Kungl. Mcij:ts proposition nr 210 (Proposition 1952:210)

Kungl. Mcij:ts proposition nr 210.

Nr 210.

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen angående ersättning för
skada å fiske på grund av militär verksamhet; given
Stockholms slott den 4 april 1952.

Kungl. Maj:t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av statsrådsprotokollet
över försvarsärenden för denna dag, föreslå riksdagen att
bifalla det förslag, om vars avlåtande till riksdagen föredragande departementschefen
hemställt.

GUSTAF ADOLF.

Torsten Nilsson.

Propositionens huvudsakliga innehåll.

Militära övningar, framförallt skjutning och bombfällning, kan orsaka
skador för yrkesfisket, särskilt genom att fiskevatten under vissa tider avspärras.
Den som genom sådan avspärrning lider intrång i av honom utövat
fiske kan emellertid ej anses ha något rättsligt skyddat anspråk på ersättning.
Billighetsskäl talar dock för att ersättning skall utgå i sådana fall.
I propositionen föreslås därför, att skadelidande skall utfå ersättning enligt
vissa grunder för intrång såväl i enskild fiskerätt som i s. k. fritt fiske.

1 Bihang till riksdagens protokoll 1952. 1 saml. Nr 210.

Kungl. Maj-.ts proposition nr 210.

Utdrag av protokollet över försvarsärenden, hållet inför Hans
Maj.t Konungen i statsrådet d Stockholms slott den 4
april 1952.

Närvarande:

Ministern för utrikes ärendena Undén, statsråden Sköld, Zetterberg, Torsten
Nilsson, Sträng, Ericsson, Andersson, Lingman, Hammarskjöld, Norup, Hedlund,
Persson, Hjälmar Nilson, Lindell, Nordenstam.

Efter gemensam beredning med chefen för finansdepartementet och statsrådet
Hjalmar Nilson anför chefen för försvarsdepartementet, statsrådet
Torsten Nilsson, följande.

Inledning.

Genom beslut av 1940 års urtima riksdag (prop. nr 76, rd. skr. nr 88)
godkändes vissa grunder för ersättning åt den som lidit förlust i anledning
av vissa åtgärder som vidtagits för militära ändamål. Enligt riksdagsbeslutet
skulle den som på grund av militära avspärrningsåtgärder lidit ekonomisk
skada i sin rörelse under vissa förutsättningar kunna erhålla ersättning
av statsmedel för den lidna skadan.

Sedan en del år tillbaka föreligger ersättningsanspråk från åtskilliga
yrkesfiskare, vilka uppgivit sig ha lidit skada genom intrång i deras fiskerätt.
Sålunda har skadeståndskrav hittills framförts bl. a. av fiskare vid
Vänern (Dättern-Brandsfjorden), vid Skånes ostkust (Ravlunda-Knäbäck)
och vid Roslagskusten (Väddö-Grisslehamn). Omständigheterna i dessa fall
är icke av den natur att ersättning kan utgå på grund av 1940 års riksdagsbeslut.

Med anledning av dessa skadeståndsanspråk har fiskeristyrelsen i skrivelse
den 18 april 1950 hemställt om utredning snarast möjligt rörande intrång
i fiskerinäringen till följd av militära övningar m. m. samt därvid i
huvudsak anfört följande.

Utredningen borde i första hand syfta till att uppdraga riktlinjer för att
bereda ersättning efter skälighetsgrunder till de näringsutövare vilka bedriver
fiske i det s. k. frivattnet, varvid jämväl spörsmål om ersättning för
skada å enskilt fiske till följd av militärt intrång borde tagas under omprövning.
Vid den föreslagna prövningen av ersättningsprinciperna borde
förslag även framläggas om de ersättningar, som kunde tillkomma de näringsutövare,
från vilka ersättningskrav rests för skador under de hittills

Kungl. Maj:ts proposition nr 210.

förflutna åren. Slutligen borde utredningen jämväl klarlägga möjligheterna
för att genom överenskommelse mellan fiskeriorganisationerna och de
militära myndigheterna eller på annat sätt avlysa eller inskränka för
fiskerinäringen inom ett visst avsnitt skadliga övningar.

Även fortifikationsförvciltningeri har i skrivelse den 21 december 1950
hemställt om utredning angående ersättningsanspråk å kronan på grund av
militära övningars inverkan på fisket. I skrivelsen har framhållits att ersättning
av statsmedel icke kunde med stöd av gällande lagbestämmelser
utgivas till fiskarena för förlorade inkomster men att sociala skäl m. m.
talade för att en sådan ersättning borde utgå.

