1991/92:4

Proposition 1991/92:4

Regeringens skrivelse
1991/92:4

Möjligheten till en särskild svensk insats för fredlig
lösning av tvister

Skr.

1991/92:4

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Föredragande vid regeringssammanträdet har varit statsrådet Hjelm-
Wallén.

Stockholm den 27 juni 1991

På regeringens vägnar

Lena Hjelm- Wallén

Anita Gradin

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

För att utreda möj ligheten till en särskild svensk insats för fredlig lösning av
tvister mellan stater lämnas i denna skrivelse en redogörelse för existerande
tvistlösningsförfaranden. Mot bakgrund av denna redogörelse finner rege-
ringen att Sverige bör fortsätta verka inom de mekanismer som står till
förfogande. Frågan om inrättande av ytterligare institutioner bör bedömas
i ljuset av den kommande utvecklingen. I detta sammanhang är det tvek-
samt om det skulle vara ändamålsenligt att inrätta ett svenskt institut för
medling.

1 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 4

Regeringens skrivelse om möjligheten till en särskild Skr-1991/92:4
svensk insats för fredlig lösning av tvister

1 Inledning

1 sitt betänkande 1989/90:UU6 har utrikesutskottet hemställt att riksdagen
ger regeringen till känna vad utskottet anfört med anledning av motionen
1988/89:U420 om medling mellan stater. Utskottet förutsatte därvid att
regeringen lämnar en redogörelse för huruvida och i så fall på vilka sätt en
särskild svensk insats skulle kunna tillföra bättre möjligheter än de existe-
rande att utnyttja medlingen som ett sätt att lösa konflikter på fredlig väg.

1 skrivelse den 29 november 1989 (rskr. 1989/90:32) har riksdagens tal-
man anmält att riksdagen samma dag bifallit vad utskottet hemställt.

Regeringen vill med anledning därav lämna följande redogörelse.

Den svenska regeringens strävan att på alla områden verka för att bevara
freden är väl känd. Sverige ser FN-systemet som det främsta instrumentet
att förverkliga dessa strävanden. Principen om fredlig lösning av tvister
finns nedlagd i FN-stadgan, som i sin artikel 2:3 innehåller en allmän för-
pliktelse för medlemsstaterna att lösa sina tvister med fredliga medel. Även
om det inte föreligger en plikt att acceptera en viss metod, föreligger alltid en
skyldighet att genom förhandling eller på annat sätt söka nå en fredlig lös-
ning av tvisten i fråga.

I FN-arbetet uppmärksammas kontinuerligt frågan om fredlig lösning av
tvister. Det har där vid olika tillfällen lagts fram förslag om nya mekanismer
för tvistlösning. Från svensk — och nordisk — sida har betonats vikten av
att i första hand de mekanismer som redan finns används.

2 Viktigare existerande mekanismer för tvistlösning

2.1 Permanenta skiljedomstolen i Haag

Genom konventionerna om fredlig lösning av tvister från åren 1899 och
1907 inrättades i Haag den Permanenta skiljedomstolen. Domstolen är inte
en fast domstol i egentlig mening utan består av en lista över kvalificerade
jurister från vilken parterna i en tvist, vilken inte kunnat lösas på annat sätt,
kan välja ledamöter till en skiljedomstol. Till listan äger varje fördragsstat
anmäla fyra namn. Till domstolen är knuten en internationell byrå som
fungerar som dess kansli. Byrån administrerar tillämpningen av de två skil-
jedomskonventionerna och är ständigt tillgänglig för stater som vill ansluta
sig till systemet eller i ett konkret fall avgöra en tvist med hjälp av dess
procedur.

Konventionerna innehåller, förutom regler om skiljedom, procedurer för
tre tvistlösningsmetoder: bona officia, medling och undersökningskommis-
sion. Bona officia innebär att en tredje part erbjuder sina tjänster för att söka
möjliggöra en uppgörelse, t.ex. genom att verka för upptagande av avbrutna
förhandlingar eller förmedla förslag mellan de tvistande parterna. Oftast
kontaktas de tvistande i detta sammanhang var för sig.

Medling avser de fall då en tredje part tar samtidig kontakt med de tvis- Skr. 1991/92:4
tande, är närvarande vid deras förhandlingar och — när så anses lämpligt
och möjligt — lägger konkreta förslag för lösning av tvisten ifråga.

En undersökningskommission skall opartiskt och noggrant fastställa fakta
i en tvist och därigenom underlätta att tvisten förs närmare en lösning.
Kommissionens rapport är inte bindande för de tvistande parterna och
innefattar inte något förslag till lösning av konflikten.

