om avdrag för framtida utgifter för hantering av kärnbränsle

Proposition 1978/79:39

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Prop. 1978/79:39 Regeringens proposition

1978/79:39

om avdrag för framtida utgifter för hantering av kärnbränsle;

beslutad den 26 oktober 1978.

Regeringen föreslår riksdagen all antaga del förslag som har upplagils i bifogade utdrag av regeringsprotokoil.

På regeringens viignar OLA ULLSTEN

INGEMAR MUNDEBO

Propositionens huvudsakliga innehåU

I propositionen föreslås all belopp, som i räkenskapema avsätts för att läcka framtida utgifter för hantering av utbränt kämbränsle o.d., skall vara avdragsgillt vid inkomsttaxeringen. Regeringen - eller efter regeringens bemyndigande riksskatteverket - skall åriigen fastställa föreskrifier om hur del avdragsgilla beloppet skall beräknas. De nya reglerna skall enligt förslaget tillämpas fr. o. m. 1979 års laxering.

1    Riksdagen 1978179. I saml. Nr 39

Prop. 1978/79:39 2

Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen ( 19 28:370)

Härigenom föreskrivs att i anvisningarna lill 41 § kommuniilskallelagen (1928; 370) skull införas en ny punkt. 1 b, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Anvisningar

til) 41 §

/. h. Företag, sotn driver kärn-krajlsanläggning, får avdrag för belopp som 1 räkenskaperna för beskattningsåret avsälls jör att täcka företagets utgijter jör framlida hantering av utbränt kärnbränsle, radioaktivt avfall o.d. Avdrag medges dock endasl jör den del av hanteringsutgifterna som belöper på den verksamhei som bedrivits under beskattningsåret eller tidigare. Regeringen eller efter regeringens bemyndigande riksskatteverket utfärdar årligen Jöreskrifter fär beräkning av avdraget. Medgivet avdrag skall återföras till beskattning nästföljande beskattningsår.

Vad 1 föregående stycke sagts gäller även i jråga omjöretag, som icke driver kärnkraflsanläggnlng, såvida företagel mot förskottsbetalning åtagit sig atl svara för frumtida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle, radioaktivt avfall o.d.

Denna lag iräder i krafl tvä veckor efter den dag, då lagen enligt uppgifi på den har utkommit från trycket i Svensk författningssamling, och tillämpas första gången vid 1979 års taxering.

Prop. 1978/79:39

Utdrag
BUDGETDEPARTEMENTET                        PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978-10-26

Närvarande: statsministern Ullsten, ordförande, och statsråden Sven Romanus. Mundebo, Wikström, Friggebo, Wirtén, Huss, Rodhe, Wahlberg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Cars, Gabriel Romanus, Tham, Bondestam

Föredragande: statsrådet Mundebo

Proposition om avdrag för framtida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle

I    Inledning

Svensk kämbränsleförsörjning AB (SKBF) har i en skrivelse lill regeringen anhållit om atl uttryckliga avdragsregler införs för belopp som avsätts för att täcka framtida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle o.d. I skrivelsen har SKBF anfört bl.a. all det f.n. är ovisst i vad mån sådana avsättningar är avdragsgilla vid inkomsttaxeringen.

2    Nuvarande regler

Inkomst av rörelse skall i skattehänseende beräknas enligt bokföringsmässiga grunder. Detla innebär att hänsyn skall las inte bara till inkomster och utgifter i rörelsen utan även lill lager, fordringar och skulder vid beskattningsårets ingång resp. utgång. Hänvisningen till bokföringsmässiga grunder medför vidare atl den skattemässiga inkomstberäkningen skall ske på grundval av de redovisningsregler som finns i civilrältslig lagstiftning, i första hand bokföringslagen (1976: 125), BFL. En grundläggande regel i BFL är atl bokföringsskyldigheten skall fullgöras på sätt som överensstämmer med god bokföringssed.

