Om chefsförsörjningen inom polisväsendet

Proposition 1998/99:47

Regeringens proposition
1998/99:47

Om chefsförsörjningen inom polisväsendet

Prop.

1998/99:47

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 21 januari 1999

Göran Persson

Laila Freivalds

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen redovisas riktlinjer för hur rekryteringen och
utvecklingen av chefer inom polisväsendet skall anpassas till kraven på
polisväsendets behov av chefskompetens och där föreslås också att det
begränsande kravet på juridisk examen för högre chefer tas bort.

1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 47

Prop. 1998/99:47

Innehållsförteckning

1    Förslag till riksdagsbeslut.................................................................3

2   Ärendet och dess beredning..............................................................4

3   Utgångspunkter för regeringens förslag............................................5

3.1      Ett förändrat polisväsende..................................................5

3.2     Chefsfunktionema inom polisväsendet...............................5

4   Bredare kompetens i ledningen av polisverksamheten.....................6

Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig över
departementspromemorian Vidareutbildning av poliser
(Ds 1997:5)..............................................................................9

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 januari 1999......10

Prop. 1998/99:47

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag att avskaffa
kravet på juridisk examen för högre chefer inom Polisen.

1* Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 47

2 Ärendet och dess beredning

Den 27 juli 1995 beslutade regeringen att tillsätta en arbetsgrupp för att
se över rekryteringen och utbildningen av chefer inom polisväsendet.
Arbetsgruppen redovisade sitt arbete i departementspromemorian
Vidareutbildning av poliser (Ds 1997:5). Promemorian har remiss-
behandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i
Justitiedepartementet (dnr Ju97/394). En förteckning av remissinstanser-
na finns i bilaga.

I mars 1998 gav regeringen Rikspolisstyrelsen i uppdrag att - med
utgångspunkt i arbetsgruppens förslag och styrelsens remissyttrande —
lämna förslag till utformning av en ny chefsutbildning och ett nytt system
för rekrytering till denna utbildning.

Rikspolisstyrelsen redovisade uppdraget i september 1998 i rapporten
Chefsförsörjning inom Polisen. Styrelsen anser att systemet för chefs-
utbildning och rekrytering måste förbättras och anpassas till de nya krav
som ett förändrat polisväsende ställer. Det innebär att kompetens inom
andra områden än juridik, som t.ex. ekonomi, teknik och arbetsledning,
måste fa större betydelse vid rekrytering av chefer inom polisväsendet.
Kraven på myndigheternas juridiska kompetens har närmast ökat, men
det innebär inte att alla polischefer måste ha en fullständig juridisk ut-
bildning. Rikspolisstyrelsen föreslår därför att högre chefsbefattningar
inom polisväsendet inte längre skall vara förbehållna personer med
juridisk examen.

Regeringen avser att under våren 1999 fatta beslut om den modell som
skall gälla för rekrytering och utveckling av chefer inom polisväsendet.
En förutsättning för det beslutet är att riksdagen tar ställning i frågan om
rekryteringen av högre chefer inom polisen även fortsättningsvis skall
begränsas av ett krav på juridisk examen. Ett sådant ställningstagande är
nödvändigt, eftersom riksdagen tidigare har tillkännagivit att en full-
ständig juristutbildning bör krävas för tillträde till polischefsbanan (prop.
1980/81:13, bet. 1980/8l:JuU24, rskr. 1980/81:210).

Frågan om polischefsförsöijningen togs upp i budgetpropositionen
1998/99:1. Regeringen upplyste att Rikspolisstyrelsens förslag står i
överensstämmelse med de principer som enligt regeringens mening bör
gälla för den framtida polischefsutbildningen. Vid riksdagsbehandlingen
delade justitieutskottet regeringens uppfattning om inriktningen på
arbetet med att bredda rekryteringsbasen för chefer inom polisväsendet.
Men utskottet underströk att det ställningstagandet inte innebar något
avkall på de höga krav på juridisk kompetens som måste ställas på en
modem och rättssäker polisorganisation. Riksdagen gav till känna att det
ankom på regeringen att snarast återkomma till riksdagen med förslag till
riktlinjer för rekrytering och utbildning av chefer inom polisväsendet
(bet. 1998/99: JuUl, rskr. 1998/99:80).

