ärs budgetproposition behandlades samordningen mellan polisen, åklagarna och skallemyndighelerna (prop. 1977/78:100 bilaga 5 s. 76 f). Därvid framhölls att del borde ankomma på riksskatteverket (RSV), riksåklagaren (RÅ) och rikspolisstyrelsen (RPS) att gemensamt finna de samarbetsformer som var mesl lämpliga i olika situationer.
Med anledning av det sist återgivna uttalandet tillsatte RÅ, RPS och RSV en arbetsgrupp som fick i uppdrag alt utarbeta förslag till hur denna samordning skulle ske. Också tullverket och riksbanken var representerade i gruppen. Gruppen lade på våren 1979 fram en promemoria (SAMEB-rapporlen) angående samordningen av verksamheten mot den ekonomiska brottsligheten och den del av den organiserade brottsligheten som stär den ekonomiska brottsligheten nära eller är en del av denna. Enligl gruppens mening krävdes bl. a. ett relativi omfattande och oavbrutet informationsutbyte - även av sekretesskyddade uppgifler - mellan de myndigheter som skulle samverka, främsi polis-, åklagar-, skalle- och kronofogdemyndigheterna samt, vid utlandstransaktioner, tullverket och riksbanken. Gruppen ansåg att hittillsvarande och föreslagna regler om informationsutbyte och sekreless begränsade resp. skulle komma att begränsa möjlighelerna till en sådan samverkan. Gruppen föreslog att BRÅ skulle få i uppdrag att se över de lagstiftningsfrågor del gällde.
I en gemensam framställning fill dåvarande chefen för justitiedepartementet förklarade sig RÅ, RPS, RSV, generaltuUstyrelsen och företrädare för riksbanken i allt väsenlligl dela gruppens uppfattning. Med anledning av denna framställning gav regeringen BRÅ det akluella uppdraget.
Reglerna om sekretess finns intill utgången av år 1980 såvitt gäller allmänna handlingar i 1937 års sekretesslag och såvitt gäller uppgifler i övrigt i ett slorl anlal bestämmelser om tystnadsplikt. Till skillnad mol tystnads-
Prop. 1980/81:78 5
pliktsföreskrifterna reglerar 1937 års sekretesslag inte sekretessen mellan myndigheter. Lagens bestämmelser beaktas ändå i viss mån när uppgifler lämnas myndigheter emellan. Tyslnadspliklsföreskrifterna förbjuder regelmässigt "obehörigt" röjande eller utnyttjande av uppgifler vilkel lorde innebära att ett visst uppgiftsutbyle mellan myndigheter är tillåtet. Del mäste emellertid anses oklart i vilken omfattning ett sådant informationsutbyte är möjligt.
Riksdagen anlog pä våren 1980 en ny sekretesslag, som träder i krafl den 1 januari 1981. I lagen finns en enhetlig reglering av sekretessen hos myndigheterna. Lagen anger med andra ord bäde vilka allmänna handlingar som är hemliga och vilken lystnadsplikl som skall gälla i del allmännas verksamhet. Sekretess gäller enligl lagen i princip såväl i förhållandel mellan myndigheter och enskilda som i förhållandel myndigheter emellan. Sekretesslagen innehåller emellertid flera beslämmelser som innebär att myndigheterna har slörre möjligheter alt lämna uppgifler till andra myndigheter än till enskilda.
Enligl en av lagens inledande bestämmelser ulgör sekretess sålunda inle hinder mol att uppgifler lämnas ut, om del är nödvändigt för all den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhei (1 kap. 5 §). Sekretess hindrar inte heller all uppgifter lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighel följer av en lag eller förordning (14 kap. 1 §). Vidare får sekretessbelagda uppgifler lämnas lill en myndighet, om det är uppenbari all intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför del iniresse som sekretessen skall skydda (14 kap. 3 §). Den sistnämnda beslämmelsen är enligt förarbetena avsedd alt ansluta myckel nära till vad som f. n. gäller om uppgiftsutbytet mellan myndigheter (prop. 1979/80:2 del A s. 91 och 326). Från fiUämpningsområdet för denna s. k. generalklausul finns vissa undantag. Här bör nämnas alt bestämmelsen om ullämnande efler en intresseavvägning inte är tillämplig på uppgifler som är sekretessbelagda i riksbankens bankrörelse.
