Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m. m. (prop. 1984/85:45)
Motion 1984/85:117 Bengt Westerberg m. fl.
Motion
1984/85:117
Bengt Westerberg m. fl.
Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m. m. (prop. 1984/85:45)
I proposition 1984/85:40 behandlas - mot bakgrund av 1984 års långtidsutredning
och remissbehandlingen därav — riktlinjerna för den ekonomiska
politiken på medellång sikt. Regeringen föreslår att riksdagen skall
godkänna de i propositionen redovisade riktlinjerna för politiken. I proposition
1984/85:45 föreslås dels vissa skattehöjningar i syfte att stärka
statsbudgeten och motverka att bytesbalansen försämras, dels vissa arbetsmarknadspolitiska
åtgärder.
De ekonomisk-politiska målen
Målen för den ekonomiska politiken brukar anges till full sysselsättning,
stabilt penningvärde, hög ekonomisk tillväxt, jämn fördelning av levnadsstandarden,
regional balans och balans i utrikesbetalningama.
Långtidsutredningen har på flera punkter sökt precisera målen kvantitativt
för att kunna närmare ange förutsättningarna för att de skall kunna
uppnås samtidigt. Regeringen för nu i proposition 1984/85:40 ett ganska
utförligt resonemang om målen och det inbördes sambandet mellan dem,
dock utan att närmare precisera dem. I stället har man sökt verbalt ange
deras betydelse.
Den fulla sysselsättningen sägs vara den ekonomiska politikens ”viktigaste
” mål. Men samtidigt är ekonomisk tillväxt viktigt för att kunna klara
full sysselsättning och därför sägs det vara ”väsentligt att prioritera den
ekonomiska tillväxten”. Flera andra mål är i sin tur förutsättningar för hög
ekonomisk tillväxt och trygg sysselsättning, t. ex. låg inflationstakt. Dessutom
sägs det att en mera balanserad statsfmansiell situation ”är en
nödvändig förutsättning för att uppnå full sysselsättning”. Att uppnå en
sådan balans är därför ”en av den ekonomiska politikens viktigaste uppgifter”.
Dessutom är det ”av yttersta vikt” att bytesbalansen förbättras.
Det enda mål som ges en något lägre prioritet är en jämn fördelning av
levnadsstandarden som endast ”är och förblir ett av de centrala målen för
den ekonomiska politiken”.
Vi har förståelse för att regeringen inte finnér det meningsfullt att i
siffror precisera de ekonomisk-politiska målen, men vi finner samtidigt den
diskussion som förs om målen till stora delar i sak helt innehållslös. Det
hade varit mer klargörande om man endast konstaterat att det mellan dessa
mål finns mycket komplicerade samband. De flesta ekonomisk-politiska
åtgärder har t. ex. effekter på flera av målen men inte alltid så att de i alla
1 Riksdagen 1984/85. 3 sami. Nr 117-119
Mot. 1984/85:117
2
avseenden leder till ökad måluppfyllelse. Här kan man alltså stöta på
konflikter både mellan de ekonomisk-politiska målen och mellan effekter
på kortare och längre sikt.
Ett exempel på en sådan målkonflikt kan hämtas ur proposition 1984/
85:45. Regeringen föreslår flera punktskattehöjningar vilka driver upp
inflationstakten på kort sikt. Samtidigt sägs syftet vara att åstadkomma en
åtstramning av finanspolitiken som på något längre sikt förutsätts ge en
lägre inflationstakt än som eljest skulle uppkomma.
Det är en svaghet att regeringen i proposition 1984/85:40 knappast alls
berör förekomsten av sådana målkonflikter. Att bara konstatera att alla
mål är viktigast, prioriterade eller av yttersta vikt ger ingen ledning för
utformningen av den ekonomiska politiken på medellång sikt. Regeringens
diskussion blir på grund av denna brist tämligen ointressant som underlag
för politiska avvägningar.
Målkonflikter
Vi vill ge två exempel på målkonflikter som kommer att nödvändiggöra
politiska prioriteringar när den ekonomiska politiken skall utformas för de
närmaste åren.
Bägge dessa målkonflikter handlar om fördelningseffekter på kortare
och längre sikt, men oavsett vilka avvägningar som görs uppkommer också
spridningseffekter till andra ekonomisk-politiska mål.
Vi delar regeringens bedömning att en av de viktigaste uppgifterna för
den ekonomiska politiken under de kommande åren är att uppnå en bättre
balans i statsfinanserna och att detta är en förutsättning för att uppnå full
sysselsättning och lägre inflationstakt. Det råder heller inga delade meningar
om att en hög ekonomisk tillväxt är av stor betydelse för att
budgetunderskottet skall kunna reduceras. Men därutöver krävs aktiva
budgetförstärkande åtgärder. Långtidsutredningen har för sin del preciserat
dem till 18 miljarder kronor under perioden 1985—1987. Utan att
skriva under på LU:s siffra tycks regeringen ändå i stort sett acceptera
denna ambitionsnivå.
I princip står två vägar till buds, skattehöjningar och utgiftsminskningar.
Det är något oklart vilken avvägning mellan dessa medel som regeringen
förordar. Det slås dock fast att man framöver måste utgå från ”ett i stort
sett oförändrat skattetryck”. I proposition 1984/85:45 framgår också att
regeringen numera anser att det i första hand är genom utgiftsnedskärningar
budgetförstärkningen skall åstadkommas. Förutom de nu föreslagna
punktskattehöjningarna ”krävs också åtgärder på utgiftssidan för att säkerställa
att budgetunderskottet utvecklas på ett tillfredsställande sätt
alla möjligheter att dra ned på utgifter måste tas till vara. De få
särskilt angelägna utgiftsökningar som kan bli aktuella måste i sin helhet
finansieras genom neddragning av andra utgifter.” Folkpartiet har tidigare
Mot. 1984/85:117
3
i flera motioner till riksdagen slagit fast att de nödvändiga budgetförstärkningarna
måste ske genom minskning av utgifterna.
