om de kommunanställdas förhandlingsrätt

Proposition 1982/83:176

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Skr. 1982/83:176

Regeringens skrivelse

1982/83:176

om de kommunanställdas förhandlingsrätt;

beslutad den 19 maj 1983.

Regeringen bereder riksdagen tillfälle atl ta del av vad som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar INGVAR CARLSSON

BO HOLMBERG

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Efter förnyad prövning av frågan om medbestämmandet inom den kommunala sektorn av arbetsmarknaden har regeringen - till skillnad från riksdagen (AU 1981/82:10, rskr 113) - kommit fram till atl någon utredning om gränsdragningen mellan de kommunanställdas förhandlingsrätt och den politiska demokratin t. v. inte bör göras.

I skrivelsen lämnas en redogörelse för regeringens syn på saken.

1    Riksdagen 1982/83. 1 saml. Nr 176

Skr. 1982/83:176                                                      2

Utdrag
CIVILDEPARTEMENTET                    PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1983-05-19

Närvarande: statsrådet I. Carlsson, ordförande, och statsråden Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Rainer, Bodslröm, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Holmberg, HeUström, Thunborg

Föredragande: statsrådet Holmberg

Skrivelse om de kommunanställdas förhandlingsrätt

1    Riksdagen

Riksdagen har (AU 1981/82:10, rskr 113) med anledning av två motioner (1980/81:215 och 1430) uttalat sig lUl förmån för en utredning om gränsen för de kommunanställdas förhandlingsrätt enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (ändrad senast 1980:238) i förhållande tiU den politiska demokratin. Beslutet berör också lagen (1976:600) om offentlig anställning (omtryckt 1982:100).

Motionerna innehåller sammanfattningsvis följande.

I moflon 1980/81:215 yrkas en omedelbar ändring av 11 § medbestämmandelagen sä alt en kommunstyrelse inte skall omfattas av primär förhandlingsskyldighet, i vart faU inle om förhandlingar har ägt mm under elt ärendes tidigare beredning. TiU gmnd för motionen ligger en dom i arbetsdomstolen (AD 1980 nr 34). Motionären menar atl utgången i målet visar alt del fackliga inflytandet utsträckts all bli ett direkt led i beslutsfattandet hos kommunernas ledande politiska organ.

I motion 1980/81:1430 begärs en utredning som skall syfta lUl förslag om en klarare gränsdragning mol den politiska demokratin i förhandlings- och informationsfrågor. När del gäller del avlalsreglerade medbestämmandet på den offentliga sektorn, anser motionärerna att del hittills inle har uppstått någon aUvarlig demokralikonflikl. Men de anser alt medbestämmandelagen när del gäller reglerna om primär förhandlingsskyldighet och förhandlingsrätt i praxis har inneburit en så omfattande förhandlingsap-paral, atl många uppfattar reglerna som en inskränkning i den politiska demokratin. En rimlig ordning är enligt motionen - som främst avser den kommunala sektorn - all frågor om den offenfliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet inle omfattas av primär förhandlingsskyldighet eller förhandlingsrätt. Del torde kunna ankomma på Offentliga sektoms särskUda nämnd (SHA-nämnden) alt också avgöra tvister om humvida sådan skyldighet eUer rält föreligger.

Skr. 1982/83:176                                                      3

Arbetsmarknadsutskottet inhämtade yttranden över moflonerna från bl.a. arbetsdomstolen. Svenska kommunförbundet, Landsflngsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen. Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation och Centralorganisaflonen SACO/SR. Remissbehandlingen gav vid handen atl kommunförbunden och arbetsgivareföreningen biträdde motionerna, medan de tre fackliga organisationerna avstyrkte dem. Även arbetsdomstolen — som menade alt en utvärdering av den nya ordningen bör ske först sedan praxis har stabiliserats och parterna hunnit anpassa sig lill denna - avstyrkte motionerna.

Utskottet hänvisar i sitt betänkande AU 10 till innehållet i betänkandet AU 1981/82:4 om medbestämmande i arbetslivet m.m. Där heter del inledningsvis (s. 37).

