Kungl. Maj:ts proposition nr 105 (Proposition 1954:105)

Kungl. Maj:ts proposition nr 105.

Nr 105.

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om
ändrad lydelse av övergångsbestämmelserna till lagen
den 10 juli 1957 (nr 629) angående ändring i lagen
den 28 maj 1937 (nr 259) om inskränkningar i rätten
att utbekomma allmänna handlingar; given Stockholms
slott den 19 februari 1955.

Under åberopande av bilagda i statsrådet förda protokoll vill Kungl. Maj :t
härmed föreslå riksdagen att antaga härvid fogade förslag till lag om ändrad
lydelse av övergångsbestämmelserna till lagen den 10 juli 1947 (nr 629)
angående ändring i lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar i
rätten att utbekomma allmänna handlingar.

GUSTAF ADOLF.

Herman Zetterberg.

Propositionens huvudsakliga innehåll.

I propositionen föreslås ett förtydligande tillägg till en år 1947 genomförd
ändring i sekretesslagen beträffande vissa hos domstol förvarade rättegångshandlingar.

1 Bihang till riksdagens protokoll 195i. 1 samt. Nr 105.

Knngl. Maj:ts proposition nr 105.

Förslag

till

Lag

om lindrad lydelse av övergångsbestämmelserna till lagen den 10 juli
1947 (nr 629) angående ändring i lagen den 28 maj 1967 (nr 249) om
inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar.

Härigenom förordnas, att övergångsbestämmelserna till lagen den 10 juli
1947 angående ändring i lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar
i rätten att utbekomma allmänna handlingar skola erhålla ändrad lydelse
på sätt nedan angives.

(Gällande lydelse.)

(Föreslagen lydelse.)

Denna lag--------den 1 januari 1948.

Beträffande utlämnande av domstols
protokoll över handläggning,
som ägt rum före den 1 januari 1948,
samt annan handling, som före
nämnda dag upprättats hos domstolen
eller dit inkommit, skall äldre lag
fortfarande gälla.

Har med----------— tillstånd därtill.

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad
uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.

Kungl. Maj:ts proposition nr 105.

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet
inför Hans Maj.t Konungen i statsrådet å Stockholms
slott den 19 februari 195b.

Närvarande:

Statsministern Erlander, ministern för utrikes ärendena Undén, statsråden

Sköld, Zetterberg, Torsten Nilsson, Sträng, Ericsson, Andersson,

Lingman, Norup, Hedlund, Persson, Hjalmar Nilson, Lindell,

Nordenstam.

Efter gemensam beredning med chefen för socialdepartementet anmäler
chefen för justitiedepartementet, statsrådet Zetterberg, fråga om tillämpningen
av sekretessbestämmelser för vissa rättegångshandlingar. Föredraganden
anför följande.

Riksdagens justitieombudsman har den 21 december 1953 till Kungl. Maj :t
avlåtit en framställning angående tillämpningen i vissa fall av bestämmelserna
i 36 § lagen den 28 maj 1937 om inskränkningar i rätten att utbekomma
allmänna handlingar (sekretesslagen). I framställningen anför JO att
36 § sekretesslagen i samband med genomförandet av den nya rättegångsordningen
har erhållit en avfattning som kan medföra svårigheter vid tilllämpningen
på handlingar i mål, vilka har handlagts enligt den äldre rättegångsbalken.

I anledning av JO:s framställning har den 31 december 1953 inom justitiedepartementet
upprättats en promemoria angående hemlighållande av
vissa äldre rättegångshandlingar. Vid promemorian har fogats utkast till
lag om ändrad lydelse av övergångsbestämmelserna till lagen den 10 juni
1947 (nr 629) angående ändring i sekretesslagen.

Sedan yttranden över promemorian har inkommit från myndigheter och
sammanslutningar, anhåller jag att få upptaga denna fråga till behandling.

Gällande bestämmelser.

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen äger varje svensk medborgare
fri tillgång till allmänna handlingar. Inskränkningar i denna rätt får förekomma
endast enligt vissa i stadgandet angivna grunder, och sådana inskränkningar
är upptagna i sekretesslagen. I 1—34 §§ sekretesslagen finnes
sålunda bestämmelser, som närmare reglerar utlämnandet av olika grupper
av allmänna handlingar.