Konventionerna innebär inte att fördragsparterna är bundna att hänföra
uppkommande tvister till lösning genom skiljedom eller de övriga meto-
derna, utan erbjuder bara en mekanism för det fall parterna i en tvist kom-
mer överens om detta.

2.2 Internationella domstolen

Internationella domstolen är FNs främsta rättskipande organ och inrättades
samtidigt som FNs stadga antogs år 1945. Den efterträdde den Fasta mel-
lanfolkliga domstolen som upprättats år 1920 inom ramen för Nationernas
förbund.

Internationella domstolen är ett organ för rättsliga avgöranden i egentlig
mening (till skillnad från medling, bona officia, skiljedom etc.). Den är en
fast domstol med kompetens att med bindande verkan avgöra mellanstat-
liga tvister som av de tvistande parterna hänförs till dess bedömning.

För att domstolen skall kunna fälla bindande avgöranden krävs alltså att
de tvistande parterna frivilligt hänskjuter saken till domstolen. I domstolens
stadga finns dock en klausul enligt vilken en stat i förväg kan förbinda sig att
acceptera domstolens kompetens i tvister med andra stater som också ac-
cepterat samma förpliktelse. På detta sätt öppnas möjligheten till en i egent-
lig mening tvingande rättskipning, om än på frivillig väg. Endast ett 50-tal
stater har erkänt domstolens tvingande jurisdiktion, och denna har delvis
underminerats av de många förbehåll som gjorts. .

2.3 1949 års generalakt för avgörande på fredlig väg av inter-
nationella tvister

År 1949 antog FNs generalförsamling en generalakt för fredlig lösning av
internationella tvister som ersatte en tidigare motsvarighet från år 1928.
Kapitel I om förlikning stadgar att alla tvister som uppkommer mellan
anslutna stater och som inte kunnat lösas på diplomatisk väg skall hän-
skjutas till en av parterna tillsatt ständig eller särskild förlikningsnämnd.
Utrymme lämnas dock för förbehåll, vilka tillämpas reciprokt på så sätt att
förbehåll kan åberopas av den ena parten i en tvist där den andra gjort ett
förbehåll.

I kapitel II om rättstvister sägs att alla sådana tvister i första hand skall
underställas den Internationella domstolen — såvida inte förbehåll mot
detta har gjorts. I andra hand kan sådana tvister hänskjutas till skiljedom.

Kapitel III handlar om intressetvister (politiska tvister). Sådana tvister
som ej kunnat lösas på diplomatisk väg skall, om inte heller förlikningsför-
farande gett resultat, hänskjutas till bindande avgörande genom en av par-

terna utsedd skiljedomstol. Anslutningen till kapitel III om skiljedom är Skr. 1991/92:4
frivillig, och eventuella förbehåll gäller även här. Den reviderade general-
akten är sålunda inte något långtgående dokument. Den har hittills endast
ratificerats av sju stater.

2.4 1982 års Maniladeklaration

År 1982 antog generalförsamlingen enhälligt den s.k. Maniladeklarationen
rörande fredlig lösning av internationella tvister. Deklarationen är indelad
i två avsnitt. Det första upprepar FN-stadgans principer för fredlig lösning,
bl.a. friheten att välja metoder, samt hänvisar till andra folkrättsliga prin-
ciper som är relevanta i tvistlösningssammanhang (staternas likställdhet,
fullgörande bona fide av internationella förpliktelser, skyldigheten att sam-
arbeta för fred och säkerhet). Det andra avsnittet tar sikte på procedurer och
metoder för fredlig lösning av tvister. Generalförsamlingens och säkerhets-
rådets mandat att ge rekommendationer uppmärksammas, liksom rådets
kapacitet att engagera sig i ”fact finding”. FNs medlemsstater skall upp-
muntra säkerhetsrådet att oftare ta egna initiativ och anlita underorgan för
fredlig lösning av tvister. Staterna uppmärksammas på Internationella dom-
stolens roll i sammanhanget och uppmanas undersöka möjligheten att ac-
ceptera domstolens tvingande kompetens.