Medbestämmandelagens förhandlingsregler är i princip fullt ut tillämpliga på den offentliga sektorn. Allmänt sett gäller att de offentliganställda så långt som möjligt skall ha samma rätt flll inflytande över sina anställnings- och arbelsförhåUanden som de privalanställda. I lagens förarbeten har emeUertid samtidigt framhållits alt en demokraflsering av arbetslivet inte får leda tiU atl den pohliska demokratin träds för när.

I detta sammanhang finns anledning alt skilja mellan de offenlliganställ-das rätt all träffa kollekflvavlal och deras förhandlingsrätt enligt 10-12 §§ medbestämmandelagen. Avtal får självfallet inte träffas om avtalet strider mot regeringsformen, kommunallagen eUer annan tvingande lagstiftning. Myndighetsutövning är självfaUel också undantagen. Men dämtöver gäUer - av hänsyn till den politiska demokratin - all avtal inle får slutas i frågor som gäller den offenfliga verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Dessa frågor skall i stället beredas och avgöras genom beslut i offenlligrättslig ordning av de politiskt ansvariga organen eller på deras uppdrag av myndigheterna. Något lagfäst förbud all sluta avtal i frågor av detta slag flnns dock inte. I stället har parterna på den offentliga sektorn i elt särskilt huvudavlal enats om all i avtalsfrågor, som får anses kränka den politiska demokratin, sträva efter fredliga förhandlingar samt att undvika slridsåtgärder. Om tvist uppkommer humvida ett avtal i ett visst ämne kränker den politiska demokratin, skall frågan därom hänskjutas lill den genom huvudavtalet inrättade särskilda nämnden, den s.k. SHA-nämnden. Denna skaU avge utlåtande om humvida den anser all ett avtal i ämnet skulle kränka den politiska demokratin. Slridsåtgärder är inte till-låtna så länge en fråga är föremål för prövning hos nämnden.

Förhandlingsrätten är däremot tUlämplig på den offentliga sektorn ulan andra inskränkningar än de som gäller på den privata sektorn. Denna rätt kan visserligen inle åberopas för anspråk på förhandlingar som syftar flU atl träffa avtal som strider mol föreskrifter i lag eller författning. Men del måste i så fall vara fråga om uttryckliga föreskrifter i lag eller författning som meddelats med stöd av lag. Om en offentlig arbetsgivare flnner att ett avtalsförslag måste avböjas av hänsyn lill den poliflska demokratins krav och det kravet inle följer direkt av en bestämmelse i t. ex. regeringsformen, får arbetsgivaren inle vägra alt förhandla. Del bör tilläggas att förhandlingsrätten på den offentliga liksom på den privata sektorn omfattas av gmndregeln i 1 § medbestämmandelagen, dvs. förhandlingarna skall falla inom ramen för vad som hör till förhållandet mellan arbetsgivare och

Skr. 1982/83:176                                                                     4

arbetstagare. Av detta anses följa bl.a. alt förhandlingsrätten inte gäller statlig eller kommunal myndighetsutövning i förhållande till allmänheten.

I en senare del av del anförda yttrandet uttalar utskottet (AU 1981/82:4 s. 40).

Som utskottet inledningsvis konstaterat är det en gmndprincip i medbe-stämmanddagsliflningen atl de offentliganställda skall så långt som möjligt ha samma rätt till inflytande över sina anställnings- och arbetsförhållanden som de privalanställda. Enighet råder samtidigt om att arbetstagarinflylan-det skall underordnas den politiska demokratins krav. Motionerna 215 och 1430 syftar till atl på olika vägar få en klarare ordning för hur denna avgränsning skall ske i praktiken.