Sedan Kungl. Maj:t med anledning av dessa framställningar den 22 december
1950 bemyndigat chefen för försvarsdepartementet att tillkalla
en utredningsman för utredning av hithörande frågor, anmodade min företrädare
i ämbetet hovrättsrådet i Svea hovrätt Gösta Thulin att verkställa
utredningen.

Med skrivelse den 10 maj 1951 har utredningsmannen avgivit en promemoria
om vissa allmänna grunder angående ersättning för ifrågavarande
skador, över promemorian har efter remiss utlåtanden avgivits av chefen
för försvarsstaben, försvarets civilförvaltning, efter hörande av försvarets
skaderegleringsnämnd, fortifikationsförvaltningen, statskontoret, Svea hovrätt,
fiskeristyrelsen, riksvärderingsnämnden, länsstyrelserna i Stockholms,
Kristianstads och Skaraborgs län, Svenska ostkustfiskarenas centralförbund,
Svenska insjöfiskarenas centralförbund samt Sveriges fiskares riksförbund.

Utredningsmannens förslag.

Utredningen har närmast tagit sikte på förhållandena i fred, då särskild
beredskap ej blivit anbefalld. Under beredskaps- och krigstillstånd, då
uppoffringar måste krävas av stora medborgargrupper, kan nämligen bedömningen
utfalla annorlunda. I utredningsmannens promemoria har
endast behandlats de skador å fisket, vilka icke kan anses grunda något
rättsligt skyddat anspråk på ersättning.

Utredningsmannen framhåller till en början vikten av skadeförebyggande
åtgärder. Militära övningar hör planeras så, att ändamålet utan oskälig
kostnad vinnes med minsta intrång och skada för civilbefolkningen. Vid
bombfällning o. d. bör sådana områden utväljas som är av mindre betydelse
ur fiskesynpunkt. Särskilt viktigt är att övningar förlägges till sådana
tider av dygnet eller året som möjliggör för yrkesfiskarena att under andra
för dem lämpliga lider kunna sätta, vårda och vittja sina redskap, övningarna
hör därjämte tillkännages i god lid och sedermera icke ändras
utan tillräcklig förvarning.

Kungl. Majits proposition nr 210.

Enligt utredningsmannen är skadorna å fiske stundom av sådan art att
de kan kompenseras genom särskilda åtgärder, såsom utsättande av fiskyngel,
inplantering av sättfisk eller andra fiskevårdande åtgärder. Därest
yrkesfiskarena avstänges från visst fiskevatten kan militärmyndigheten
enligt utredningsmannen i vissa fall mildra skadan genom att bereda fiskarena
annan förmån, t. ex. att låta dem fiska på enskilt vatten där kronan
har fiskerätten eller begagna en kronan tillhörig brygga eller annan anläggning.

Beträffande rätten till ersättning på grund av militära avspärrningsåtgärder
erinrar utredningsmannen om den i förenämnda proposition nr 76 till
1940 års urtima riksdag hävdade, av riksdagen godkända principen, att
vid all avspärrning, som icke tillika innefattar ett ianspråktagande av
egendom, skall, det må gälla land eller vatten, ersättning kunna utgå endast
efter billighet till den som hindras att utnyttja sin egendom. Någon rättslig
skyldighet att utgiva ersättning i dylika fall förelåge sålunda icke.

Uredningsmannen erinrar vidare om att den nya fiskelagstiftning som
trädde i kraft den 1 januari 1951 liksom äldre lag skiljer mellan enskild
fiskerätt och s. k. fritt fiske som må bedrivas utan sådan rätt. Utredningsmannen
framhåller, att vid intrång i enskild fiskerätt ersättning skall utgå
liksom vid intrång på annan enskild rättighet. Detta innebär att i den man
ett område med enskilt fiske tages i anspråk, ersättningen bestämmes enligt
vanliga regler i rekvisitions-, förfogande- eller expropriationslagstiftningen,
därest frivillig överenskommelse icke träffas. Är det däremot fråga endast
om en avspärrning av ett område kan den som lider detta intrång i sin
enskilda fiskerätt icke anses ha något rättsligt skyddat anspråk på ersättning.
I detta fall skall emellertid ersättning utgå av billighetsskäl och i
stort sett under samma förutsättningar och enligt samma grunder som de
i 1940 års proposition angivna.