Domstolshandlingar intar enligt sekretesslagen en särställning. Medan
lagens förbud mot utlämnande i vissa fall av allmän handling eljest är avsedda
att tillämpas, oavsett hos vilken myndighet handlingen förvaras, fin -

Kungl. Maj:ts proposition nr 105.

nes i 36 § särskilda bestämmelser som, med uteslutande av övriga sekretessregler,
gäller för domstolshandlingar. Denna anordning är betingad av den
offentliga rättegången. Domstolshandlingar har nämligen ansetts kunna
hemlighållas endast om rättegången icke har varit offentlig, och därjämte
krävs enligt nyssnämnda lagrum, om domstolen har skilt målet från sig,
att domstolen har prövat sekretessfrågan och har bestämt att sekretessen
skall bestå.

Före tillkomsten av nya rättegångsbalken ansågs i princip gälla att allt
som var av betydelse för ett måls avgörande skulle intagas i protokollet.
Det var därför också till protokollet som de exklusiva reglerna om sekretess
anknöt. Protokoll i mål vid allmän domstol, polisdomstol eller krigsdomstol
fick sålunda icke hemlighållas på grund av annat stadgande i sekretesslagen
än 36 § (här bortses från 35 §, som i detta sammanhang saknar betydelse).
Härav följde å andra sidan att sådana handlingar som hade ingivits
till domstolen men icke hade intagits i protokollet kunde hemlighållas
enligt eljest gällande bestämmelser (NJA 1945:2).

I praxis tillämpades reglerna för protokollering stundom på det sättet att
endast vad som oundgängligen erfordrades för avgörandet intogs i protokollet,
under det att handlingar i övrigt, även om de icke helt saknade betydelse
i sådant hänseende, ansågs kunna läggas till handlingarna i målet. På sådana
inneliggande handlingar gällde alltså icke den exklusiva bestämmelsen
i 36 § sekretesslagen; de kunde hemlighållas enligt annat sekretesstadgande.
Denna möjlighet utnyttjades också för att skydda vissa slag av handlingar,
bland annat rättspsykiatriska utlåtanden. Enligt ett uttalande av
strafflagberedningen (SOU 1942:59 s. 208) borde domstolarna med hänsyn
till sekretesskyddet i protokollet intaga endast själva sammanfattningen
av utlåtandet, medan journaler och andra till utlåtandet hörande
handlingar icke borde protokollföras. Samma mening uttalades av justitieombudsmannen
(JO:s ämbetsberättelse 1944 s. 92).

Den nya rättegångsbalken medförde ändrade regler om protokollföring
och därav föranleddes också ändrade sekretessbestämmelser. De exklusiva
bestämmelserna i 36 § sekretesslagen kunde icke längre, såsom under den
äldre protokollariska processen, enbart anknyta till protokollet; samma sekretess
måste vara möjlig beträffande samtliga handlingar, som hade företetts
vid förhandling och förvarades i akten. De ändrade bestämmelserna i
sekretesslagen, vilka hade utarbetats på grundval av processlagberedningens
förslag i ämnet och som antogs år 1947 och trädde i kraft samtidigt
med nya rättegångsbalken, innehåller därför att andra sekretessbestämmelser
än 36 § icke får tillämpas beträffande protokoll över förhandling jämte
annan dylik uppteckning i mål vid domstol samt handlingar som företetts
vid förhandlingen, så ock beslut och dom i målet. Den sålunda år 1947 antagna
lagändringen innehåller icke andra övergångsbestämmelser än ett
stadgande, som möjliggör för domstol att lämna tillstånd till utlämnande
av handling utan hinder av äldre förordnande om dess hemlighållande.

Kungl. Maj:is proposition nr 105.

JO:s framställning.

JO redogör för tillkomsten av bestämmelserna i ämnet samt för klagomål
som har anförts hos honom rörande tillämpningen därav i visst fall. Vidare
framhåller JO bland annat följande.

Under den gamla rättegångsordningens tid var alla handlingar, som intagits
i domstolsprotokoll i offentligt handlagda mål och ärenden, liksom
protokollet offentliga, så att envar ägde taga del av dem. I den mån handlingar
eljest hade ingivits i sådant mål eller ärende, var utlämnandet av
dem_bortsett från parts rätt att med vissa undantag få del av alla hand lingar

— föremål för den begränsning, vartill stadgandena i 1—34 §§ sekretesslagen
gav anledning. En handling av beskaffenhet att jämlikt 10 §
skola hemlighållas blev följaktligen icke offentlig därigenom att den ingavs
till domstol och, utan intagande i protokoll, lades i förvar bland s. k. inneliggande
handlingar. I sekretessbevarande syfte brukade man därför också
stundom förfara så, att handlingar, beträffande vilka 1—34 §§ sekretesslagen
ägde tillämpning, i stället för att intagas i protokollet lades till de
inneliggande handlingarna i målet. Protokollet innehöll då endast en uppgift
om att handlingen hade ingivits eller också ett referat av handlingen
i de delar, som ej ansågs böra hemlighållas.