De aktuella motionema är främst inriktade på den kommunala verksamheten, och utskottet tar i del följande endast sikte på den. Arbetstagarorganisationerna har tagit avstånd från motionsförslagen. De befaras leda till en begränsning av de inflylandemöjligheter som man anser sig ha uppnått genom medbeslämmandereformen. Kommun- och landstingsförbunden har emellertid sett frågan ur en annan synvinkel. Det avgörande för deras ställningstagande är den osäkerhet de anser föreligga om medbestämmandelagens tillämpningsområde och därmed om förhandlingsskyldighetens omfattning för kommuner och landsting i de enskilda fallen. Dessa innebär atl de i de konkreta beslutssituationerna å ena sidan har all tillgodose de anställdas rält all via förhandlingar föra fram sina synpunkter och å andra sidan att bevaka den poliflska demokratins krav atl de anställda inte skall ha större inflytande över de kommunala besluten än andra medborgare i kommunen har. Utskottet delar kommunförbundens uppfattning att det är otillfredsställande atl kommunerna vid dessa avvägningar saknar tillräcklig vägledning genom all frågan om gränsdragningen mot den politiska demokratin blivit sä dåligt belyst i förarbetena till medbestämmandelagen och lagen om offenflig anställning. Det är angeläget atl denna fråga klaras ut, och utskottet har därför vid sina överväganden stannat för all frågan snarast bör utredas. Vid dessa överväganden har utskottet fäst stor vikt vid att de båda kommunförbundens styrelser enhälligt förordat en sådan utredning.

I sammanhanget bör uppmärksammas all nya arbetsrättskommittén (A 1976:02) är i slutskedet av sitt arbete. Del material och de överväganden i frågan som kan komma all redovisas av den kommittén bör avvaktas, innan man lar ställning till den närmare inriktningen av del utredningsarbete som utskottet nu förordar.

Utskottet finner inle anledning att närmare gå in på de olika förslag som redovisas i motionerna. Dessa får prövas i det kommande utredningsarbetet. Del bör dock nämnas alt arbetsdomstolen i sitt yttrande särskilt berört ett av uppslagen, nämligen tanken i motion 1430 atl låta SHA-nämnden avgöra tvister om förhandlingsrätt och förhandlingsskyldighet. Domstolen har riktat avgörande invändningar mot denna tanke och utskottet ansluter sig till den ståndpunkten.

Regeringen bör underrättas om vad utskottet anfört med anledning av de nu aktuella moflonerna 215 och 1430.

Till betänkandet AU 1981/82:10 avgav de socialdemokratiska utskoUsle-damölerna samma reservationer som till belänkandet AU 4, där de menar

Skr. 1982/83:176                                                      5

att utskottets yttrande i sin senare del bort ha följande lydelse (AU 1981/ 82:4 s. 54).

Del är en princip i medbestämmandelagstiftningen all de offentliganställda skall så långt som möjligt ha samma rätt över sina anställnings- och arbetsförhållanden som de privalanställda. Den enighet som råder om alt arbetslagarinflylandet måste vara underordnat den politiska demokratins krav tas i motionerna 215 och 1430 lill intäkt för atl man skall minska de offentliganslälldas möjligheter till inflytande. Motionärerna vill nämligen begränsa deras förhandlingsrätt som enligl medbeslämmandereformen förutsattes gälla ulan andra inskränkningar än dem som finns på den privata sektorn.

Arbetstagarorganisationerna, som samfällt avvisat de båda motionsförslagen, har i sina yttranden hänvisat till del förra året träffade centrala medbestämmandeavtalet för kommuner och landsting. Det har också framkommit alt del centrala avtalet ger utrymme för all i de lokala avtalen sörja för en smidig handläggning av medbeslämmandefrågorna. Detta är den väg man bör gå vidare på för all undanröja oklarheter i den prakflska tillämpningen.

Däremot avvisar utskottet förslag som direkt syftar till atl försämra de offentliganslälldas genom medbeslämmandereformen flllförsäkrade möjligheter till medinflytande. Moflonerna 215 och 1430 avstyrks sålunda.

Riksdagen följde emellertid som framgått arbetsmarknadsutskottets majoritet (rskr 1981/82:113).

2    Föredraganden

Min bedömning: Jag förordar att någon sådan utredning som riksdagen ullalar sig för inle företas f. n. Mitt ställningstagande har skett efter samråd med chefen för arbetsmarknadsdepartementet.