Nu är det emellertid en sak att i princip förorda utgiftsminskningar och
en annan att verkligen genomföra sådana. Socialdemokraterna har tidigare
avvisat varje tanke på minskade offentliga utgifter med hänvisning till de
fördelningspolitiska effekterna. I polemik mot förslag från oss har man lagt
fram kalkyler som visat att nedskärningarna skulle leda till högre boendekostnader,
högre kommunalskatter etc., och slutsatsen har varit att de inte
kan accepteras av fördelningspolitiska skäl.
Ett av felen med de socialdemokratiska beräkningarna har varit att de
varit helt statiska. Man har helt bortsett från besparingarnas effekter på
den ekonomisk-politiska utvecklingen på någon sikt, t. ex. på sysselsättning
och inflation. Dessa effekter är på någon sikt av största betydelse just
för att man skall kunna nå viktiga fördelningspolitiska mål. Regeringen
framhåller nu att ”den viktigaste fördelningspolitiska insats som regeringen
kan göra är att driva en ekonomisk politik som leder till full sysselsättning
och stabila priser”. Samtidigt konstaterar man att aktiva budgetförstärkande
åtgärder är en nödvändig förutsättning för att nå dessa mål.
Regeringen tycks nu alltså dra samma slutsats som vi tidigare gjort,
nämligen att minskade offentliga utgifter, trots vissa kortsiktigt negativa
födelningseffekter, är ett nödvändigt inslag i en ekonomisk politik som
bl. a. siktar till rättvis fördelning.
Problemet för socialdemokraterna är att de så länge påstått något annat
att de nu har svårt att konkretisera de åtgärder deras principiella helomvändning
motiverar. De som fortfarande motsätter sig utgiftsminskningar
kan alltid påminna om vad statsministern, finansministern och andra ledande
företrädare för partiet tidigare uttalat om den ”förtorkade” besparingspolitiken,
om att besparingar inte har några som helst effekter på
budgeten, om att de skulle leda till ett annat och sämre samhällssystem
osv. Man har själv blivit fånge i den fälla man ursprungligen sökte gillra för
andra. Sannolikt kan detta också vara en förklaring till att man så sorgfälligt
undvikit en diskussion om denna målkonflikt mellan fördelningseffekter
på kortare och längre sikt.
Vi skall ge ytterligare ett exempel på en liknande målkonflikt. Progressiv
inkomstskatt och inkomstprövade sociala förmåner har införts i fördelningspolitiskt
syfte. Vid en snabb upptrappning av skattesatser och avgifter
resp. en snabb nedtrappning av bidrag uppkommer emellertid marginaleffekter
som kan bli mycket besvärande och negativt påverka människors
beteende.
Det råder i dag en betydande enighet om att såväl marginaleffekterna,
särskilt för barnfamiljer, sorn marginalskatterna för många inkomsttagare
är så höga att de skapar besvärande snedvridningseffekter i ekonomin.
Samtidigt är det emellertid uppenbart att åtgärder för att minska marginalskatter
och andra marginaleffekter kortsiktigt kan ge fördelningseffekter
tl Riksdagen 1984/85. 1 sami. Nr 117-119
Mot. 1984/85:117
4
som kan anses stötande. Även här möter vi alltså en målkonflikt mellan
effekter på kortare och längre sikt. Inte heller denna målkonflikt har
behandlats i regeringens proposition.
Det hade varit intressantare, och av större betydelse för debatten om
den ekonomiska politikens utformning, om regeringen diskuterat målkonflikter
av detta slag i stället för att bara räkna upp de ekonomisk-politiska
målen och hävda att alla är ungefär lika viktiga.
Ekonomisk politik för samhällsekonomisk balans
Långtidsutredningen har framhållit betydelsen av att pressa ned prisoch
löneökningstakten i ekonomin och den har också understrukit vikten
av att minska det statliga budgetunderskottet, vilket är betydelsefullt inte
minst för att åstadkomma den lägre pris- och löneökningstakten.
Den samhällsekonomiska utvecklingen bestäms inte ensidigt av statsmakterna.
Sveriges internationella beroende framhålls helt riktigt i regeringens
proposition, liksom bl. a. det ansvar som ligger på arbetsmarknadens
parter. När man använder begreppet "ekonomisk politik" mäste man
emellertid rimligen avse de åtgärder som statsmakterna kan vidta för att
påverka den ekonomiska utvecklingen. Man måste alltså skilja mellan en
önskvärd utveckling, vars förverkligande är beroende också av beslut och
händelser utanför regeringens kontroll, och den ekonomiska politiken.
Proposition 1984/85:40 utmynnar i en hemställan från regeringen att riksdagen
skall godkänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Vad riksdagen
egentligen skall godkänna framstår som ganska oklart. 1 propositionen
redovisas nämligen mycket litet av sådana riktlinjer.
De riktlinjer som förekommer avser den statliga budgetpolitiken. De
överensstämmer med vad riksdagen redan tidigare uttalat. Som vi tidigare
noterat är regeringen oklar vad gäller avvägningen mellan utgiftsnedskärningar
och inkomstförstärkningar. De under hösten framlagda förslagen
har dock helt tagit sikte på inkomstförstärkningar trots att man i de aktuella
propositionerna också framhåller vikten av utgiftsnedskärningar.
Förklaringen till denna obalans i regeringens åtgärd sförslag har vi tidigare
berört.
Enligt vår uppfattning måste utgiftspolitiken föras utifrån förutsättningen
om ett oförändrat och på sikt något minskat skattetryck. Skattetrycket i
Sverige kan inte höjas utan att det får negativa effekter på samhällsekonomin.
