Fortsatt giltighet av lagen om samhällstjänst

Proposition 1995/96:51

Regeringens proposition

1995/96:51

Fortsatt giltighet av lagen om samhällstjänst

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 5 oktober 1995

Ingvar Carlsson

Laila Freivalds

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att giltighetstiden för lagen (1989:928) om sam-
hällstjänst förlängs till utgången av år 1998.

Prop.

1995/96:51

1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 51

Innehållsförteckning

Prop. 1995/96:51

1      Förslag till riksdagsbeslut........................ 3

2     Lagtext .................................... 3

3    Ärendet och dess beredning ...................... 4

4    Regeringens överväganden....................... 5

Bilaga Utdrag ur BRÅ PM 1994:3 Samhällstjänst som

alternativ till fängelse, Utvärdering av 1990-1992 års
försöksverksamhet - Sammanfattning; slutsatser ....   6

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 oktober 1995   9

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
fortsatt giltighet av lagen (1989:928) om samhällstjänst.

Prop. 1995/96:51

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1989:928) om
samhällstjänst

Härigenom föreskrivs att lagen (1989:928) om samhällstjänst1, som
gäller till utgången av år 19952, skall fortsätta att gälla till utgången av
år 1998.

' Senaste lydelse av lagens rubrik 1992:372.

2 Lagens giltighetstid senast förlängd 1992:372.

1* Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 51

3 Ärendet och dess beredning

Genom lagen (1989:928) om försöksverksamhet med samhällstjänst, som
trädde i kraft den 1 januari 1990, öppnades möjlighet för fem domstolar
i landet att döma till skyddstillsyn med föreskrift om samhällstjänst
(prop. 1989/90:7, bet. 1989/90:JuU10, rskr. 1989/90:55, SFS 1989:928).
Lagens giltighetstid inskränktes till åren 1990-1992. Den 1 januari 1993
skedde en utvidgning av användningen av samhällstjänst till hela landet.
Den utvidgade tillämpningen tidsbegränsades till utgången av år 1995 i
väntan på införandet av en mera permanent ordning (prop. 1991/92:109,
bet. 1991/92:JuU24, rskr. 1991/92:259, SFS 1992:372). I samband här-
med ändrades lagens rubrik på så sätt att ordet försöksverksamhet togs
bort. Detta gjordes för att markera att den andra treårsperioden mer har
karaktären av en provisorisk lösning än en egentlig försöksverksamhet.

Den påföljdsform som härigenom öppnats innebär att rätten i brottmål
far döma till skyddstillsyn med föreskrift att den dömde skall utföra
samhällstjänst genom oavlönat arbete i en omfattning som bestäms i
domen. En förutsättning för en sådan dom är att den tilltalade har för-
klarat sig villig att följa föreskriften samt att föreskriften bedöms vara av
avgörande betydelse för att döma till skyddstillsyn i stället för fängelse.
Domstolen skall i domen ange hur långt straff som skulle ha dömts ut,
om fängelse i stället valts som påföljd. Om den dömde inte fullgör sina
skyldigheter enligt föreskriften far påföljden undanröjas och ersättas med
fängelsestraff.

I samband med att försöksverksamheten inleddes fick Brotts-
förebyggande rådet (BRÅ) regeringens uppdrag att utvärdera verk-
samheten. BRÅ har i rapporten Samhällstjänst som alternativ till
fängelse (BRÅ PM 1994:3) lämnat en utvärdering av 1990-1992 års för-
söksverksamhet. En sammanfattning av slutsatserna av utvärderingen
finns i bilaga.

Genom direktiven Översyn av vissa frågor som rör påfölj dssystemet
(dir. 1992:47) tillsattes år 1992 en parlamentarisk kommitté för att se
över det straffrättsliga påföljdssystemets innehåll och uppbyggnad. Kom-
mittén, som antagit namnet Straffsystemkommittén (Ju 1992:07), skall
överväga möjligheterna att vidareutveckla användningen av olika
alternativ till fängelsestraff. I denna del ingår att föreslå hur samhälls-
tjänsten bör infogas som ett permanent inslag i påföljdssystemet.
Kommittén kommer att lämna sina förslag i oktober i år, varefter
förslagen skall beredas i Justitiedepartementet.