Prop. 1998/99:47

3      Utgångspunkter för regeringens förslag

3.1      Ett förändrat polisväsende

Polisväsendet har genomgått stora förändringar under senare år. Tidigare
bestämde statsmakterna med en ganska långtgående detalj eringsgrad hur
varje polismyndighet skulle vara bemannad och organiserad. Genom
regleringsbreven gavs detaljerade anvisningar om hur de tilldelade
medlen skulle användas.

De nya polismyndigheterna är väsentligt större och har fler arbets-
uppgifter men också betydligt större resurser. Alla polismyndigheter
utom fyra har en årlig budgetomslutning på mer än 200 miljoner kronor.
Tre av dem hanterar miljardbelopp. Polismyndigheterna har ett
totalansvar för verksamheten inom sina områden. Ett omfattande ansvar
för personal- och ekonomiadministration har också förts ut på myndig-
heterna, som själva bestämmer hur många poliser och civilanställda det
skall finnas i varje myndighet. Den tekniska utvecklingen ställer nya krav
på myndigheterna och cheferna.

Dagens myndigheter har ett större handlingsutrymme. Det innebär
också ett större ansvar för att resurserna utnyttjas rationellt, i första hand
för myndighetschefen och ledningsgruppen.

3.2      Chefsfunktionerna inom polisväsendet

Den nuvarande polischefsutbildningen regleras i förordningen
(1985:751) om utbildning inom polisväsendet. För tillträde till
utbildningen och till den s.k. polischefskarriären krävs juridisk examen.
Detta krav har sin grund i riksdagens ställningstaganden i samband med
1980-talets polisreform (prop. 1980/81:13, bet. 1980/8l:JuU24, rskr.
1980/81:210). Utöver kravet på juridisk examen har faktorer som
arbetslivserfarenhet, erfarenhet av arbets- eller personalledning, förmåga
att fatta snabba beslut, stresstålighet, samarbetsförmåga och personligt
uppträdande tillmätts betydelse vid antagningen till polischefs-
utbildningen.

Den grundläggande polischefsutbildningen omfattar 32 månader.
Tyngdpunkten i utbildningen ligger på polisiära ämnen samt på kun-
skaper i arbetsledning, verksamhetsplanering och ekonomisk förvaltning.
Polischefsutbildningen inleds med en två månaders kurs vid Polis-
högskolan, polischefskurs 1. Därefter följer praktiktjänstgöring vid polis-
myndighet, länsstyrelse, tingsrätt, länsrätt och åklagarmyndighet om
sammanlagt 26 månader. Utbildningen avslutas vid Polishögskolan med
en fyra månaders kurs. Inom sex år efter denna utbildning följer en
vidareutbildning som omfattar bl.a. ledarskapsutbildning. Dessutom
ingår minst en månads tjänstgöring vid Rikspolisstyrelsen.

Den senaste antagningen till polischefsutbildningen ägde rum år 1991.

Utvecklingen inom polisväsendet har bl.a. lett till att polismyndig-
heterna numera har en betydande frihet att bestämma om organisation
och bemanning. Det medför att det förekommer skillnader mellan

Prop. 1998/99:47

polismyndigheterna när det gäller chefsstrukturema. Genomgående kan
dock chefer och befäl delas in i följande tre kategorier.

Myndighetsledningen (länspolismästaren och biträdande länspolis-
mästaren) utgör en kategori.

Den andra kategorin består av chefer närmast under myndighetsled-
ningen, såsom chefer för polisområden eller myndighetsövergripande
enheter (t.ex. chefen för myndighetens närpolisverksamhet, länskriminal-
chefen och länsordningschefen). Till denna kategori får vidare räknas
ekonomichefer, personalchefer, IT-chefer m.fl., som sällan har polis-
eller polischefsutbildning. Länspolismästarens ledningsgrupp består
normalt av personer i denna andra kategori.