Hade handläggning av ett mål skett inom lyckta dörrar, gällde de ovan
återgivna bestämmelserna i 36 §. Med stöd av dessa kunde eljest offentliga
handlingar erhålla sekretesskydd. Med avseende på redan förut hemliga,
i protokoll ej intagna handlingar behövde uppenbarligen reglerna i
36 § icke tillgripas för deras hemlighållande och, om rätten underlät att
förordna om fortsatt hemlighållande, kunde detta icke medföra, att sådana
handlingar, som på grund av sitt innehåll skulle vara hemliga, blev offentliga.

Den avfattning 36 § sekretesslagen har erhållit i samband med genomförandet
av den nya rättegångsordningen har emellertid knutits så nära tilllämpningen
av denna, att lagrummets ordalydelse kan medföra svårigheter
vid tillämpningen på handlingar i mål, som har handlagts enligt den äldre
rättegångsbalken. Under uttrycket förhandling i 36 § sekretesslagen torde
icke kunna hänföras allt som tidigare har avsetts med begreppet handläggning.
För att icke i alla mål och ärenden, som har anhängiggjorts före år
1948, handlingarna i sekretesshänseende skall bedömas med hänsyn till
bestämmelser, som har avseende allenast å nya rättegångsordningen, borde
enligt JO:s mening ett klarläggande ske, så att icke handlingar, som har
ansetts böra skyddas genom stadganden i 1—34 §§ sekretesslagen, utlämnas
till vem som helst.

JO framhåller också att i visst hänseende de nya reglerna lett till en icke
önskvärd skärpning av sekretessen. Härom anför JO närmare:

Under den gamla rättegångsordningen voro dolnstolsprotokoll i alla mål,
som icke handlagts inom lyckta dörrar och medfört beslut om hemlighållande
av protokollen, offentliga. Av vad som influtit i sådant protokoll ägde

Kungl. Maj:ts proposition nr 105.

vem som helst taga del. Genom de nya bestämmelserna i 36 § sekretesslagen
bliva emellertid de handlingar, som ingivits till domstol utan att ha
företetts vid förhandling, underkastade sekretessbestämmelserna i 1—34 §§
oberoende av om de intagits i protokoll eller icke. Då i många fall mål eller
ärende tidigare handlagts utan förhandling, kan det därför icke sällan inträffa,
att eu i protokoll intagen, till sin natur hemlig handling, i stället
för att tidigare ha varit tillgänglig för läsning av envar, numera bör behandlas
såsom hemlig. Det synes mig oegentligt, att domstolsprotokoll, som
kanske under lång tid varit offentliga, utan bärande skäl undandragas den
insyn, som städse ansetts garanterad genom den i tryckfrihetsförordningen
till allmänt uttryck komna offentlighetsprincipen. Enligt min mening torde
en ändring av bestämmelserna i sagda hänseende vara erforderlig.

Beträffande innehållet i JO:s framställning, utöver vad nu återgivits, må
hänvisas till dennes ämbetsberättelse till 1954 års riksdag, s. 224—231.

Departementspromemorian.

I promemorian anföres att den tvekan som har uppstått om vad som efter
1947 års lagändring skall anses gälla beträffande handlingar i mål som har
handlagts enligt den äldre rättegångsbalken, innefattar två frågor, på vilka
något olika synpunkter kan anläggas. Den ena frågan är, i vad mån den
nya lydelsen av 36 § över huvud taget är tillämplig på handlingar i äldre
mål, och den andra är,-vad som speciellt skall gälla i mål som efter den 1
januari 1948 behandlas enligt äldre lag och då särskilt beträffande handlingar
som i dylikt mål har upprättats hos domstolen eller har dit inkommit
efter nämnda dag. Båda frågorna avser i främsta rummet tillämpligheten
av den regel, som utesluter hemlighållande av handlingar med stöd av andra
sekretessbestämmelser än 36 §. Denna regel har nämligen genom lagändringen
fått en annan omfattning än förut.