En annan sak är att skattesystemet behöver ändras på flera punkter
för att bli mer rättvist och understödja andra ekonomisk-politiska mål.
Inom ramen för ett oförändrat skattetryck kan det då bli aktuellt både med
höjda och sänkta skattesatser. Vi anser t. ex. att marginalskatterna bör
sänkas och att skattebördan måste omfördelas så att den lättas för barnfamiljerna.
Även regeringen inser numera att det finns gränser för hur högt skatte
Mot. 1984/85:117
5
trycket kan bli. Det är mot den bakgrunden man nu talar om ett ”i stort sett
oförändrat skattetryck”. Formuleringen, liksom talet om inkomstförstärkningar
i annat sammanhang, håller emellertid öppet för skattehöjningar.
Hittills är det den väg man i första hand valt för att förstärka budgeten. De
senaste exemplen är de i proposition 1984/85:45 föreslagna skattehöjningarna
samt den tidigare föreslagna fastighetsskatten.
Regeringen tycks fången i tanken att det går an med små skattehöjningar
även om man tvekar inför stora. Problemet är att de flesta skattehöjningar
är små. Det handlar nästan alltid om någon procent på arbetsgivaravgiften
eller någon hundralapp på inflationsskyddet. Om man aldrig sätter ett
definitivt stopp för skattehöjningar kommer skatterna att fortsätta stiga.
Många små skattehöjningar blir så småningom tillsammans stora. Vill man
inte ha stora skattehöjningar måste man därför säga nej även till små.
Regeringen hävdar att skattekvoten, dvs. de totala skatterna som andel
av BNP, har varit i stort sett oförändrad sedan 1977. Det är grovt sett
korrekt, men en höjning av kvoten har dock skett efter regeringsskiftet
1982. Man måste vid en jämförelse av skattekvoten mellan olika år beakta
att kvoten varierar något med konjunkturerna. Under goda år då kapitalandelen
av förädlingsvärdet i regel är större tenderar kvoten att sjunka något
och vice versa. Den höjning av skatteuttaget som faktiskt har skett sedan
1982 är alltså i verkligheten större om man tar hänsyn till dessa svängningar.
Detta kommer att bli uppenbart när konjunkturen åter vänder nedåt.
Skattekvoten överstiger nu klart 50% av BNP. Ett annat sätt att illustrera
den skatteökning som skett är att studera hushållssektorns skattebelastning.
Det visar sig då att de direkta skatter och avgifter som belastar
hushållen har successivt ökat i förhållande till hushållens faktorinkomster.
Andelen var 39% 1982 medan prognosen för 1984 ligger på 41,2%. Totalnivån
är i detta sammanhang mindre intressant eftersom mervärdeskatten
inte är inräknad, men förändringen sedan socialdemokraterna övertog
regeringsmakten är alldeles tydlig. Det handlar om en ökad belastning i
direkta skatter och avgifter på hushållen med mer än 2 procentenheter.
Det bör i sammanhanget påpekas att skattekvoten är ett ofullständigt
och många gånger missvisande mått på skattetrycket. När sociala förmåner
höjts och samtidigt gjorts om till beskattningsbara inkomster har också
skattekvoten höjts. Om sociala förmåner delvis ersätts med inkomstavdrag
eller skattereduktioner sänks på motsvarande sätt skattekvoten. Viktigare
är egentligen att analysera skatternas effekter på hushållens och företagens
ekonomiska överväganden och beteende. Då är den totala skattekvoten
ointressant, och beskattningen i de konkreta beslutssituationerna det relevanta.
Kortsiktigt kan sannolikt skärpta skatter ge något högre inkomster till
stat och kommuner, men på längre sikt, när människor och företag anpassat
sig till de högre skattesatserna, tror vi inte längre man kan räkna med
det. Mycket talar för att vi i Sverige slagit huvudet i skattetaket. Det
Mot. 1984/85:117
6
innebär bl. a. att högre skatter med största sannolikhet inte ger högre
intäkter till stat och kommun. Detta antagande stöds av flera färska studier
om de svenska skatterna. Därtill kommer som tidigare antytts negativa
effekter på ekonomins funktionssätt.
Av avgörande vikt för en utveckling mot samhällsekonomisk balans är
enligt LU, och enligt regeringen, att pris- och löneökningstakten kan
nedbringas kraftigt. I LU talas om en ny ”lönemodell" vilken dock anses
vara ett ansvar för arbetsmarknadens parter. Vi delar uppfattningen att det
är arbetsmarknadens parter som i fria förhandlingar skall komma fram till
lönenivå, lönestruktur och andra anställningsvillkor, men det är också
uppenbart för var och en att den ekonomiska politiken påverkar förutsättningarna
för dessa förhandlingar. Det är märkligt att regeringen nästan helt
förbigår statsmakternas roll i detta sammanhang. Om pris- och lönebildningen
tillmäts en avgörande betydelse för den ekonomiska utvecklingen
under de närmaste åren är det av allra största vikt att ta ställning till vilka
riktlinjer som på detta område bör gälla för statsmakternas handlande.
Vi skall i det följande diskutera fyra aspekter på den ekonomiska politiken
och lönebildningen som vi anser vara av särskilt stort intresse:
o Sambandet mellan finanspolitiken och löneökningstakten.
o Ansvaret för arbetslösheten,
o Skattepolitiken och lönerna,
o Staten som arbetsgivare.
Finanspolitiken och löneökningarna
Finanspolitiken påverkar inflationen och inflationsförväntningarna och
därmed också lönebildningen. Enligt vår uppfattning är en stram finanspolitik
en viktig förutsättning för att få ned inflationstakten till eller under den
nivå som gäller i våra viktigaste konkurrentländer. En lägre inflationstakt
är i sin tur en förutsättning för att kunna hålla de nominella löneökningarna
på en låg nivå.