Lagrådet

Den föreslagna lagändringen är lagtekniskt sett av enkel beskaffenhet.
Enligt regeringens mening skulle därför Lagrådets hörande sakna
betydelse.

Prop. 1995/96:51

4 Regeringens överväganden

Av BRÄ:s utvärdering framgår att den praktiska verksamheten med
samhällstjänst som påföljd har fungerat mycket väl. Vad gäller
benägenheten att återfalla i brott har någon skillnad inte kunnat påvisas
mellan dem som utfört samhällstjänst och dem som avtjänat fängelse-
straff. Samhällstjänst är en ekonomiskt fördelaktig påföljd jämfört med
fängelse. Sammantaget talar erfarenheterna av den hittillsvarande
verksamheten för att samhällstjänsten bör permanentas.

Som framgår av BRÅ:s rapport har under försöksverksamheten emel-
lertid också kritik framförts. Främst har denna gällt förhållandet att
samhällstjänsten utgör en föreskrift till skyddstillsyn. Frågan har väckts
om samhällstjänsten bör konstrueras som en fristående påföljd. För att
kunna ta ställning till hur denna fråga, liksom frågor av lagteknisk natur,
skall lösas krävs ytterligare beredningsunderlag. Ett sådant kommer att
erhållas senare under hösten då Straffsystemkommittén redovisar sitt
arbete. I avvaktan på kommitténs förslag och att beredningsarbetet med
dessa skall kunna slutföras bör enligt regeringens mening lagens
giltighetstid ytterligare förlängas. Då kommitténs uppdrag omfattar en
översyn av hela det straffrättsliga påföljdssystemets innehåll och upp-
byggnad kan det förutsättas att detta beredningsarbete kommer att bli
omfattande och giltighetstiden bör därför förlängas så att lagen om
samhällstjänst gäller till utgången av år 1998.

Prop. 1995/96:51

Utdrag ur BRÅ PM 1994:3 Samhällstjänst som
alternativ till fängelse, Utvärdering av 1990-1992 års
försöksverksamhet

Slutsatser

I vilken utsträckning målen med försöksverksamheten har uppnåtts ska
ses utifrån de uttalanden i propositionen som anger att syftet med
samhällstjänst är att finna ett alternativ till fängelse, och detta grundat på
antaganden om att samhällstjänst har humana, individualpreventiva och
ekonomiska fördelar jämfört med fängelsestraffet. Att samhällstjänst är
humanare än fängelse har tagits för självklart och inte ansetts behöva
studeras närmare. Någon individualpreventiv fördel jämfört med fängelse
har inte kunnat påvisas. Samhällstjänst har inte bidragit till en lägre
återfallsbenägenhet men, vilket är viktigt att uppmärksamma, inte heller
till en ökad återfallsbenägenhet. Vidare är samhällstjänst en ekonomiskt
fördelaktig påföljd jämfört med fängelse. I den mån samhällstjänst
tillämpats som alternativ till fängelse har försöksverksamheten relativt
väl motsvarat de uttalanden som framgår av propositionen med avseende
på målsättningen.

Den centrala frågan blir därmed i vilken utsträckning den åsyftade
målgruppen nåtts och i vilken utsträckning samhällstjänst tillämpats som
alternativ till fängelse respektive till andra påföljder. Nedanstående
mycket schematiska figur över påföljdssystemet kan åskådliggöra hur
påföljden fungerat med avseende på den i propositionen åsyftade
målgruppen och den grupp som under försöksperioden faktiskt dömdes
till samhällstjänst. Det ska påpekas att figuren åskådliggör något av en
idealbild av påföljdssystemet. I praktiken torde det förekomma ett inte
obetydligt gränsland mellan villkorlig dom, skyddstillsyn och fängelse,
ett gränsland inom vilket dömandepraxis kan skifta och inom vilket
påföljden samhällstjänst till stor del har sitt naturliga tillämpnings-
område.