För all resuliatberäkningen skall bli riklig fordras alt inkomster och utgifter avseende viss prestation hänförs lill samma period. Ofta brakar denna period bestämmas från inläklssidan. Sedan det fastslagits vilka intäktsbelopp som skall hänföras lill perioden måste häremot svarande kostnader periodiseras fram. Den allmänt tillämpade principen är all intäkterna hänförs lill den lidpunkt då varan levererats och förelaget i samband med detla antingen erhåller kontant betalning eller skriver ut faktura. Vid

2   Riksdagen 1978179. 1 saml. Nr 39

Prop. 1978/79:39                                                                     4

denna tidpunkt är det emellertid inte säkert alt alla utgifter, som föranleds av leveransen, har uppkommit. Fråga kan exempelvis vara om garanliför-pliktelser från säljarens sida eller att säljaren ulfäst sig att utan ersättning utföra vissa kompletterande arbeten piå den sålda egendomen. Om utgifter för åtaganden av detta slag infaller efter den period lill vilken intäkterna hänförts måsle säljaren - för atl uppfylla kravet på god redovisningssed -göra en avsättning i sitt bokslut med belopp svarande mot de beräknade framlida utgifterna. Sker ingen sådan avsättning kommer resultatet för del räkenskapsår, då intäkterna redovisats, atl bli för högt och resultatet för det räkenskapsår, då säljaren infriar sina förpliktelser, alt bli för lågt.

I kommunalskattelagen (1928:370). KL, fanns ursprungligen inte några uttryckliga regler om avdrag för belopp som avsälls för att täcka framlida utgifter för levererade produkter o.d. Enligt lidigare praxis torde dock avdrag ha medgivits om det var utrett att de avsatta beloppen var förenliga med allmänna bokföringsmässiga grunder och god köpmannased. Fr. o. m. mitten av 1960-talet inträffade emellertid - åtminstone såvitt avsåg avdrag för garanliavsättningar - en avsevärd skärpning av praxis. I ell känt rättsfall från år 1964 (RN 1964 3: 10) vägrades sålunda avdrag för avsättning lill garantifond under motivering alt de risker för skadeslåndsskyldig-hel som förelaget stod inte var av sådan särskild art och omfattning alt företaget i anledning härav borde erhålla avdrag. Innebörden av detta och senare rättsfall (t. ex. RN 1969 3: 10) lorde ha varit att garantiutgifter, som var i stort sett lika stora år från år, behandlades som löpande driftkostnader. Den skattemässiga bedömningen på detta område lorde därmed ha avlägsnat sig från företagsekonomiska och redovisningsmässiga synpunkter.

Delvis som en reaktion mot skattedomstolarnas restriktiva inställning infördes år 1973 särskilda regler om rält till avdrag för framtida garantiutgifter (prop. 1973:207, SkU 1973:76, SFS 1973: 1057). De nya bestämmelserna fördes in i en ny punkt, 1 a, av anvisningarna till 41 § KL. Enligt huvudregeln i denna anvisningspunkt får avdraget inte överstiga ett belopp motsvarande utgifterna under del löpande räkenskapsåret till följd av garanliförpliktelser. Den skattskyldige har dock möjlighel att få avdrag med högre belopp än vad som följer av huvudregeln bl. a. om en betydande ökning av de utestående garantiförpliklelsernas omfattning skett under beskattningsåret eller om en väsentlig del av de utestående förpliktelserna haren garantitid som betydligt överstiger två år. Som allmän förutsättning för avdragsräll gäller all avsättningen sker öppet i räkenskaperna. Medgivet avdrag skall återföras till beskattning nästföljande beskattningsår. Det för varje är beräknade avdraget är således i princip oberoende av hur stor föregående års garantiavsätlning är.

Som framgått av det sagda tar 1973 års lagstiftning sikte endast på avdrag för framtida garantiulgifter. Frågan om avdragsrätt för avsättningar avseende andra slag av framlida utgifter behandlas således inte. Rättslägel

Prop. 1978/79:39                                                                     5

pä sistnämnda område torde därför fortfarande vara i viss mån oklart. Någon fast praxis angående den skattemässiga bedömningen av avsättningar för framtida utgifter för exempelvis omhändertagande av avfallspro-dukler i tillverkningsprocesser finns inte. Nämnas kan dock att företags-skalteberedningens slutbetänkande (SOU 1977: 86) Beskattning av företag innehåller ett förslag om avdrag för framtida exploateringskoslnader i byggnads- och tomtrörelse. Beredningen anför i det sammanhanget att det torde strida mot god redovisningssed att bokföra köpeskillingen för försålda tomter som intäkt i rörelsen ulan att reservera ett belopp motsvarande värdet av eventuella framtida utfästelser. Enligt beredningen bör därför skallskyldig, som åtagit sig att utan ersättning utföra arbete på en avyttrad fastighet, fä avdrag med belopp som i räkenskaperna avsätts för all täcka utfästelsen. Överstiger det avsalta beloppet uppenbarligen utfästelsens värde på balansdagen skall dock avdraget reduceras. Beredningens förslag har ännu inte föranlett något ställningstagande från regeringens sida.