Under våren 1983 formulerade regeringen ett inflationsmål för 1984 på
4%. Enligt regeringens mening åtföljdes denna målsättning med ett ambitiöst
antiinflationsprogram. På den punkten har vi en avvikande uppfattning.
Huvudskälet till att regeringen grovt misslyckats på denna punkt är
just att det ambitiösa målet inte förenats med en kraftfull antiinflationspolitik.
Det viktigaste inslaget i en sådan borde ha varit en stramare finanspolitik,
vilket hade krävt större utgiftsminskningar än de regeringen hittills
mäktat med.
Staten, arbetsmarknadens parter och arbetslösheten
I den ekonomiska forskningen och litteraturen har under senare år
åtskilligt intresse ägnats frågan om ansvarsfördelningen mellan statsmakterna
och arbetsmarknadens parter för uppnåendet av olika ekonomisk
Mot. 1984/85:117
7
politiska mål. Flera olika "modeller" har särskilt efter första oljekrisen
prövats i skilda länder. Det är knappast möjligt att av de jämförande
studier som gjorts dra säkra slutsatser om hur olika modeller fungerar men
de ger dock stöd för vissa bedömningar.
En är att om statsmakterna korrigerar alla negativa effekter av för höga
avtal så finns en tendens att löneökningstakten blir hög. Denna erfarenhet
har vi bl. a. i Sverige. Om statsmakterna genom återkommande devalveringar
och genom omfattande arbetsmarknads- och industripolitiska åtgärder
tar ansvar för konkurrenskraft och sysselsättning och om löntagarna
genom lämpliga prisklausuler kan gardera sig mot inflationens effekter
reduceras incitamenten att träffa ansvarsfulla avtal. Det gäller både arbetsgivare
och arbetstagare.
Det är en viktig uppgift för den ekonomiska politiken att skapa sådana
incitament. En möjlighet som föreslagits både i litteraturen och i den
politiska debatten är att statsmakterna övervältrar ansvaret för t. ex. sysselsättningen
på arbetsmarknadens parter. Tanken är att regeringen inför
avtalsförhandlingarna klargör att om avtalet hamnar så högt att det driver
fram ökad arbetslöshet så kommer staten inte att vidta några åtgärder för
att möta den. Parterna får ta det fulla ansvaret för arbetslösheten. Det bör
understrykas att syftet med denna uppläggning naturligtvis inte är att driva
upp arbetslösheten utan att ge parterna ett incitament att hålla löneökningarna
nere. Ändå stöter denna politik enligt vår bedömning på avgörande
svårigheter.
Låt oss nämna tre sådana,
o För det första Finns ett trovärdighetsproblem. Om parterna tror att
regeringens uttalande bara är ett tomt hot har de ingen anledning att
fösta vikt vid det. För att bevisa att det är allvar kan regeringen tvingas
acceptera en period av hög arbetslöshet. Det kan innebära mycket höga
sociala och mänskliga kostnader för att på längre sikt nå fram till en
rimligare ordning.
o För det andra Finns ett precisionsproblem. Om den arbetslöshet som kan
bli en följd av för höga avtal huvudsakligen drabbar andra än dem som är
organiserade är det inte säkert att parterna känner någon stark press att
ta hänsyn till dem i löneförhandlingarna. Kostnaderna kan alltså komma
att bäras av andra än dem som hade möjligheter att påverka löneökningen.
Det kan handla t. ex. om kvinnor och ungdomar som är på väg in på
arbetsmarknaden.
o För det tredje kan det vara ett problem om den ekonomiska kompensationen
vid arbetslöshet är hög men kostnaderna härför bärs av andra än
dem som kan påverka utfallet i avtalsförhandlingarna, t. ex. staten. Så är
fallet i Sverige där ca 95 % av arbetslöshetsförsäkringen finansieras med
statsbidrag. Även i detta fall blir alltså konsekvenserna för dem som kan
påverka löneökningarna mycket begränsade.
Enligt vår bedömning är det nödvändigt att finna ett alternativ där
Mot. 1984/85:117
8
arbetsmarknadens parter ges incitament att sluta löneavtal som inte skapar
arbetslöshet. Samtidigt bör statsmakterna stå fast vid ett ansvar för dem
som ändå blir arbetslösa. Det är också nödvändigt att utforma systemet så
att incitamenten byggs in i systemet och inte är beroende av de beslut som
efter förhandlingarna kan komma att fattas av statsmakterna. Det är med
andra ord nödvändigt att klara trovärdighetsproblemet utan att behöva gå
vägen över ökad öppen arbetslöshet.
Vi menar att en reformering av systemet för arbetslöshetsersättning kan
bidra till att lösa detta problem. En grundläggande styrka med det svenska
systemet är att arbetslöshetskassorna är knutna till de fackliga organisationerna.
Man kan därför skapa ”raka rör” mellan parternas förhandlingsbord
och arbetslöshetens, dvs. arbetslöshetskassornas, kostnader.
Sådana ”raka rör” införs om egenavgifterna till arbetslöshetsförsäkringen
höjs. Samtidigt bör man överväga att öka arbetsgivarnas ansvar för
finansieringen av försäkringen. Även gentemot arbetsgivarna finns nämligen
ett trovärdighetsproblem. Om de räknar med att statsmakterna genom
successiva devalveringar tar ansvaret för konkurrenskraften minskar deras
incitament att stå emot lönekostnadsökningar som skulle försvaga konkurrenskraften.
I samband med att arbetslöshetsförsäkringen reformeras enligt dessa
riktlinjer bör man också överväga möjligheten att finansiera andra arbetsmarknadspolitiska
åtgärder än arbetslöshetsersättning med försäkringsmedel.