2.5 Regionala överenskommelser

Vid sidan av de universella tvistlösningsdokumenten har riktlinjer eller
procedurer för fredlig lösning av tvister etablerats i olika regionala samman-
hang. Detta har framför allt skett inom ramen för Europarådet, där såväl
tvister om mänskliga rättigheter som andra genuint säkerhetshotande tvis-
ter kan lösas med tillämpning av särskilda tvistlösningsmekanismer. Den
europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna är väl känd. Europa-
rådets konvention av år 1957 om fredlig lösning av tvister innehåller för-
pliktelse att hänskjuta rättsliga tvister till Internationella domstolen och
”intressetvister” till ett förlikningsförfarande och i sista hand skiljedom.
(Om behandlingen av frågan om internationell tvistlösning inom ramen för
ESK-processen, se nedan.) I Latinamerika och Afrika finns embryon till
liknande mekanismer. Såväl Organization of American States (OAS) som
Organisation of African Unity (OAU) utvecklade tidigt normativa system
för konfliktlösning. En annan sak är att dessa system inte fungerar som det
var tänkt.

2.6 ESK

Också inom ramen för ESK-samarbetet, som omfattar 35 stater, är tvistlös-
ningsmekanismer en av de viktigaste frågorna. Vid två tillfällen, i Montreux
1978 och i Athén 1984, lyckades de expertmöten som kallats samman inte
uppnå några substantiella resultat på grund av då rådande politiska mot-
sättningar. Ett nytt och denna gång mera framgångsrikt försök gjordes vid ett
expertmöte i Valletta under perioden den 15 januari — den 8 februari 1991.

Mötets mandat hade fastställts av ESKs uppföljningsmöte i Wien år 1986- Skr. 1991/92:4
1989 samt av ESKs stats- och regeringschefer vid det historiska Paris-mötet
i november 1990.

Slutresultatet innebar ett väsentligt framsteg i substansfrågan. Valletta-
mötet resulterade i antagandet av tio principer för fredlig lösning av tvister,
samt, än viktigare, en ESK-specifik metod för att omsätta dessa principer i
praktiken. Det är emellertid att märka att dokumentet inte är en interna-
tionell överenskommelse i egentlig mening utan ett åtagande baserat på en
politisk viljeförklaring.

Enligt Vallettadokumentet hänvisas de tvistande parterna i första hand
till direkta förhandlingar sinsemellan. Om tvisten har betydelse för fred,
säkerhet eller stabilitet mellan de deltagande staterna, får en tvistande stat
anhängiggöra saken inför ämbetsmannakommittén (Committee of Senior
Officials).

Proceduren är inte tillämplig, om tvisten tidigare har handlagts eller är
under handläggning under någon annan process som parterna accepterat.

Om parterna inte kan komma överens, har endera av parterna rätt att
begära att en särskild mekanism skall inrättas.

En lista skall upprättas över kandidater — högst fyra personer från varje
deltagande stat — för tjänstgöring i mekanismen. Mekanismen består av en
eller flera personer. Dess främsta uppgift är att bistå parterna med att finna
en lämplig procedur för att lösa tvisten.

Om parterna inte lyckas nå en lösning eller komma överens om en lämplig
procedur, har en part rätt att inom tre månader från notifikation begära att
mekanismen lämnar kommentarer eller råd i substansfrågan för att hjälpa
parterna att komma överens om en lösning i överensstämmelse med inter-
nationell rätt och ESK-åtaganden.

Mekanismen skall inte inrättas, om en motpart i tvisten anser att saken
gäller dess territoriella integritet eller dess nationella försvar, rätt till över-
höghet över landterritorium eller konkurrerande anspråk när det gäller
jurisdiktion över andra områden.

Parterna kan vidare komma överens om att begära att mekanismen skall
åta sig ytterligare uppgifter inkluderande överenskommelse om att meka-
nismens råd skall helt eller delvis läggas till grund för lösningen av tvisten.
Om någon av parterna inte medverkar på det sätt som är tänkt, kan ämbets-
mannakommittén kopplas in för att utöva påtryckningar.

Vallettadokumentet godkändes vid det första mötet med ESKs minister-
råd i Berlin den 19 och 20 juni 1991. Därvid beslöts också att de admini-
strativa funktionerna enligt Vallettadokumentet skulle anförtros åt det i
Wien upprättade centret för förhindrande av konflikter (CPC).

2.7 Bilaterala avtal

Vid sidan av de multilaterala mekanismerna för fredlig lösning av mellan-
statliga tvister finns ett stort antal bilaterala avtal innehållande olika meto-
der för tvistlösning. Dessa avtal fyller, tillsammans med de regionala
överenskommelserna, i viss mån ut systemet för fredlig tvistlösning där
anslutningen till de globala mekanismerna är otillräcklig.