3    SKBF:s skrivelse

I sin skrivelse har SKBF anfört bl. a. följande.

Behovet av elkraft i Sverige tillgodoses numera till väsentlig del genom produktion i kärnkraftanläggningar. År 1977 beräknas produktionen uppgå till ca 20 TWh, motsvarande mer än 20% av landets elkraflproduktion.

Vid kärnkraftproduktion användes förädlat uran såsom bränsle. Kostnadema för bränslet hänför sig icke enbart till processer för elproduktionen i reaktor ulan även lill processer därefter. Utbränt kämbränsle måsle omhändertas och kan antingen bli föremål för s. k. upparbetning eller för direktdeponering. 1 förra fallet transporteras bränslet — efter förvaring under viss tid vid reaktom - lill en upparbetningsanläggning, där bränslet separeras i tre delar, nämligen uran och plutonium, som återföres, samt avfall, som solidifieras. Avfallet lagras i mellanlager för atl senare slutför-varas i bergdepå. Vid direktdeponering sker mellanlagring och därefier slutförvaring av bränslet direkt ulan upparbetning. Gemensamt för alternativen gällande hantering av del utbrända bränslet är all de sträcker sig över en myckel lång tidsperiod och är förenade med väsentliga kostnader. Omhändertagande erfordras också av s.k. reakloravfall, dvs. låg- och medelaktiva ämnen, såsom pappers- och textilavfall m.m., vilkel också sker genom ingjutning och följande slutförvaring av detla.

Varje kraflföretag, som har kämkraftproducerande anläggningar, har givetvis ansvaret för alt godtagbar hantering sker av utbränt bränsle och reaktoravfall från företagets anläggningar. Enligt av riksdagen anlagen lag, den s. k. villkorslagen, erfordras för att kämkraflanläggning skall få lagas i drift att kraftföretagen visar alt det utbrända bränslet kan omhändertas på ett betryggande sätt. Samordning av kraftförelagens åtgärder i angivet avseende sker främst inom Svensk Kämbränsleförsörjning AB (SKBF), som bildades år 1972 enligt en överenskommelse mellan Statens Valten-fallsverk, Sydsvenska Kraft AB och Oskarshamnsverkets Kraflgrupp AB för att planera, samordna och vidtaga åtgärder syftande lill alt främja landels försörjning med kämbränsle.

Prop. 1978/79: 39                                                                    6

Kraflföretagen medräknar i sina priskalkyler och sina bränslekostnader vid elproduktion i kämkraflanläggnipgar även de kostnader som uppkommer efter elproduktion för utbränt bränsle. Delta är nödvändigt dels för att få täckning för och en riklig fördelning på elabonnenierna av kostnaderna för hantering av utbränt bränsle, dels för all säkerställa erforderlig behandling av detla.

De kraflföretag som driver kämkiaftstationer, gör numera följdenligt särskilda avsättningar i räkenskapema för framlida kostnader för hantering av utbränt bränsle. Sådan avsättning kräves enligt god redovisningssed och gällande bokföringslag. Kravet såsom del angivits av revisorsexpertis innebär, att avsättning skall göras öppet och i separat post med rubricering som anger karaktären av avsättningen.

Av väsentlig betydelse är naturligtvis atl dylika avsättningar även godtas vid beskattning - på liknande sätt som gäller t.ex. för avsättning för framtida kostnader för pensioner — med hänsyn till bl.a. alt de framtida kostnaderna för hantering av utbränt bränsle uppgår lill avsevärda belopp. En särskild lagstiftning som fastlägger en sådan rätl lill avsättning och som anger regler all gälla i samband härmed synes erforderlig, då gällande skattelagstiftning icke ulan vidare torde kunna åberopas i fråga om rätl alt göra dylika avsättningar och närmare bestämmelser härom saknas.

I bilagor till SKBF:s skrivelse har uppskattningar gjorts av kostnaderna i 1977 års prisnivå för hantering av utbränt bränsle såviti gäller 1970- och 1980-lalets kärnkraflsproduktion. Med utgångspunkt i dessa beräkningar bedöms en avsättning på 7 kr. per MWh (milj. watlimmar) som motiverad. För de sex kärnkraftverk som f, n. är i produktion skulle de årliga avsättningarna uppgå lill sammanlagt omkring 140 milj.kr.