Frågan om den nya sekretesslagens effekter på myndigheternas samarbete mot ekonomisk kriminalitet uppmärksammades i samband med tillkomslen av lagen. Bl. a. log konstitulionsulskottel upp frågan med anledning av en motion (KU 1979/80:37 s. 22). Ulskoltel förklarade sig dela den i motionen framförda uppfattningen om betydelsen av informationsutbyte och samarbete myndigheter emellan för alt förstärka möjlighelerna att bekämpa den ekonomiska brottsligheten. Utskottet, som hänvisade lill BRÅ-gruppens uppdrag, ansåg emellertid att mofionens yrkande blivit tillgodosett genom detta uppdrag och hemställde att riksdagen skulle förklara motionen besvarad med vad utskottet anfört. Riksdagen följde utskottet.
Prop. 1980/81:78 6
3 BRÅ-gruppens arbete
BRÅ-gruppen har ansett att det inte har varil möjligt att genomföra utredningsuppdraget i dess helhet innan den nya sekrelesslagen träder i kraft den 1 januari 1981. Gruppen har därför delat upp sill arbele i två etapper. Avsikten har varil alt i den första etappen se fill att myndigheternas möjligheter att utbyta uppgifter vid bekämpandet av organiserad och ekonomisk brottslighet skall vara i vart fall lika stora som i dag, när den nya sekretesslagstiftningen har trätt i kraft. Del är denna första etapp som redovisas i den nu framlagda promemorian, som sägs ha närmast karaktären av en lägesrapport. 1 nästa etapp avser gruppen att behandla övriga frågor som omfaltas av regeringens uppdrag, bl. a. reglerna om myndigheternas skyldighet att anmäla brott.
Som underlag för promemorian har använts bl. a. den promemoria som utarbetades av den i avsnitt 2 nämnda gruppen med företrädare för RÅ, RPS, RSV, tullverket och riksbanken saml remissyitrandena över den promemorian. Vidare har BRÅ-gruppen gjort en enkät hos dt stort anlal myndigheter som är engagerade i bekämpandet av organiserad och ekonomisk brottslighet. En utförlig redovisning av enkätresultatet finns i en bilaga till BRÅ-gruppens promemoria.
BRÅ-gruppen har i sin promemoria begränsai sig lill att behandla informationsulbytel mellan i första hand polis-, åklagar-, skatte- och kronofogdemyndigheter samt tullmyndigheter och riksbanken.
Den bedömning som BRÅ-gruppen gör sammanfattningsvis är att nägra väsentliga förändringar vad gäller myndigheternas möjligheter att utbyta uppgifler i brottsbekämpande syfte knappast kommer att inträda den 1 januari 1981. I vissa hänseenden kommer enligl gruppens mening möjligheterna all utbyta uppgifler snarast att förbättras. Pä en punkl, som gäller riksbankens bankrörelse, har gruppen dock funnit att sekretesslagens regler hindrar ett önskvärt uppgiftsutbyle. Gruppen har därför lagt fram ett förslag till en ändring i lagen för Sveriges riksbank.
4 Synpunkter med anledning av BRÅ-gruppens promemoria
För egen del vill jag inledningsvis framhålla all det är av slor vikl för bekämpandet av den organiserade och den ekonomiska brottsligheten att de myndigheter som är engagerade i denna verksamhet kan samarbeta på ett så effektivt sätt som möjligl. Främsi är det den samverkan som finns och som alltmer utvecklas mellan polisen, åklagarna, skatteväsendet, exekufionsväsendet, tullverket och riksbanken som här slår i blickpunkten. Ett samarbete mellan dessa myndigheter måste uppenbarligen bygga på att de har goda möjligheter att lämna varandra de uppgifter som behövs. Det är därför betydelsefullt alt beslämmelserna om sekretess och informafionsulbyle mellan myndigheter har en sådan utformning att de underlättar samarbetet.
Prop. 1980/81:78 7
Å andra sidan medför olika motstående intressen att ett alldeles fritt uppgiftsutbyte inte kan komma i fråga. All göra lämpliga avvägningar på alla de verksamhetsområden och för alla de uppgifter som kan bli akluella är inle någon lätt uppgift. Det är därför inte ägnat alt förvåna att det inte har varil möjUgt för BRÅ-gruppen all slutföra sitt uppdrag redan nu.