Så gott som alla som idag har polisiära befattningar inom den första
eller andra kategorin har juridisk examen och har genomgått den
nuvarande polischefsutbildningen. Tjänsterna som länspolismästare i de
tre största länen är dock redan nu undantagna från kravet på juridisk
examen och polischefsutbildning.

En tredje kategori utgörs av bl.a. chefer för närpolisområden, vakt-
havande befäl, rotelchefer eller motsvarande befattningshavare. Dessa är
i regel befordrade polismän, alltså inspektörer eller kommissarier, låt
vara att personer med polischefsutbildning, som polisintendenter och
polissekreterare, förekommer även i sådana befattningar. För att be-
fordras till inspektör och kommissarie krävs inte juridisk examen eller
polischefsutbildning. Befordran till chefstjänster inom den tredje
kategorin baseras på erfarenhet, kunskap och personlig lämplighet.

Prop. 1998/99:47

4 Bredare kompetens i ledningen av polisverk-
samheten

Regeringens förslag: Rekryteringen och utvecklingen av högre
chefer inom polisväsendet anpassas till kraven på en bredare
kompetens. För det ändamålet bör det begränsande kravet på juridisk
examen tas bort.

Rikspolisstyrelsens förslag stämmer överens med regeringens.

Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig
över promemorian tillstyrker förslaget. Universiteten anser dock att
förslaget inte bör genomföras. Universiteten anser att kravet på juridisk
examen understryker att polisiär verksamhet är en del av rättsväsendet
och att sådan verksamhet skall ledas på en mycket fast rättslig grund.
Enligt Jusek är det viktigt att kraven på juridisk eller annan akademisk
utbildning sätts högt och att polischefskarriären är öppen för extern
rekrytering.

Skälen for regeringens förslag

Prop. 1998/99:47

Rekrytering och utveckling av chefer inom polisväsendet

Det är Rikspolisstyrelsen som har det yttersta ansvaret för polisväsendets
kompetensförsörjning. Styrelsen tillsätter flertalet chefstjänster på högre
nivåer. Den skall också se till att alla chefer inom polisväsendet får den
kompetensutveckling som behövs inom deras ansvarsområden och att
polisväsendet tillhandahåller den kompletterande utbildning som behövs
för externt rekryterade chefer. Regeringen anser att polisen på sikt i
högre grad än idag bör kunna tillgodose sitt behov av chefer på alla
nivåer genom en rekrytering som börjar med den polisiära grundutbild-
ningen. Extern rekrytering kommer emellertid att behövas även fram-
över. Det är viktigt att utveckla en modell för chefsförsörjning som
tillåter att rekryteringen och utvecklingen av chefer anpassas till
polisväsendets kompetensbehov.

Olägenheter med den nuvarande ordningen

I dag finns det bland de polisiära cheferna dels sådana som har
genomgått polischefsutbildning, dels sådana som har polisutbildning. Det
förhållandet att nästan alla högre chefstjänster är förbehållna dem som
har polischefsutbildning gör det svårt att tillgodose kravet på tillräcklig
kompetensbredd i ledningsgruppen och i chefskollektivet i övrigt. Det
kan dessutom i vissa fall medföra att en tjänst inte kan besättas med den
mest lämpade personen.

Att poliser utan polischefsutbildning i praktiken är uteslutna från
flertalet högre befattningar är orationellt och föranleder spänningar i
polisorganisationen. Det är också ägnat att försvåra rekryteringen till den
polisiära grundutbildningen.

Förändrade kompetenskrav

Polisväsendet har genomgått stora strukturella, organisatoriska och verk-
samhetsmässiga förändringar. Länsmyndighetsreformen är genomförd i
hela landet. Antalet myndigheter har minskat från 118 till 21 sedan 1980.
Dagens polismyndigheter är således väsentligt större än i början av 1980-
talet. De flesta har en årlig budgetomslutning på mer än 200 miljoner
kronor och storstadsmyndighetema har ansvaret för miljardbelopp.