4    Föredragandens överväganden

Förelag som producerar elkraft i kärnkraftsanläggningar har att svara för mycket stora utgifter för omhändertagande av utbränt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Likaså aktualiseras särskilda utgifter för avlägsnande av radioaktiva komponenter o.d. från en kärnkraflsanläggning, när denna i framtiden skall tas ur drift. De nu nämnda utgifterna uppkommer lång tid efter det att elkraften framställts. För all del av förelaget redovisade resultatet skall ge en korrekt bild av verksamheten krävs därför att förelaget gör särskilda avsättningar i räkenskaperna för atl täcka de framtida utgifterna för hanteringen av utbränt bränsle o. d. Alt ta upp köpeskillingen för levererad elkraft som inläkt utan att göra en reservering för kommande hanleringsulgifter torde sålunda inte vara förenligt med god redovisningssed.

Inkomst av rörelse skall enligt 41 § KL beräknas enligt bokföringsmässiga grunder. Detta innebär normall alt ett i enlighet med god redovisningssed upprättat bokslut kan läggas lill grand för beskattningen såvida de i bokslutet tillämpade värderingsprinciperna inte slår i strid mot uttryckliga regler i skalleförfatlningama. Några allmänna bestämmelser om av-

Prop. 1978/79: 39                                                                    7

diag för avsättningar avseende framtida utgitter finns inte. Denna avsaknad av uttryckliga regler kunde i och för sig leda till slutsatsen att avsättningar, som är nödvändiga för atl uppfylla kravet på god redovisningssed, också är avdragsgilla vid inkomsttaxeringen. 1 fråga om avsättningar för framlida utgifter har emellertid, som framgått av min tidigare lämnade redogörelse, skatledomstolama inte alllid godtagit ett företagsekonomiskt synsätt. Avdrag har sålunda i flera fall vägrats för avsättningar som från redovisningsmässig synpunkt varit motiverade.

Den nu antydda konflikten mellan god redovisningssed och den laxe-ringsmässiga behandlingen har i viss mån mildrats genom 1973 års lagstiftning om avdrag för garanliavsättningar. Såvitt gäller andra typer av framtida förpliktelser än garantiåtaganden är det emellertid inte uteslutet att det alltjämt föreligger viss motsättning mellan den företagsekonomiska och den skattemässiga bedömningen. Mot denna bakgrund anserjag att frågan om rätt lill avdrag för framtida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle bör lösas genom att uttryckliga avdragsregler förs in i KL.

Somjag tidigare påpekat har företagsskatteberedningen i sitt slutbetänkande tagit upp ett spörsmål som har anknytning till den av SKBF väckta frågan, nämligen byggnadsföretags avdragsrätt för belopp som avsätts för att läcka gjorda exploaleringsålaganden. Skäl kan därför anföras för att hela denna skattemässiga problematik borde behandlas i ett sammanhang. Frågan om rätt till avdrag för framtida exploateringsulgifler kan emellertid knappast avskiljas från övriga av förelagsskalteberedningen lämnade förslag beträffande beskattning av byggnadsrörelse och tomlrörelse. En proposition rörande skalleregler för byggnadsföretag m.fl. kan överlämnas till riksdagen tidigast under våren 1979. Såvitt gäller kämkraftsföretagens rätt till avdrag för framlida hanleringsulgifter synes dock ett sådant dröjsmål - med tanke bl.a. på avdragsrättens stora ekonomiska betydelse - klart olämpligt. Jag anser därför att den av SKBF väckta frågan bör lösas nu utan hinder av all den skattemässiga behandlingen av exploateringsutgifter i byggnads- och tomtrörelse prövas i ett senare skede.

Enligt min uppfattning bör en reglering av ävdragsrällen för framtida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle grundas på samma principer som lagstiftningen om avdrag för garantiutgifter. Utgångspunkten bör således vara atl avdrag medges för avsättningar som framstår som företagsekonomiskt motiverade. Av detla följer alt avsättningen skall hänföra sig uteslutande till hanteringsutgifter för sådant kärnbränsle som använts vid elkraftsproduktion som är intäktsredovisad under beskattningsåret eller lidigare. Hanleringsulgifter för kärnbränsle som använts vid produktion som ännu på balansdagen inte intäktsredovisals bör alltså inte få medräknas. Vidare skall avsättningen avse endast sädana utgifter som uppkommer efter balansdagen. Avsättningen bör göras öppet i företagets räkenskaper. I likhet med vad som gäller beträffande garantiutgifter - och föi all avsättningens storiek skall bestämmas enbart på grundval av förhållan-

Prop. 1978/79:39                                                                     8

dena på balansdagen  -  bör medgivet avdrag återföras till beskattning nästföljande beskattningsår.