Beträffande den först angivna frågan uttalas i promemorian att det föreligger
starka sakliga skäl för den tolkningen att den år 1947 antagna nya
lydelsen av 36 § sekretesslagen icke gäller handlingar i äldre mål. Härom
anföres närmare:

\ id besvarandet av den först angivna frågan om tillämpning över huvud
taget av 36 § i dess nya lydelse på handlingar i äldre mål kan anföras att
paragrafen i dess nya lydelse icke utvisar något annat än att den skulle
gälla också sådana handlingar och att det icke heller finns någon övergångsbestämmelse
som anger någon annan tolkning. Det kan emellertid icke vid
lagens tillkomst ha varit avsett, att alla de handlingar, som förvarades såsom
inneliggande handlingar i mål hos domstol och som skyddades enligt
andra sekretessbestämmelser än 36 §, t. ex. utlåtanden över sinnesundersökning,
utan någon saklig prövning i varje särskilt fall skulle göras offentliga
genom lagändringen. En sådan tolkning strider mot grundtanken i paragrafen
både i dess äldre och dess nya lydelse; paragrafen bygger nämligen
på att eljest gällande sekretessregler kan sättas ur kraft, därför att domstolen
har att från fall till fall ta ställning till handlingens hemlighållande
och meddela erforderliga förordnanden härom. Domstolen har emellertid
beträffande dylika inneliggande handlingar saknat anledning och i vissa
fall också möjlighet att i målet företaga en sådan prövning. Det bör vidare

Iiungl. Maj:ts proposition nr 105.

observeras att den nya lydelsen av paragrafen även såtillvida har ett vidsträcktare
innehåll att den gäller alla domstolar, under det att den äldre
lydelsen endast avsåg vissa uppräknade domstolar, nämligen allmän underrätt,
polisdomstol eller krigsrätt samt i vissa fall hovrätt och högsta
domstolen, Såsom justitieombudsmannen framhåller skulle den angivna
tolkningen även leda till att vissa protokoll, som redan vid de nya reglernas
ikraftträdande var offentliga, nu skulle kunna hemlighållas. Ej heller en
sådan tolkning kan ha varit åsyftad.

Det synes alltså föreligga starka sakliga skäl för den tolkningen att den
år 1947 antagna nya lydelsen av 36 § sekretesslagen icke gäller handlingar
i äldre mål. Den omständigheten att detta icke har angivits i övergångsbestämmelse
torde icke utgöra tillräckligt skäl för annan tolkning. Vid tillkomsten
av lagen torde särskild övergångsbestämmelse av detta innehåll
ha ansetts obehövlig med hänsyn till det nära sambandet mellan lagändringen
och den nya rättegångsordningen. Det kan erinras om att lagändringen
grundade sig på förslag av processlagberedningen, utarbetat i samband med
förslag till lag om införande av nya rättegångsbalken och andra följ dförfattningar
till denna balk, och att vid tillkomsten av dessa följ dförfattningar
tidpunkten för ikraftträdandet och tillämpligheten på äldre mål självfallet
har tilldragit sig uppmärksamhet.

I promemorian anföres att, ehuru övervägande skäl synes tala för att den
nya lydelsen av 36 § sekretesslagen icke gäller handlingar i äldre mål, det
dock kan vara mera tveksamt, hur man har att bedöma förhållandena under
övergången till den nya rättegångsordningen. I detta hänseende kan
man icke bortse från att, till skillnad från vad som gäller vissa andra vid
samma tidpunkt tillkomna författningsändringar, särskild övergångsbestämmelse
här saknas. Det får därför, enligt den i promemorian uttalade
meningen, anses att de föreskrifter av processuell natur som paragrafen innehåller,
t. ex. om domstols förordnanden rörande handlingar av olika slag,
har gällt från dagen för ikraftträdandet, oavsett om målet har behandlats
enligt nya rättegångsbalken eller enligt äldre lag. Därför måste det också
antagas att bestämmelsen om exklusiv tillämpning av paragrafen gäller
från samma tidpunkt och beträffande samma slag av handlingar. Innebörden
härav bör med andra ord vara den, att paragrafen i dess nya lydelse
gäller i fråga om handlingar som har upprättats hos domstol eller har dit
inkommit efter ikraftträdandet; beträffande protokoll synes dock rimligt
att anse dagen för handläggningen, ej dagen då protokollet kan ha färdigställts,
vara avgörande.

I promemorian framhålles att vad i det föregående har anförts om 36 §
sekretesslagen i tillämpliga delar gäller också 39 §.

Slutligen uttalas i promemorian att, då såsom framgår av justitieombudsmannens
skrivelse tvekan har uppstått om den rätta tolkningen av 1947
års lagändring, det synes angeläget att ett klarläggande sker. Härvid har
man också att beakta att efter hand sambandet mellan lagändringen och
rättegångsreformen faller i glömska och att därför risken för en oriktig
tolkning ökas. Den lämpligaste åtgärden är, enligt vad i promemorian anföres,
att komplettera övergångsbestämmelserna till 1947 års lag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 105.