2.8 Multilaterala avtal för särskilda sakområden

Skr. 1991/92:4

Multilaterala avtal för reglerande av särskilda sakområden innehåller ofta
särskilda klausuler eller protokoll om avgörande av tvister genom de sed-
vanliga metoderna eller genom särskilt upprättade organ för förhandling,
förlikning eller skiljedom. Som exempel på överenskommelser som inne-
håller sådana förpliktelser kan nämnas Wienkonventionen om diploma-
tiska förbindelser från år 1961 (SÖ 1967:1) och Wienkonventionen om
konsulära förbindelser från år 1963 (SÖ 1974:10 och 12).

Inte sällan är dessa bestämmelser dock frivilliga, eller bristfälliga så till
vida att de endast föreskriver att parterna till avtalet skall komma överens
om regler för lösning av uppkommande tvister.

3 Regeringens bedömning

Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns ett stort antal olika me-
toder för fredlig lösning av tvister. I praktiken används också dessa metoder.
Många stater har säkerligen också arbetat ut ytterligare sätt för tvistlösning
och metoder att förhindra tvister som är så utformade att de passar för de
särdrag som enskilda tvister kan uppvisa: anmälan och samråd, ad hoc-
kommissioner, permanenta blandade kommissioner etc.

Sverige och många andra länder har i FN framfört att problemet när det
gäller mellanstatlig tvistlösning inte är en brist på internationella organ och
procedurer, utan snarare en brist på politisk vilja från tvistande parters sida
att utnyttja de organ och procedurer som finns.

Sverige har anslutit sig till eller accepterat så gott som samtliga tvistlös-
ningsmekanismer som finns och föregår därmed med gott exempel på hur
staterna bör uppträda i detta hänseende. Vidare har Sverige vid flera tillfäl-
len på begäran utfört medlingsuppdrag. Det kan också konstateras att inte så
få svenskar gjort uppmärksammade och förtjänstfulla insatser för lösning av
internationella tvister inom ramen för de mekanismer som beskrivits i det
föregående eller på annat sätt.

Mot bakgrund av den redogörelse som redovisats i det föregående drar
regeringen slutsatsen att Sverige också i fortsättningen aktivt bör verka inom
de tvistlösningsförfaranden som idag står till världssamfundets förfogande.
Huruvida ytterligare institutioner skall inrättas är en fråga som får bedömas
i ljuset av utvecklingen. Av särskilt intresse är här givetvis resultatet av de
pågående diskussionerna om inrättande av en internationell brottmålsdom-
stol och förverkligandet av planerna på den i 1982 års havsrättskonvention
förutsedda havsrättsdomstolen samt, inte minst, om planerna förverkligas
på en tredje fredskonferens vid slutet av FNs folkrättsårtionde år 1999.1 vår
egen region är det vidare av intresse att se vilka erfarenheter vi får av den nya
ESK-mekanismen. Det har betonats att denna är utvecklingsbar, och det får
förutsättas att diskussionen om dess utformning kommer att fortsätta.

I vilken utsträckning särskilda svenska insatser kan göras måste ses i ljuset
av den lämnade redovisningen. Att vi kan bidra med insatser på freds- och
konfliktforskningens område är givet. Däremot är det mera tveksamt om

åtgärder av annat slag — t.ex. inrättande av ett nationellt institut för medling   Skr. 1991/92:4

— är ändamålsenliga. Med kännedom om det sätt på vilket medlare utses i
tvister av det slag det här är fråga om är det i första hand inte insatser av
denna typ som krävs. Medlingsuppdrag anförtros enskilda personer, inte
därför att de är verksamma vid ett visst institut eller utger sig för att vara
experter på tvistlösning, utan på grund av det förtroende som de tillvunnit
sig i det internationella samfundet.

4 Ärendet till riksdagen

Regeringen ger riksdagen tillfälle att ta del av vad ovan anförts om möjlig-
heten till en särskild svensk insats för fredlig lösning av tvister.

Utrikesdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 juni 1991

Skr. 1991/92:4

Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden Görans-
son, Gradin, Dahl, R. Carlsson, G. Andersson, Freivalds, Molin, Sahlin,
Larsson och Åsbrink

Statsrådet Hjelm-Wallén anmäler fråga om redogörelse för riksdagen om
möjligheten till en särskild svensk insats för fredlig lösning av tvister.

Regeringen beslutar att genom skrivelse lämna en redogörelse till riksdagen
för möjligheten till en särskild svensk insats för fredlig lösning av tvister i
enlighet med bilagan till detta protokoll.

Ur protokollet:

Eva Dybeck

Norstedts Tryckeri AB, Stockholm 1991