I själva verket kan man betrakta arbetsmarknadsutbildning, flyttningsbidrag
och arbetsförmedlingsinsatser som en integrerad del av en total
arbetslöshetsförsäkring. En person som drabbas av arbetslöshet behöver
inte bara försäkringsskydd mot den förlorade inkomsten utan också ett
skydd som täcker kostnaderna för att skaffa ett nytt jobb.
Genom att reformera systemet för arbetslöshetsersättning på detta sätt
skapar man incitament för parterna att träffa löneavtal som inte orsakar
onödiga kostnader för de egna arbetslöshetskassorna. Framför allt ger man
ett incitament att sluta s. k. betingade avtal. dvs. avtal där man fastställer
de slutliga löneökningarna först vid avtalsperiodens slut då löneutrymmet
säkrare kan bedömas. Även vinstdelningssystem på företagsnivå kan vara
ett inslag i sådana avtal. Statsmakterna bör på lämpligt sätt, också av andra
skäl som vi redovisat i andra sammanhang, stimulera sådana system.
Det kan inte uteslutas att höjda egenavgifter till arbetslöshetsförsäkringen
kan leda till att vissa försöker dra sig ur systemet. Det kan därför finnas
skäl att överväga om medlemskap i en arbetslöshetskassa bör vara obligatorisk.
Frågan behöver analyseras närmare innan slutlig ställning kan tas.
Regeringen bör snabbt utreda ett system för arbetslöshetsersättning
m. m. utformat enligt de riktlinjer som här redovisats.
Skattepolitiken och lönerna
Skattepolitikens utformning är självfallet av största intresse för lönebildningen.
Löntagarnas intresse knyts rimligen i första hand till utvecklingen
Mot. 1984/85:117
9
av löner efter skatt. Den bestäms givetvis inte bara av bruttolönen utan
också av beskattningens utformning.
Vi har tidigare berört marginalskatterna och den målkonflikt som kan
ligga i att sänkta marginalskatter har olika fördelningseffekter på kortare
och längre sikt. På kort sikt kan en marginalskattesänkning ge vissa mindre
önskvärda fördelningseffekter, genom att skattelättnaderna i kronor blir
större för personer med högre inkomster. På längre sikt kan lägre marginalskatter
emellertid antas påverka den ekonomiska tillväxten, sysselsättningen
och inflationstakten på ett sätt som mer än återtar denna effekt och
därigenom ökar den fördelningspolitiska rättvisan.
Vi är övertygade om att lägre marginalskatter är ett viktigt medel för att
dämpa kraven på nominella löneökningar under de kommande åren. Det är
därför angeläget att gå vidare efter 1985 och fortsätta sänka marginalskatterna.
Det är också viktigt att de uppnådda sänkningarna säkerställs genom
att skatteskalan ges ett fullständigt inflationsskydd.
Det bör framhållas att lägre marginalskatter också har andra positiva
effekter än att påverka lönebildningen. Det minskar också andra snedvridningseffekter
i ekonomin.
Till sist vill vi också understryka att det inte är tillräckligt att uppmärksamma
endast marginalskatterna i inkomstskattesystemet. Marginaleffekterna
i olika avseenden är ofta större än vad som kan avläsas i en inkomstskattetabell.
Det gäller både för t. ex. barnfamiljer som berörs av inkomstprövade
bostadsbidrag och daghemsavgifter och för arbetsgivare vars
kostnader också påverkas av arbetsgivaravgifterna. Den ''kil" som med
skattesystemets hjälp drivs in mellan t. ex. köpare och säljare av tjänster
bidrar till besvärande obalanser och resursstyrningsproblem på marknaden.
Staten som arbetsgivare
Staten är en av de största arbetsgivarna på den svenska arbetsmarknaden.
I denna skepnad har statsmakterna och närmare bestämt regeringen
ett direkt ansvar i avtalsförhandlingarna. Statsmakternas roll som arbetsgivare
skapar vissa problem som också varit föremål för debatt under senare
år.
Det viktigaste av dessa problem är att det för staten - och för landsting
och kommuner — inte på samma sätt som för privata arbetsgivare finns
någon spärr i form av en marknad som säger stopp när priserna stiger för
mycket. I slutändan kan de offentliga arbetsgivarna alltid finansiera höga
löneökningar med skattehöjningar. En arbetsmarknadskonflikt på den offentliga
sidan drabbar i hög grad allmänheten och eftersom mycket av
kritiken i en sådan situation riktas mot de politiskt ansvariga kan det också
finnas en risk att dessa köper sig fria genom att acceptera högre löneökningar
än vad som anses rimligt.
Ytterligare en punkt som diskuterats gäller kombinationen av anställ
Mot. 1984/85:117
10
ningstrygghet för offentliganställda och fri förhandlings- och strejkrätt. För
att strejkrätten skall användas på ett ansvarsfullt sätt har man menat att det
måste finnas en realistisk risk att jobben försvinner. Den risken är mindre
inom den offentliga sektorn än i den marknadsberoende. Detta ger enligt
många de fackliga organisationerna på det offentliga området en alltför
stark förhandlingsposition.
I den ekonomiska och politiska debatten har också flera förslag nämnts
som syftar till att förändra rådande förhållanden. Ett är att ta bort strejkrätten
för de offentliganställda, ett annat att införa ”utgiftstak” (cash limits)
för statliga (och andra offentliga) myndigheter. Kostnadsökningar utöver
dessa tak skulle alltså leda till personalminskning.
Enligt vår bedömning överväger nackdelarna med dessa uppslag fördelarna.
Det är svårt att finna någon annan form för fastställande av löner och
andra anställningsvillkor än de fria förhandlingar som nu finns. Varje
annan form innebär dessutom att löntagarna avbördas allt ansvar för
samhällsekonomin och att statsmakterna får ta över ansvar för lönestruktur
m. m. in i minsta detalj. Det är inte någon önskvärd utveckling. Utgiftstak
kan synas vara ett intressant förslag, men det har den uppenbara
nackdelen att besluten om verksamheters omfattning i praktiken överlåts
åt de anställdas organisationer. Skulle statsmakterna verkligen kunna acceptera
att för höga löneökningar för militär personal automatiskt — utan
politisk prövning — leder till sänkt försvarsberedskap? Vi anser inte att det
är rimligt.