I proposifionen med förslag till ny sekretesslag yttrade föredragande statsrådet all den nya lagen inte fick hindra myndigheterna från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut enligl gängse värderingar måste ges förelräde framför intresset av att uppgifterna inte lämnas ut (prop. 1979/80:2 del A s. 91). Regleringen i lagförslaget kom enligt föredraganden i prakfiken att ansluta mycket nära lill vad som redan gällde. Avsikten med den nya sekrelesslagen har alltså inte varit all hindra eller försvåra det önskvärda informafionsulbytet myndigheter emellan vare sig rent allmänt eller just i kampen mot den organiserade och den ekonomiska brottsligheten (jfr a. prop. s. 327).
Det är mot denna bakgrund värdefullt att BRÅ-gruppen har analyserat uppgiftslämnandet på detta område och gjort en bedömning av hur möjligheterna fill informafionsulbyle påverkas av sekretesslagen. BRÅ-gruppen har därvid kommit fram lill att dessa möjligheter i vart fall inle minskar när lagen Iräder i kraft den 1 januari 1981. Jag bortser då från en enstaka punkl där gruppen emellertid lägger fram ett förslag som har lill syfte alt bevara del läge som vi har i dag.
Även om BRÅ-gruppens promemoria ännu inte har remissbehandlats, vill jag som min uppfattning uttala att jag anser att gruppens slutsatser verkar väl underbyggda. Naturligtvis kan det inte uteslutas att synpunkter från remissinstanserna ger anledning alt på någon punkt modifiera de resultat gruppen har kommit fram lill. Jag är emellerfid redan nu beredd alt i allt väsentligt instämma i gruppens bedömning, särskilt som denna närmasl bekräftar att den nya sekretesslagen i det här aktuella hänseendet får den effekt som har varil avsedd vid dess tillkomst.
Som jag ser det ligger värdet i BRÅ-gruppens promemoria framför allt i att den får anses ha undanröjt den oklarhet som tydligen har rått om den nya sekretesslagens innebörd i del här aktuella avseendet. Som gruppen har framhållit finns det en risk för alt myndigheterna på grund av bristande förtrogenhet med de nya bestämmelserna inte utnyttjar de möjligheter till informafionsulbyle som finns. Promemorian bör enligt min mening vara en god hjälp för de myndigheter som skall tillämpa dessa bestämmelser. Jag vUl i sammanhanget också påpeka att det f. n. pågår en omfattande utbildningsverksamhet i fråga om den nya sekretesslagsfiflningen.
Jag anser mig sålunda redan nu kunna konstatera att den nya sekretesslagstiftningen inför ikralträdandet inte kräver några särskilda initiafiv från regeringens sida när del gäller informationsutbytet mellan myndigheter i kampen mot organiserad och ekonomisk kriminalitet. Med ett sådant
Prop. 1980/81:78 8
konstaterande kan man emellertid inle slå sig till ro. Strävandena måste inriktas på alt för framtiden skapa möjligheter för ett ökat informationsutbyte. Del kan ske genom alt man, såsom har förutsatts i sekretesslagens förarbeten, mera utförligt reglerar när information får och skall vidarebefordras mellan olika myndigheter. En sådan reglering är av stort värde för myndigheternas samarbete, oavsett om informationen i och för sig är sekretessbelagd eller ej, men bidrar naturligtvis i första hand till att skapa ökad klarhet om i vilken utsträckning som sekretesslagstiftningen lägger band på informationsutbytet. BRÅ-gruppens fortsatta arbete inriktas nu på dessa frågor. Jag förutsätter alt detta viktiga arbele bedrivs med största möjliga skyndsamhet. De synpunkter som anförs vid remissbehandlingen av promemorian bör ge ett gott underlag för arbetet.
Det kan i sammanhanget nämnas att det nyligen har lagts fram också andra förslag som rör informationsutbytet myndigheter emellan. I prop. 1980/81:28 behandlas sålunda frågan om följdlagsliftning till den nya sekrelesslagen i fråga om hälso- och sjukvården saml den allmänna försäkringen. Motsvarande fråga på skatteområdet tas upp i prop. 1980/81:70.
Sammanfattningsvis anser jag att utöver de förslag som jag nu har redogjort för och en ändring i lagen för Sveriges riksbank, lill vilken jag återkommer i följande avsnitt, f. n. inte behövs någon lagstiftning för att myndigheternas möjligheter till informationsutbyte i kampen mol den organiserade och den ekonomiska kriminalitet skall bibehållas vid den nya sekretesslagens ikraftträdande. Med hänsyn till frågans betydelse anser jag att riksdagen snarasl möjligt bör beredas fillfälle alt la del av denna bedömning.