Yttrandena.

Yttranden över promemorian har efter remiss avgivits av justitiekanslersämbetet,
Svea hovrätt, Göta hovrätt, riksarkivet, Sveriges advokatsamfund,
föreningen Sveriges häradshövdingar och föreningen Sveriges stadsdomare.

Även publicistklubben har erhållit tillfälle att yttra sig över promemorian
men har icke begagnat sig därav.

Det i promemorian framlagda förslaget har i samtliga yttranden tillstyrkts
eller lämnats utan erinran. Dock anför därvid justitiekanslersämbetet följande: De

föreslagna övergångsbestämmelserna avse enligt sin ordalydelse icke
blott i promemorian berörda 36 och 39 §§ i 1937 års lag utan även övriga av
1947 års ändringar berörda paragrafer, i den mån de innefatta bestämmelser
om utlämnande av sådana handlingar, som i förslaget sägs. Detta torde vara
fallet beträffande 38 §. Det synes därför som om domstol, därest förslaget
antages, icke skulle kunna med stöd av det år 1947 tillagda andra stycket
av 38 § förordna om tillhandahållande av sådan hos annan domstol förvarad
handling, som avses i förslaget. En sådan följd av den föreslagna lagändringen
lärer knappast ha varit åsyftad. Justitiekanslersämbetet vill därför
ifrågasätta ett förtydligande liärutinnan.

Ämbetet finner det vidare något tveksamt, huruvida 39 § bör omfattas av
lagändringen. Några olägenheter av den art, vilka i promemorian redovisats
med avseende å tillämpning av 36 § å handlingar i »äldre mål», synas knappast
kunna uppkomma genom tillämpning av 39 § å dylika handlingar, och
för rättstillämpningen måste det anses i och för sig vara en nackdel att olika
lagregler skola gälla för handlingar i »äldre mål» och i »nya mål».

Departementschefen.

Då det i promemorian framlagda förslaget i huvudsak har lämnats utan
erinran i samtliga yttranden, kan jag med tillstyrkan av förslaget hänvisa
till den motivering som har anförts i promemorian.

Beträffande de detalj spörsmål som har upptagits av justitiekanslersämbetet
vill jag framhålla följande. Det föreslagna tillägget till övergångsbestämmelserna
i 1947 års lagändring, vilket tillägg lämnar en anvisning om
den lag som skall gälla beträffande utlämnande av vissa handlingar, avser
icke sådant tillhandahållande av handlingar som omtalas i 38 § sekretesslagen.
Sådant tillhandahållande är icke att anse som utlämnande. Endast
indirekt — genom att tillägget också är av betydelse, då det gäller att bedöma,
vilka handlingar som icke får utlämnas till envar — har tillägget
något inflytande på tillämpningen av 38 §. Någon praktisk olägenhet av den
art som justitiekanslersämbetet har befarat torde alltså icke kunna uppkomma.
Vad justitiekanslersämbetet har anfört beträffande frågan, huruvida
lagändringen bör omfatta 39 § sekretesslagen, synes väl vara i sak befogat.
Tillägget till övergångsbestämmelserna torde emellertid böra få en
sådan avfattning att det närmast innefattar ett förtydligande och alltså utan
saklig ändring ger ett uttryck åt den tolkning som, tillägget förutan, synes
ha givits åt 1947 års lagändring. Från denna utgångspunkt är det knap -

Kungl. Maj:ts proposition nr 105. 9

past möjligt att i fråga om tilläggets omfattning göra skillnad mellan 36
och 39 §§.

På grund av vad sålunda förekommit har inom justitiedepartementet
upprättats bifogade förslag till lag om ändrad lydelse av övergångsbestämmelserna
till lagen den 10 juli 1957 (nr 629) angående ändring i lagen den
28 maj 1937 (nr 259) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna
handlingar1 2.

Föredraganden hemställer att lagförslaget måtte genom proposition föreläggas
riksdagen till antagande.

Med bifall till denna av statsrådets övriga ledamöter biträdda
hemställan förordnar Hans Maj :t Konungen att till
riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till
detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:
Harriet Stangenberg.

1 Lagförslaget överensstämmer med det vid promemorian fogade utkastet.

2 Bihcing till riksdagens protokoll 195U. 1 samt. Nr 105.