Beträffande intrång i det s. k. fria fisket fastslår utredningsmannen, att
ett sådant intrång icke grundar en verklig rätt till skadestånd men att av
billighetsskäl ersättning bör kunna utgå enligt samma förutsättningar som
vid intrång å enskilt fiske. Något principiellt hinder föreligger därvid icke
att av billighetsskäl ge ersättning även då den fiskeplats från vilken yrkesfiskaren
avspärrats ligger på internationellt vatten.

De förutsättningar, som utredningsmannen uppställer för att av billighet
ersättning skall kunna utgå, överensstämmer i allt väsentligt med de förutsättningar
som angivits i förenämnda proposition till 1940 års urtima
riksdag.

Enligt utredningsmannen skall sålunda i första hand krävas, att sökanden
bevisar eller åtminstone gör sannolikt att den förlust för vilken ersättning
begäres orsakats av avspärrningen. Den som haft möjlighet att uppsöka
andra fiskeplatser får sålunda endast ersättning för den fångstminskning
som det oaktat inträtt, ävensom för merkostnaderna.

Kungi. Maj:ts proposition nr 210.

Vidare skall avspärrningen ha varat ej alltför kort tid samt orsakat ett
betydande avbräck i näringsutövningen.

Såsom ytterligare förutsättning angiver utredningsmannen att förlusten i
förhållande till sökandens ekonomi är så betydande att den kan anses ha
medfört en avsevärd rubbning av hans ekonomi.

Utredningsmannen uppställer därjämte det kravet att avspärrningen
medfört omedelbar förlust för sökanden. Anställda arbetare bör i princip
icke kunna göra anspråk på ersättning av allmänna medel.

Enligt utredningsmannen kan ersättning utgå även till utlänning eller
statslös, som fiskar med stöd av enskild fiskerätt. Avspärrningsåtgärden
får dock ej bestå allenast däri, att förbud utfärdats för utlänning eller statslös
att vistas inom visst område. Bedriver han med Konungens tillstånd
sådant fiske som fritt må utövas av varje svensk medborgare, skall ersättning
utgå endast om särskilda omständigheter föreligger.

Slutligen förordar utredningsmannen, att Kungl. Maj:t, där särskilda skäl
föreligger, må utbetala ersättning även om de angivna allmänna förutsättningarna
icke är för handen.

Beträffande de grunder enligt vilka ersättning skall utgå därest de allmänna
förutsättningarna är uppfyllda föreslår utredningsmannen, att i
princip hela förlusten på grund av avspärrningen skall täckas. Detta överensstämmer
med den ståndpunkt som 1940 års urtima riksdag intog i denna
fråga. Den år 1940 bestämda maximeringen, 10 000 kronor per år för varje
avspärrat företag, bör enligt utredningsmannen med hänsyn till sedermera
inträffade förskjutningar i penningvärdet ersättas med ett uttalande, att
frågan om eventuell begränsning av ersättningsbeloppet överlämnas till
Kungl. Maj:ts prövning från fall till fall. Utredningsmannen förordar sålunda
att Kungl. Maj:t med hänsyn till omständigheterna i det särskilda
fallet må avgöra, huruvida jämkning nedåt av ersättningsbeloppets storlek
må äga rum.

Enligt utredningsmannen kan i vissa fall engångsersättning för framtiden
(omställningsersättning) vara påkallad. Härom anför utredningsmannen i
huvudsak följande.

Därest en avspärrning väntas fortbestå under en följd av år, med påföljd
att en fiskare kan bli berättigad till ersättning för därav uppkomna
skador, bör fiskaren erbjudas en engångsersättning, som motsvarar skälig
ersättning för omställning eller flyttning samt för minskade inkomster
under några övergångsår. Om myndigheterna tillkännagivit alt viss avspärrning
kommer att bli bestående lång tid framåt och fiskaren blivit
erbjuden skälig ersättning för omställning av sin verksamhet och för
värdeminskning å anläggningar in. in., bör han icke sedermera kunna räkna
med att få ytterligare ersättning för den avspärrning, han sålunda beretts
tillfälle att anpassa sig efter.

Vid hinder i s. k. fritt fiske ifrågasätter utredningsmannen att — i den män
individuell ersättning icke kan utgå — kollektiv ersättning lämnas i form

6 Kungl. \laj:ts proposition nr 210.

av bidrag i penningar till någon åtgärd till gagn för yrkesfisket i den
berörda orten.