Ytterligare en möjlighet som diskuterats är att ge statens arbetsgivarverk
en friare position för att det skall kunna föra avtalsförhandlingarna och
träffa avtal utan politisk inblandning. Vi anser inte heller detta alternativ
särskilt realistiskt. Til syvende og sidst måste regering och riksdag ta
ansvar för konsekvenserna av ett ingånget avtal.
Däremot måste krav på staten som arbetsgivare i olika avseenden skärpas.
Statsmakterna bör sålunda tydligare än hittills klargöra vilka gränser
som sätts av å ena sidan att det inte längre är möjligt att höja skatterna och
å andra sidan av att det finns en skyldighet gentemot medborgarna att
upprätthålla en god service på flera områden.
Det är uppenbart att de instruktioner som av regeringen getts inför årets
avtalsförhandlingar i dessa avseenden var otillräckliga. Med den inriktning
på industriell expansion som den ekonomiska politiken i princip har är det
dessutom viktigt att inte de statliga avtalen blir löneledande. Det är nödvändigt
att den konkurrensutsatta sektorn får komma först och får avgöra
löneutrymmet.
Ytterligare en faktor som kan vara av viss betydelse i detta sammanhang
är om den offentliga servicen får möta ökad konkurrens från enskilda
företag och institutioner. Det primära syftet med att uppmuntra sådana
alternativ är givetvis inte att påverka förutsättningarna för avtalsförhandlingar,
men en sidoeffekt kan vara att man också i detta avseende uppnår
Mot. 1984/85:117
11
en ökad marknadskänslighet. Självfallet kan man inte a priori avgöra om
detta i enskilda fall leder till högre eller lägre löneökningar.
Avslutning
Avtalsförhandlingarna bör ske mellan fristående parter och utan statsmakternas
direkta inblandning. Men regeringen kan aldrig bortse från att
förhandlingsmiljön påverkas av den ekonomiska politiken. I en proposition
som behandlar riktlinjerna för den ekonomiska politiken på medellång sikt,
och där löne- och prisbildningen utpekas som den avgörande faktorn för
den ekonomiska utvecklingen, borde regeringen ha diskuterat dessa frågor.
Det är uppseendeväckande att det ej skett.
Den avsaknad av en strategi för hanteringen av avtalsförhandlingar i
allmänhet som avspeglas i denna tystnad från regeringens sida har också
kommit till konkret uttryck i agerandet i samband med årets avtalsförhandlingar.
Regeringens uttalanden om löneutrymme kom i realiteten att lägga
ett golv för löneökningarna. Avtalet på den statliga sidan översteg sedan
vad regeringen själv bedömt som rimligt och detta blev normerande för
övriga avtalsområden. Sedan detta stod klart försökte regeringen övervältra
ansvaret på de privata arbetsgivarna. Flera uttalanden från regeringshåll
har innehållit förtäckta hot mot den fria förhandlingsrätten. Med sitt panikpaket
i våras ingrep regeringen mitt under pågående avtalsförhandlingar
och nu upprepas det misstaget igen. För att dämpa kritiken har regeringsföreträdare
nu tvingats ställa ut löften om politiska åtgärder för att åstadkomma
reallöneförbättringar. Denna erfarenhet illustrerar tydligt hur nödvändigt
det är att regeringen har en långsiktig strategi för hur den ekonomiska
politiken skall läggas upp inför avtalsförhandlingarna.
Hittills uppnådda resultat av den ekonomiska politiken
1 proposition 1984/85:45 har regeringen redovisat de resultat som den
anser sig ha uppnått med den hittills förda ekonomiska politiken. Den bild
som tecknas är mycket ljus. Många av de nyanser som ändå funnits i
tidigare propositioner om den ekonomiska utvecklingen är nu som bortblåsta.
Visst finns det ljuspunkter i svensk ekonomi. Dit hör främst de betydande
framgångar som svenska företag nått både på exportmarknaderna och i
internationell konkurrens på den svenska marknaden. Till en del beror
givetvis dessa framgångar på den kombinerade effekten av 1981 och 1982
års devalveringar. Men när det gäller framgångarna på exportmarknaderna,
och i synnerhet i USA, är en ännu viktigare förklaring den betydande
marknadstillväxt som där har skett. Den ytterligare förbättring av exportutvecklingen
som skett i förhållande till regeringens bedömning våren 1983
beror helt på marknadstillväxten, inte på en ökning av våra marknadsandelar.
Mot. 1984/85:117
12
1 den reviderade finansplanen våren 1983 bedömde regeringen att
exportökningen av bearbetade varor under åren 1983 — 1985 till ungefär lika
delar skulle bero på marknadstillväxt och andelsvinst. Enligt konjunkturinstitutets
höstbedömning kommer andelsvinsten nu att bli endast två tredjedelar
av den förväntade vilket dock kompenseras av en dubbelt så snabb
marknad still växt.
Ett annat positivt drag i utvecklingen under denna konjunkturuppgång
har varit att tillväxten främst berott på en uppgång i exporten och investeringarna,
medan konsumtionen hållits tillbaka.
Men sedan detta konstaterats måste det också framhållas att det finns
åtskilliga problem i svensk ekonomi vilka regeringen försummat att beröra.