Det ligger i sakens natur att det inte går alt exakt fastställa hur stora utgifterna för hantering av det kärnbränsle, som intäktsredovisals l.o. m. balansdagen, kommeratt bli. Beräkningen av dessa framtida utgifter påverkas bl.a. av de säkerhetsföreskrifter i fråga om bearbetning, lagring och förvaring av utbränt kämbränsle m. m. som statsmakterna vid olika tillfällen kan komma att ålägga de kärnkraftsproducerande företagen. Utgifternas storlek beror också på sådana osäkra faktorer som den tekniska utvecklingen och kosinaden för material och arbetskraft i framtiden. Skärpta krav på säkerhet kan således komma alt motivera en siörre avsättning än som tidigare antagits. Å andra sidan kan den tekniska utvecklingen göra att de framtida hanteringsutgifterna blir lägre. Faktorer av nu nämnt slag kan inte pä förhand fastläggas utan måsle las i beaktande fortlöpande vid bedömningen av avsättningarnas storlek. Enligt min mening är det mot denna bakgrund inte möjligt att i lagte;aen ge några detaljerade anvisningar om hur avdraget skall beräknas. Den i lagtexten angivna avdragsregeln bör därför kompletteras med en föreskrifi om alt regeringen - eller efter regeringens bemyndigande riksskatteverket - årligen fastställer föreskrifter om hur avdragsbeloppet skall beräknas.

Om uppgiften att utfärda föreskrifter beträffande ävdragsrällen för framlida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle, radioaktivt avfall o. d. delegeras till riksskatteverket bör verket givelvis samråda med myndigheter och organisationer med särskild sakkunskap på området. Det torde sålunda vara lämpligt att riksskatteverket vid utarbetande av föreskrifterna tar kontakt med bl.a. Statens kärnkraftsinspektion och SKBF. Jag vill i delta sammanhang även nämna att regeringen inom kort avser all tillsätta en kommitté med uppgift att belysa den organisatoriska och finansiella problematiken kring hanteringen av använt kärnbränsle m. m. Denna kommitté skall bl. a. pröva behovet av särskilda åtgärder för alt säkerställa all de kärnkraftsproducerande företagen har medel tillgängliga när de framtida hanleringsutgifterna skall erläggas. Kommitténs arbete kan därför komma att i hög grad påverka utformningen av de nu ifrågavarande föreskrifierna. Om t. ex. kärnkraftsförelagen genom ny lagstiftning åläggs atl göra särskilda reserveringar är det naturligt att dessa också blir avdragsgilla vid inkomsttaxeringen.

Milt nu redovisade förslag om rätt till avdrag för belopp, som avsätts för att täcka framtida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle, radioaktivt avfall o. d., lar i första hand sikle på företag som själva producerar elkraft. Av SKBF;s skrivelse framgår emellertid atl det inte är uteslutet all ell utomstående företag åtar sig att ta hand om det utbrända bränslet. Uppbär ett sådant företag betalning i förskott för sill arbele uppkommer i princip samma reserveringsbehov som då ett producerande företag självt svarar för hanteringen av bränslet. Av detta följer atl även ett icke-producerande

Prop. 1978/79:39                                                                    9

företag bör ha möjlighet till avdrag för avsättningar avseende framtida hanteringsutgifter o. d. En bestämmelse om detta bör tas in i lagtexten.

Reglerna om avdragsrätt för framtida utgifter för hantering av utbränt kämbränsle har, som framgått av det föregående, betydande likheter med reglerna om avdrag för garanliuigifier. Av systematiska skäl bör därför de nu aktuella avdragsreglerna placeras i anslutning lill reglerna om garantiulgifter. Jag föreslår mot denna bakgrund att bestämmelserna om avdrag för belopp, som avsätts för att täcka framlida utgifter för hantering av utbränt kärnbränsle, placeras i en ny punkt, 1 b, av anvisningarna till 41 § KL. De nya avdragsbeslämmelserna bör tillämpas redan fr. o. m. 1979 års taxering.

5    Hemställan

Med hänvisning lill vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att antaga inom budgetdepartementet upprättat förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928: 370).

6    Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar atl genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som föredraganden har lagt fram.

Norstedts Trvckeri, Stockholm 1978