Utredningsmannen föreslår slutligen att föreliggande och uppkommande
skadeståndsanspråk prövas av vederbörande försvarsgrensförvaltning
respektive fortifikationsförvaltningen; dock att frågor som är av principiell
innebörd eller som gäller särskilt betydande belopp underställes
Kungl. Maj:ts prövning.

Remissutlåtanden.

I de över promemorian avgivna yttrandena har man allmänt uttalat sig
för att ersättning bör utgå vid uppkommen skada å fiske på grund av militär
verksamhet, såväl beträffande enskilt som fritt fiske. Till förslaget att
vid sidan av individuella ersättningar avsätta vissa belopp till stödåtgärder
för främjande av fisket i orten m. m. har flera av fiskeriintendenterna anslutit
sig. Om behovet av att principer snarast möjligt fastställes för prövning
av nuvarande och framtida ersättningsanspråk har erinrats från såväl
civila som militära myndigheter.

De förutsättningar som utredningsmannen angivit för att ersättning över
huvud taget skall kunna utgå har i stort sett godtagits.

Svea hovrätt har emellertid funnit att det framförallt i fråga om omfattningen
av inträffad skada komme att uppstå stora bevissvårigheter för
sökande. Alltför stränga krav på bevisningen finge därför ej uppställas.
Den i rättegångsbalken 35 kap. 5 § uppställda principen, att domstol vid
uppskattning av inträffad skada, varom full bevisning icke alls eller allenast
med svårighet kunde föras, ägde uppskatta skadan till skäligt belopp,
syntes böra vinna motsvarande tillämpning. Beträffande fiske, som med
hänsyn till sin karaktär endast kan bedrivas under kort säsong varje år,
ansåg hovrätten det vara obilligt om ersättning icke skulle kunna utgå
till den som hindrats alt bedriva dylikt fiske. Hovrätten har därför förordat
att vad i förutsättningarna upptagits angående tidrymd och avbräck
måtte utgå.

Att förutsättningarna för ersättning bör tolkas välvilligt har från flera
håll framhållits, bl. a. av försvarets civilförvaltning, försvarets skaderegleringsnämnd,
marinförvaltningen samt länsstyrelserna i Stockholms och
Kristianstads län.

Förslaget om befogenheter för Kungl. Maj:t dels att, där särskilda skäl
föreligger, utbetala ersättning även om någon av de allmänna förutsättningarna
icke skulle föreligga, dels att med hänsyn till omständigheterna
i det särskilda fallet avgöra, huruvida jämkning nedåt bör ske av ersättningsbeloppets
storlek, har i de flesta yttranden lämnats utan anmärkning.
Statskontoret har dock funnit det tveksamt, huruvida icke ett maximibelopp
borde fastställas för den ersättning, som kunde utgå till varje avspärrat
företag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 210.

Beträffande prövningen av ersättningsanspråken har vissa myndigheter,
såsom chefen för försvarsstaben, arméförvaltningen och fortifikationsförvaltningen,
föreslagit att denna prövning hänskjutes till ett organ av extra
ordinär karaktär eller till ett organ förstärkt med speciell sakkunskap.
Andra myndigheter, såsom fiskeristyrelsen, har förordat, att prövningen
verkställes av försvarets skaderegleringsnämnd. Vissa myndigheter har ansett,
att prövningen övergångsvis borde hänskjutas till ett extra ordinärt
organ för att sedermera omhänderhas av försvarsgrensförvaltningarna och
i sista hand av Kungl. Maj:t. Enligt flera myndigheter borde fiskevärderingsnämnderna
handlägga ersättningsfrågorna. Statskontoret har med hänsyn
till de avsevärda ersättningsbelopp, som kan komma i fråga, ävensom
med beaktande av angelägenheten av ett enhetligt bedömande av de gjorda
anspråken, föreslagit, att Kungl. Maj:t skulle förbehålla sig beslutanderätten
beträffande ersättningarnas utgivande med fiskevärderingsnämnderna
som remissinstanser.

Departementschefen.