Att sysselsättningen ökat är i och för sig glädjande. Men sysselsättningsökningen
har varit lägre än i högkonjunkturer på 1970-talet och arbetslösheten
är högre än i någon tidigare högkonjuktur och dessutom högre än i
tidigare lågkonjunkturer. Arbetslösheten är f. n. ungefär densamma som
under 1982 då vi befann oss i slutfasen av den längsta och djupaste
lågkonjunkturen efter kriget. Det inger allvarliga bekymmer. Utvecklingen
har också varit klart sämre än vad regeringen tidigare förutsagt.
Budgetunderskottet har minskat något men mindre än vad som hade
varit önskvärt. Budgetåret 1981/82, som inträffade under lågkonjunkturen
och som var det sista året för vilket mittenregeringen hade fullt ansvar för
budgeten, motsvarade underskottet drygt 11 % av BNP. Under innevarande
budgetår uppskattas underskottet exkl. extraordinära och tillfälliga
åtgärder bli ca 1 procentenhet lägre. Det är inte särskilt imponerande med
hänsyn till att vi nu har ett betydligt gynnsammare konjunkturläge. Dessutom
förutser finansministern en viss försvagning av budgeten.
Inflationstakten har minskat något, men skillnaden mellan inflationen i
Sverige och inflationen i våra konkurrentländer är större i dag än 1982. Då
låg den svenska inflationstakten i paritet med den internationella, i dag
ligger den ca 3 procentenheter högre. I praktiken innebär det att den
konkurrensfördel som devalveringarna gav svenska företag håller på att
ätas upp i snabb takt. En viktig förklaring till den högre inflationstakten är
nämligen de högre lönekostnadsökningarna i Sverige.
Inflationen under loppet av 1984 tycks nu närma sig 8 %. Det innebär att
regeringens inflationsmål missats med bred marginal. Det förefaller också
som om regeringen nu helt släppt greppet om inflationen. Sedan väl målet
missats tycks man inte anse att det spelar någon roll vilken inflation det blir
i år. Det är en orimlig hållning. För människorna är det de totala prisstegringarna
under 1984 och 1985 som är av betydelse. Men regeringen tycks
nu närmast vilja driva upp inflationstakten i år för att på det sättet öka
möjligheterna att nå målet för 1985. I verkligheten har inflationstakten för
1984 varit så hög att den totala inflation regeringen tidigare ansåg acceptabel
för de bägge åren 1984 och 1985 redan har överträffats. Regeringen
erkänner visserligen detta misslyckande, men i mycket försonande ordalag.
Mot. 1984/85:117
13
Det är uppenbart att den högre inflationstakten är en av förklaringarna
till både det befarade ökade budgetunderskottet och till den förhållandevis
svaga sysselsättningsutvecklingen. Faktum är alltså att regeringen misslyckats
att uppnå de viktigaste målen för den ekonomiska politiken som
man förra våren satte upp.
Vi har tidigare framhållit att den viktigaste orsaken till regeringens
misslyckande är den alltför svaga budgetpolitiken. När vi förordat en
stramare politik har vi just pekat på riskerna för den utveckling som nu
faktiskt realiserats. Det är den i grunden felaktiga bedömning som gjorts av
regeringen som framtvingat två panikpaket i tät följd, först i våras mitt
under pågående avtalsförhandlingar och sedan nu i höst.
Regeringens förslag till ekonomisk-politiska åtgärder
Regeringen föreslår nu en åtstramning av finanspolitiken. Vi har inte
några principiella erinringar mot åtstramningen som sådan. Tvärtom är det
vad vi förordat under lång tid, senast i våra motioner om den ekonomiska
politiken i januari och i maj i år.
Men regeringen föreslår enligt vår uppfattning fel åtgärder vid fel tidpunkt.
Den nödvändiga åtstramningen av finanspolitiken bör, som vi tidigare
framhållit, ske genom en minskning av de offentliga utgifterna och
inte genom skattehöjningar som urholkar löneökningarna och försvagar
företagens konkurrenskraft. Efter en följd av år med minskade reallöner
efter skatt är det rimligt att dessa åter får öka.
Det är viktigt inte minst med hänsyn till den långsiktiga utvecklingen.
Det har talats mycket under senare år om att vi skall arbeta oss ur krisen.
Det är då också viktigt att människor känner att det lönar sig att arbeta.
Regeringens förslag innebär att man omedelbart när arbetet börjar ge
resultat vill dra in frukterna av det. Samtidigt är man uppenbarligen beredd
att ställa politiska åtgärder i utsikt som skall garantera reallöneökningar.
Det är verkligen att ta med ena handen och ge med den andra. En riktigare
politik är även i detta perspektiv att låta åtstramningen ske på utgiftssidan
och inte genom skattehöjningar.
Regeringens skatteförslag läggs nu fram bl. a. med hänvisning till att det
är bråttom: ”Det är främst genom åtgärder på budgetens inkomstsida, som
det går att snabbt åstadkomma positiva effekter på statsfinanserna.”
Det är i och för sig riktigt att det tar längre tid att besluta om och
genomföra utgiftsminskningar. Det var också mot den bakgrunden vi redan
i januari föreslog att riksdagen skulle besluta om minskade utgifter. I ett
något längre perspektiv är det emellertid skadligt för svensk ekonomi att
fortsätta skattehöjningspolitiken. Även om man nu är sent ute bör därför
besparingslinjen väljas. Vi får hänvisa till de konkreta förslag som vi
redovisade i vårens ekonomisk-politiska motioner.
Mot. 1984/85:117
14
Vi avvisar således regeringens förslag till skattehöjningar, dock med
undantag för de justeringar av alkohol- och tobaksskatterna som föreslås.
Enligt de principer som gäller för dessa skatter bör justering ske i takt med
att prisnivån i övrigt höjs för att inte relativpriserna på alkohol och tobak
skall sjunka. Det är enligt vår bedömning lämpligt att göra en sådan
justering av skattesatserna nu och vi kan därför i dessa hänseenden godta
regeringens förslag.