Bakgrund: För bedömningen av gränsdragningen mellan förhandlings-rätlen och den politiska demokratin kan ledning hämtas från förarbetena till 1976 års arbetsrätlsreform, särskilt motiven till lagen om offentlig anställning. Där betonas bl.a. all hänsynen till den politiska demokratin och lill den offentliga verksamhetens uppgift all tjäna samhällsintresset kräver särskilda överväganden i fråga om arbetstagarnas inflytande (prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 150, jfr även InU 1975/76:45 s. 55, 58). Sådana överväganden redovisas sedan, främst när det gäller förhandlingar om medbestämmandeavtal. Det skulle, sägs del sålunda i motiven, strida mot vår vedertagna demokratiska ordning — som den kommer tUl uttryck främst i regeringsformen resp. kommunallagsltflningen - atl låta de offentliganställda genom kollektivavtal få ett annat, mer omedelbart inflytande över beslut som bestämmer myndigheters verksamhet i fråga om mål, inriktning, omfattning och kvalitet än medborgarna i övrigt.

I lagmoliven behandlas även frågan om vilken förhandlingsordning som

Skr. 1982/83:176                                                      6

bör tiUämpas inom den offentliga sektorn yid förhandlingar enligl 11 och 12 §§ medbestämmandelagen (prop. bU. 2 s. 173). Del pekas därvid pä all de för denna sektor specieUa beslutsformerna erbjuder vissa laglekniska och praktiska problem i sammanhanget. Det kan således enligl propositionen av principiella skäl inte komma i fråga all införa ett förhandlingsförfarande direkt med regeringen eller som ett moment i riksdagsbehandlingen av en fråga. Samma principiella synpunkter sägs vara tillämpliga på beslutsfattandet i en kommuns politiska organ. Vidare anför föredraganden i propositionen.

Även om förhandlingar enligt 11 eller 12 § medbestämmandelagen således inle kan få förekomma direkt med de högsta politiska organen, torde de anställdas medverkan i sådana frågor i stället kunna förekomma i ett fldigare skede, när ärenden inför det politiska avgörandet förbereds av tjänstemän i regeringskansliet eller av olika kommunala myndigheter. Den för den offentliga sektorn vanligtvis mest lämpade ordningen i dessa situationer är all förhandlingar enligt 11 eller 12 § sker på den nivå, där underlaget för de politiska organens beslut slutligt arbetas fram. Det måste också vara av stort värde för de politiska organen alt ett sådant ärende har beretts efter förhandling med företrädare för de anställda som berörs av beslutet i ärendet.

Nya arbetsrättskommittén: Den av arbetsmarknadsutskottet omnämnda nya arbetsrällskommiltén (A 1976:02) har den 17 december 1982 avlämnat siu slutbetänkande (SOU 1982:60) MBL i utveckling. Beträffande den offentUga sektom finns där en översiktlig redogörelse för vissa rättsliga frågeställningar med anknytning liU tiUämpningen av medbestämmandelagen (s. 255-274).

Kommittén konstaterar bl. a. alt del inle är lätt atl mot bakgmnd av förarbeten och rättspraxis på ett invändningsfrill sätt sammanfalla rättsläget. Del är emellertid enligt kommittén tydligt atl ordningen för del poU-tiska beslutsfattandet har åtminstone den inverkan på den offenflige arbetsgivarens förhandlingsskyldighet, alt förhandlandet i princip skall vara ett inslag i beredningen av besluten och all den politiskt sammansatta beslutsinstansen sedan är fri alt falla det beslut som de poliflska styrkeförhållandena föranleder. Vidare dras enligt vad kommittén konstaterar en gräns mellan beslut som fallas av det offenfligrällsliga subjektet som sådant och beslut som fattas av en rent partipolitisk gruppering. Hur den gränsen skall dras är väl i allmänhet om inte alltid i praktiken någorlunda klart, sägs del. I övrigt kan det enligt kommittén i vissa fall vara svårt att dra den gräns mellan beredningsstadiet och beslutsfallandel som eftersträvas. Någon fullständigt entydig och klar sådan gräns kan sannolikt dock inle dras ulan att man förändrar medbestämmanderätten i jämförelse med vad som gäller enligt hittills utvecklad praxis, menar kommittén. Beredningsstadiet som sådant styrs i större eUer mindre utsträckning av politiska beslut, t. ex. genom all anvisningar ges för budgetberedningen, påpekas det. All gränsdragningsproblemel som sådant är av så stor vikt, alt man har skäl all överväga en förändring av den innebörden har i varje faU hittills inte visats, anser nya arbelsrätlskommiltén.