I denna fråga har jag samrått med chefen för justitiedepartementet.
5 Författningsförslag
Som nämnts har BRÅ-gruppen på en punkt lagt fram ett förfatlningsförslag, nämligen ett förslag till en ändring i lagen för Sveriges riksbank. Bakgrunden till förslagel är denna.
Som framgår av redogörelsen i avsnitt 2 för den nya sekretesslagens bestämmelser är den s. k. generalklausulen inle fillämplig på uppgifter som är sekretessbelagda i riksbankens bankrörelse. Det betyder att uppgifter om bl. a. sådana växlingslransaktioner som ger upphov till misstankar att ett brott har förövats inle kan lämnas lill polisen eller en åklagare efter en intresseawägning enligl generalklausulen. Ett uppgiftslämnande kan knappast heller stödjas på 1 kap. 5 § eller 14 kap. 1 § sekretesslagen i sådana fall. HittiUs har riksbanken emellertid lämnat ut uppgifter av det här avsedda slaget. Detta gäller vid t. ex. inväxling av skadade sedlar som kan ha varit föremål för ett tillgreppsbrolt. Andra växlingar eller låne- eller premieobli-gationslransaktioner kan tyda på förmögenhetsbrott, skattebrott m. m.
Prop. 1980/81:78 9
Både nu och i framliden kan andra banker lämna ut sådana uppgifter utan hinder av den s. k. banksekretessen.
BRÅ-gruppen anser det olyckligt om riksbanken inte skall kunna lämna uppgifter till polisen eller en åklagare när riksbanken i sin bankrörelse får vela omständigheter som ger anledning till misstankar om brott. Gruppen föreslår därför att det i lagen för Sveriges riksbank las in en bestämmelse av följande lydelse: "Om det i riksbankens bankrörelse framkommer uppgifler som ger anledning att anta att ett brott har förövats, skall riksbanken, när omständigheterna påkallar det, underrätta polismyndighet eller åklagarmyndighet."
För egen dd vill jag instämma i BRÅ-gruppens uppfattning att det skulle vara olyckligt om riksbanken inte längre kunde lämna uppgifter lill polisen eller åklagare om brottsmisstankar som uppkommer i bankrörelsen. Det finns därför behov av en bestämmelse som i alll väsentligt vidmakthåller det läge som råder i dag. I likhet med gruppen anser jag alt det lämpligaste sättel att åstadkomma detta är att del i lagen för Sveriges riksbank förs in en ny bestämmelse som innebär att riksbanken får en skyldighet att lämna uppgifter i de här avsedda situationerna. Sekretessen ulgör då enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen inte någol hinder mot ett uppgiftslämnande.
Gruppens lagförslag synes vara lämpligt avfattat. En mindre justering bör dock göras. Jag förordar att bestämmelsen tas in som en ny 35 § i lagen för Sveriges riksbank. Den bör möjliggöra för riksbanken alt lämna uppgifter lill polisen och åklagarna i samma utsträckning som f. n. Samtidigt är uppgiftsskyldigheten inte absolut utan betingad av om förhällandena ger anledning till att saken anmäls. 1 första hand är det naturligtvis riksbanken som bedömer om så är fallet. Lagändringen bör träda i kraft snarasl möjligt.
Jag vill framhålla att bestämmelsen får betraktas som provisorisk i awaktan på BRÅ-gruppens fortsatta arbete. Som gruppen själv päpekar kan det, när dess uppdrag är slutfört, finnas anledning att återkomma till beslämmelsen och till molsvarande frågor i andra fall där generalklausulen inte är tillämplig.
I enlighet med vad jag nu har anfört har del inom justitiedeparlementet upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1934:437) för Sveriges riksbank.
Förslaget har upprättats i samråd med chefen för ekonomidepartementet, som under hand har inhämtat synpunkter från riksbanken.
6 Hemställan
Jag hemställer att regeringen
dels bereder riksdagen tillfälle
att ta del av vad jag har anfört i det föregående om inforijialionsulbylet
Prop. 1980/81:78 10
mellan myndigheter som bekämpar organiserad och ekonomisk kriminalitet,
dels föreslår riksdagen
att anta förslaget till lag om ändring i lagen (1934:437) för Sveriges riksbank.
7 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar alt genom proposilion förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för den åtgärd och del ändamål som föredraganden har hemställt om.