Militära övningar, särskilt skjutning och bombfällning, har under senare
år i allt större omfattning förlagts över vattenområden. Det har därvid
icke kunnat undvikas att fiskevatten under kortare eller längre tid måst
avspärras samt att vissa skador uppstått å fisket inom de av övningarna
berörda områdena. Skadeståndsanspråk har även framställts från en del
yrkesfiskare, och det kan förväntas att ytterligare krav på grund av skada
å fiske till följd av militär verksamhet kommer att resas. Med hänsyn till
de speciella förhållanden som föreligger beträffande ifrågavarande skador
har någon prövning av framställda ersättningsanspråk hittills icke kunnat
komma till stånd.

Den för lösandet av hithörande spörsmål tillkallade utredningsmannen
har i sin promemoria fastslagit, att någon rättslig skyldighet att lämna
ersättning för sådant intrång i fiskerätt, sonf består allenast i en avspärrningsåtgärd,
icke föreligger för staten men att under vissa närmare angivna
förutsättningar ersättning bör utgå av billighetsskäl. Jag ansluter mig till
denna uppfattning.

De av utredningsmannen uppställda förutsättningarna, vilka i stort sett
överensstämmer med de av 1940 års urtima riksdag godkända, anser jag
lämpliga. Beträffande s. k. säsongfiske har en myndighet förordat, att
kravet på att avspärrningen skall ha varat ej alltför kort tid och vållat
ett betydande avbräck i näringsutövningen borde utgå. Kungl. Maj:t skall
emellertid enligt utredningsmannens förslag få befogenhet att, där särskilda
skäl föreligger, medgiva utbetalning av ersättning även om någon
av de allmänna förutsättningarna icke skulle föreligga. Med hänsyn härtill
finner jag alt säsongfiskarenas berättigade intressen kan tillgodoses utan
att de allmänna förutsättningarna behöver ändras i och för sig.

Kungl. Maj-.ts proposition nr 210.

Beträffande frågan om de grunder efter vilka ersättning skall utgå anser
jag i likhet med utredningsmannen att hela förlusten i princip bör ersättas.
Ersättning torde alltså få utgå för utebliven vinst samt för sådana utgifter
som den av avspärrningen drabbade fått vidkännas. Även om i vissa fall
skador till betydande belopp kan tänkas ha uppstått, finner jag det icke
möjligt att fastställa någon maximering av det årliga ersättningsbeloppet
för varje skadefall; det torde i det särskilda fallet få prövas, huruvida jämkning
nedåt av ersättningens storlek bör ske.

Jag ansluter mig även till utredningsmannens förslag om engångsersättning
för framtiden (omställningsersättning) i de fall där så lämpligen
kan ske.

I likhet med utredningsmannen finner jag det angeläget att skadeförebyggande
åtgärder vidtages av berörda myndigheter, övningar som kan
väntas medföra skada å fiske bör såvitt möjligt planläggas i samråd med
vederbörande yrkesfiskarorganisationer och fiskeritjänstemän. När skada
uppstått bör möjligheter undersökas att lämna kompensation genom
åtgärder till gagn för yrkesfisket i de berörda områdena. Det torde ankomma
på Kungl. Maj:t att utfärda de bestämmelser som kan befinnas
erforderliga i förevarande hänseenden.

Beträffande prövningen av uppkommande ersättningsanspråk anser jag
mig icke kunna biträda utredningsmannens förslag att prövningen skall
verkställas av försvarsgrensförvaltningarna respektive fortifikationsförvaltningen.
För vinnande av enhetlighet finner jag det nödvändigt att prövningen
handhas av Kungl. Maj:t. Den utredning som måste föregå ansökningsärendenas
prövning kan verkställas på olika sätt, beroende på ärendenas
beskaffenhet och vikt. I större ärenden'' bör utredningen, efter Kungl.
Maj:ts bestämmande, kunna ske genom riksvärderingsnämnden, vilken
därvid jämväl bör avgiva förslag till ersättningens storlek.

De ersättningar som må komma att utgå torde böra bestridas ur förslagsanslaget
Vissa ersättningar i anledning av skador vid militär verksamhet
m. m.

Under åberopande av vad sålunda anförts hemställer jag, att Kungl.
Maj:t måtte föreslå riksdagen

att godkänna de sålunda av mig förordade grunderna
för utbetalande av ersättning för skada å fiske på grund av
militär verksamhet.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter
biträdda hemställan förordnar Hans Maj:t Konungen,
att proposition av den lydelse bilaga till
detta protokoll utvisar skall avlåtas till riksdagen.

Ur protokollet:

A. Broberg.

Statens Reproduktionsanstalt, Stockholm 1952
50052