Prop. 1995/96:51

Bilaga 1

Som framgår av figuren och som tidigare konstaterats har en stor del av
den åsyftade målgruppen inte nåtts samtidigt som påföljden ofta
tillämpats för andra ändamål än de avsedda. I dessa avseenden har
försöket med samhällstjänst i begränsad utsträckning motsvarat mål-
sättningen. De mål som uppnåtts då samhällstjänst tillämpats som
alternativ till fängelse måste således ställas i relation till den straff-
skärpning och kostnadsökning som påföljden inneburit när den tillämpats
som alternativ till villkorlig dom eller skyddstillsyn samt till den
strafflindring som påföljden inneburit när den tillämpats som alternativ
till andra fängelsestraff än de som avsetts. I den mån samhällstjänst
tillämpats i stället för villkorlig dom eller skyddstillsyn har inte heller de
grundläggande antagandena om påföljdens förtjänster någon relevans då
samhällstjänst inte är billigare och knappast humanare eller individual-
preventivt fördelaktig i jämförelse med dessa påföljder.

Orsakerna till diskrepansen mellan målsättning och verklighet torde till
stor del bero på att det urvalsförfarande som den lagtekniska
konstruktionen vilar på inte har fungerat effektivt och på kopplingen
mellan samhällstjänst och skyddstillsyn. Vad gäller det senare torde det
inte vara minst viktigt att uppmärksamma rättsväsendets kritiska
inställning. Den målsättning med samhällstjänst som kommer till uttryck
i propositionen, att samhällstjänst endast ska ersätta fängelse och under
förutsättning att skyddstillsynskriteriema är uppfyllda, har inte till fullo
haft stöd hos rättsväsendet. Rättsväsendets kritiska inställning till-
sammans med de vida ramar som i praktiken omgärdar de s.k. skydds-
tillsynskriteriema har medfört ett utrymme för rättsväsendet att under
försöksperioden forma ett tillämpningsområde för samhällstjänst som i
inte ringa utsträckning skiljer sig från det tillämpningsområde som anges
i propositionen. Möjligheten att detta med tiden kan komma att regleras
genom prövningar i överrätt är sannolikt begränsad. Få samhällstjänst-
dömda (två fall under försöksperioden) torde överklaga och yrka på
villkorlig dom eller skyddstillsyn (utan föreskrift om samhällstjänst) då
de, som det sannolikt upplevs, haft turen att slippa ett fängelsestraff, ett
fängelsestraff som dessutom mycket väl kan aktualiseras vid ny prövning
i domstol.

Den praktiska verksamheten med samhällstjänst som påföljd har i hög
utsträckning fungerat i enlighet med de uttalanden som framgår av
propositionen. Det har inte varit några större problem att finna
arbetsgivare som kan och vill bereda de samhällstjänstdömda lämplig
sysselsättning. Samhällstjänst har i allt väsentligt tillämpats för den typ
av brottslighet som åsyftas i propositionen. De samhällstjänstdömda har
i mycket hög utsträckning klarat av att genomföra samhällstjänstarbetet.
Frivårdens uppgifter har till största delen skötts på ett sätt som
överensstämmer med de riktlinjer som redovisas i propositionen.
Samtliga berörda yrkesgrupper redovisar en i huvudsak positiv in-
ställning till samhällstjänst som påföljd och i huvudsak goda erfarenheter
från försöksperioden. De arbetsgivare som engagerat samhälls-
tjänstdömda har genomgående mycket positiva erfarenheter liksom även
de dömda som genomfört samhällstjänst. Ur dessa aspekter har försöks-

Prop. 1995/96:51

Bilaga 1

verksamheten således i huvudsak fungerat tillfredsställande under för-
söksperioden.

Det faktum att ingen tendens till ökad användning av samhällstjänst
förekom under försöksperioden och att 1993 års riksomfattande verk-
samhet varit mycket begränsad ger en antydan om att samhällstjänst kan
fa en förhållandevis marginell roll i påföljdssystemet, och även vad
gäller användningen av fängelsestraff och fängelseplatser, om tillämpad
enligt nu gällande lagstiftning och praxis.

Prop. 1995/96:51

Bilaga 1

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 oktober 1995

Prop. 1995/96:51

Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Sahlin,
Hjelm-Wallén, Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds, Wallström,
Persson, Schori, Blomberg, Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann,
Nygren, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson

Föredragande: statsrådet Freivalds

Regeringen beslutar proposition 1995/96:51 Fortsatt giltighet av lagen
om samhällstjänst.

gotab 49050, Stockholm 1995