Kravet på juridisk examen kom till vid en tidpunkt då antalet
polismyndigheter var många och förhållandevis små. Ett sätt att säkra
tillgången på nödvändig juridisk kompetens i varje sådan myndighet var
att kräva att polischefspersonalen hade juridisk examen. Samhälls-
utvecklingen och förändringarna inom polisväsendet har emellertid
skapat krav på en större kunskapsbredd inom varje myndighet.
Polischefens roll som jurist har fått en relativt sett mindre betydelse
samtidigt som myndighetens uppgifter kräver betydande kompetens
också på andra områden än juridikens, t.ex. ekonomi, teknik och
personalledning. Ledningen av polisverksamheten ställer också stora

krav på strategisk ledning och planering. Myndighetschefen måste därför
ha stöd av en bred kompetens i sin ledningsgrupp. Det förutsätter att de
individer som ingår i den har olika utbildning och bakgrund. De nya och
större myndigheterna skapar förutsättningar för en sådan bredare
kompetens.

Kraven på rättslig kompetens

Det som sagts om krav på större kompetens inom nya områden far inte
undanskymma att också kraven på myndigheternas juridiska kompetens
har ökat. Polisverksamheten består till stor del av tillämpning av
rättsregler, inte minst när det gäller ingripanden som omfattar tvång eller
våld mot enskilda samt utredning av brott. Det är viktigt att hålla i minnet
att en stor andel av alla polisbeslut om tillämpning av rättsregler handhas
av poliserna på fältet, dvs. poliser som inte har juridisk examen.

Varje polisman måste därför vara väl insatt i de regler som gäller inom
den dagliga verksamheten. Likaså måste varje chef inom polisväsendet
ha en ingående kännedom om rättsreglerna inom det egna ansvars-
området. En stor del av cheferna inom polisväsendet måste således ha
juridiska baskunskaper, insikt i juridisk metodik och problemlösning
samt rättslig kultur. De flesta behöver dock inte för det dagliga arbetet
behärska alla de områden som juristutbildningen omfattar. Kunskaper om
de delar av rättsordningen som är relevanta för den egna verksamheten är
tillräckliga.

Polisens roll inom rättsväsendet medför emellertid att det vid varje
polismyndighet måste finnas allmänjuridisk kompetens som svarar mot
samma höga krav som gäller för rättsväsendets övriga myndigheter. För
att tillgodose ett sådant kompetenskrav kan det ofta bli aktuellt att inrätta
en funktion som myndighets- eller chefsjurist, en befattning som i många
fall kommer att behöva rekryteras externt.

En förändring av den nuvarande ordningen underlättas av att de som i
dag antas till den nya grundutbildningen ofta har en betydligt bättre
teoretisk underbyggnad än tidigare polisstuderande. Många har högskole-
studier. De juridiska momenten i den nya grundutbildningen är också
mer omfattande än tidigare.

Prop. 1998/99:47

Förteckning över remissinstanser som har yttrat sig
över departementspromemorian Vidareutbildning av
poliser (Ds 1997:5)

Efter remiss har yttranden inkommit från Riksdagens ombudsmän (JO),
Justitiekanslem, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårds-
styrelsen, Statens invandrarverk, Försvarsmaktens högkvarter, Kust-
bevakningen, Vägverket, Luftfartsverket, Statskontoret, Generaltull-
styrelsen, Riksrevisionsverket, Högskoleverket, Stockholms universitet,
Uppsala universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Läns-
styrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i
Östergötlands län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Skåne
län, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen i Väster-
norrlands län, Svenska kommunförbundet, Sveriges Advokatsamfund,
Tjänstemännens centralorganisation (TCO/OF), Sveriges Akademikers
Centralorganisation (SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO),
Svenska Polisförbundet, ST-Polisväsende och Föreningen Sveriges
Polischefer.

Prop. 1998/99:47

Bilaga 1

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 januari 1999.

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Åsbrink, Schori, Winberg, Ulvskog, Lindh, von
Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Rosengren,
Larsson, Lövdén

Föredragande: Laila Freivalds

Prop. 1998/99:47

Bilaga 1

Regeringen beslutar proposition Om chefsförsörjningen inom
polisväsendet.

10

Eländers Gotab 57659, Stockholm 1999