I arbetsmarknadsministerns anförande i propositionen tecknas en mycket
positiv bild av situationen på arbetsmarknaden. Det sägs också att det
finns "förutsättningar för en förbättring av arbetsmarknadssituationen under
det närmaste året”. Att regeringen trots det tvingas föreslå ytterligare
1 750 milj. kr. till arbetsmarknadspolitiska åtgärder beror till största delen
på de effekter som de föreslagna skattehöjningarna kan väntas få på
arbetsmarknaden. Med hänsyn till att vi avvisar skattehöjningarna - med
undantag av alkohol och tobak — och till att de besparingsinsatser vi
förordar i regel inte kan sätta in så att de får effekter redan från den 1
december eller från årsskiftet blir behovet av arbetsmarknadspolitiska
åtgärder i vårt alternativ mindre. Vi avvisar därför regeringens förslag till
ytterligare insatser.
Om särskilda problem skulle uppstå lokalt som kan motivera större
insatser än vad det finns utrymme för bör regeringen utnyttja finansfullmakten
och senare återkomma till riksdagen.
Sammanfattning
Folkpartiet avvisar de (oklara) förslagen till riktlinjer för den ekonomiska
politiken, skattehöjningarna och de nya utgiftsförslagen.
Regeringens inledande diskussion om de olika målen för den ekonomiska
politiken i proposition 1984/85:40 karakteriseras av att alla mål är
”viktigast”. Diskussionen blir därför ointressant som underlag för politiska
avvägningar.
Det saknas helt en diskussion av tänkbara konflikter mellan de olika
målen. De flesta ekonomisk-politiska åtgärderna har t. ex. effekter på flera
av målen men inte alltid så att de i alia avseenden leder till ökad måluppfyllelse.
Ett exempel på en sådan målkonflikt är de fördelningspolitiska effekterna
på kortare och längre sikt som uppkommer av olika sätt att angripa
budgetunderskottet. Regeringen tycks där i texten dra samma slutsats som
folkpartiet sedan länge dragit, nämligen att minskade offentliga utgifter,
trots vissa kortsiktigt negativa fördelningseffekter, är ett nödvändigt inslag
i en ekonomisk politik som bl. a. siktar till rättvis fördelning på längre sikt.
Det är emellertid en sak att i princip förorda utgiftsminskningar och en
annan att verkligen genomföra sådana. Regeringen har i detta avseende
blivit fånge i den fålla man försökte gillra för andra, myten om den "förtor
Mot. 1984/85:117
15
kade” borgerliga besparingspolitiken. Därför är den väg som hittills valts
för att förstärka budgeten skattehöjningar. Folkpartiet anser att detta är fel
väg. De nödvändiga budgetförstärkningarna måste ske genom minskning
av utgifterna, inte genom skattehöjningar.
Regeringen tycks vara fånge i tanken att det går an med små skattehöjningar
även om man kanske tvekar inför stora. Men många små skattehöjningar
blir så småningom tillsammans stora. Vill man inte ha stora skattehöjningar
måste man därför säga nej även till små.
Enligt långtidsutredningen, och enligt regeringens egen bedömning, är
det av avgörande vikt för en utveckling mot samhällsekonomisk balans att
pris- och löneökningstakten kan nedbringas kraftigt. Regeringen saknar
emellertid helt en strategi för att uppnå detta. I propositionen förbigås
nästan helt statsmakternas roll i detta sammanhang, vilket är anmärkningsvärt.
Folkpartiet för i motionen en diskussion om fyra aspekter på den ekonomiska
politiken och lönebildningen som vi anser vara av särskilt stort
intresse: sambandet mellan finanspolitiken och löneökningstakten, statens
resp. parternas ansvar för arbetslösheten, skattepolitiken och lönerna,
samt statens roll som arbetsgivare.
Det finns ljuspunkter i ekonomin men ännu flera problem.
Inflationen under loppet av 1984 tycks nu närma sig 8 %. Det innebär att
regeringens inflationsmål på 4 % missats med mycket bred marginal. Det
förefaller också som om regeringen nu helt släppt greppet om inflationen.
Man tycks vilja driva upp inflationstakten i år för att på det sättet öka
möjligheterna att nå målet för 1985. I verkligheten har inflationstakten för
1984 varit så hög att den inflation regeringen tidigare ansåg acceptabel för
de bägge åren 1984 och 1985 redan har överträffats. Detta måste anses vara
ett mycket stort misslyckande.
Den viktigaste orsaken till regeringens misslyckande är den alltför svaga
budgetpolitiken. Det är denna felaktiga bedömning som framtvingat två
panikpaket i tät följd, först i våras mitt under pågående avtalsförhandlingar
och sedan nu i höst.
Eftersom folkpartiet avvisar skattehöjningarna vars främsta kortsiktiga
effekt är att dra in köpkraft och minska antalet arbetstillfällen inom den
privata sektorn behövs i vårt alternativ inte heller de föreslagna arbetsmarknadspolitiska
insatserna. Den främsta effekten med regeringspolitiken
blir att enskilda fasta arbetstillfällen ersätts med i bästa fall lika många
jobb inom den offentliga sektorn, framför allt i kommunerna. Folkpartiet
anser att detta är en felaktig politik. 1 stället bör ansträngningarna inriktas
på att stimulera antalet arbetstillfällen inom den privata sektorn och dämpa
den kommunala expansionen.
Mot. 1984/85:117
16
Hemställan
Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställs
att riksdagen med avslag på proposition 1984/85:45 godkänner de
riktlinjer för den ekonomiska politiken som förordats i motionen.
Stockholm den 12 november 1984
BENGT WESTERBERG (fp)
JÖRGEN ULLENHAG (fp)
INGEMAR ELIASSON (fp)
KERSTIN EKMAN (fp)
JAN-ERIK WIKSTRÖM (fp)