Skr. 1982/83:176                                                      7

Kommittén för medbestämmandefrågor: Det kan också noteras all kommittén (Kn 1978:02) för medbeslämmandefrågor har avslutat sill arbete genom atl den 21 december 1982 avlämna betänkandet (SOU 1982:56) Kommunal förvaltning och medbestämmanderätt.

I betänkandet lägger kommittén fram modeller till lösningar av hur en författningsreglering kan ske av vissa medbestämmandeformer för de kom-munanställda, nämligen närvarorätt för personalförelrädare, facklig vetorätt och facklig självbestämmanderätt. ModeUerna tar sikte inte bara på kommuner och landstingskommuner utan också på kommunalförbund, församhngar, kyrkliga samfäUigheler m. fl.

Mina överväganden: En rent juridisk analys i syfte enbart att söka faststäUa omfattningen av kommunemas och landsflngskommunernas förhandlings- och informationsskyldighet enligl lag och hiltiUs utbildad rättslig praxis kan inte väntas ge särskilt mycket utöver vad som redan är känt. En sammanstäUning av del hittills ganska begränsade rättsliga materialet finns för övrigt i nya arbelsrätlskommitléns betänkande. För att en utredningsinsats på området skall ha något berättigande måste krävas all den kan ge underlag för ett säkert bedömande inle bara av hur medbestämmandereglerna har verkat inom kommuner och landstingskommuner från den politiska demokratins synpunkt. Det gäller också att bedöma i vad mån del faktiskt har uppkommit problem som kan ge anledning till all på någon punkt eller mer allmänt sätta i fråga behovet av kompletteringar eller altemativ tiU den ordning som valdes genom 1976 års arbetsrätlsreform.

ÅlskiUiga av de problem som man hittills har upplevt i det praktiska arbetet hos kommuner och landsting är helt säkert lUlämpningsproblem som kan och bör lösas avtals vägen eUer direkt i tillämpnmgen. Parterna har elt gemensamt intresse av alt finna former för utövandet av de ansläU-das medbestämmanderätt som gör arbetslagarinflylandet effektivt och meningsfullt utan alt träda den politiska demokratin för nära.

Sedan centrala medbestämmandeavtal numera har träffals för de olika avtalsområdena inom den primär- och landslingskommunala sektorn, är utvecklingen på gång mot allt fler avtal även på lokal nivå, alltså meUan enskilda kommuner och landsting och deras fackliga motparter. Avtal har också i flera faU träffats om behandlingen av just sådana förhandlingsfrågor — främst förhandUngar om den kommunala budgeten — som har liUdragit sig SärskUd uppmärksamhet i debatten om medbestämmandet och den kommunala politiska demokratin.

Jag vUl här också erinra om all nya arbetsrällskommiltén enhäUigt kom tUl den slutsatsen beträffande arbetsmarknaden i stort alt del f. n. inle bör övervägas några förändringar i medbestämmandelagen. I stället bör enligt kommittén arbetsmarknadens parter få tUlfälle all föra utvecklingen vidare genom avtal på gmndval av de centrala medbestämmandeavtal som nume-

Skr. 1982/83:176                                                      8

ra har träffats för alla viktigare områden av arbetsmarknaden (SOU 1982:60 s. 30).

Jag kommer naturligtvis att följa frågornas utveckling med största uppmärksamhet. Men del torde först om. del skulle visa sig all avtalsvägen inle är framkomlig på del sätt som avsågs vid flllkomsien av medbestämmandelagen bli anledning alt återvända flll frågan om en särskild utredning om gränsdragningen mellan medbestämmandet för de kommunanslällda på ena sidan och den pohliska demokratin på den andra.

3   HemstäUan

Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen lilUälle aU ta del av vad jag har anfört i det föregående om de kommunanställdas förhandlingsrätt.

4   Regeringens beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1983