Tillämpningen av internationella konventioner
Motion 1983/84:1112 Marianne Karlsson
Motion
1983/84:1112
Marianne Karlsson
Tillämpningen av internationella konventioner
Vårt land har i det mellanfolkliga samarbetet under tidernas lopp ingått en
hel mängd konventioner, som reglerat olika praktiska detaljer. Ibland rör det
sig om angelägenheter mellan stater, ibland om hur samarbetet mellan
myndigheter i olika länder skall ordnas, och ibland berör konventionerna
enskilda personers förhållanden. Ofta berör konventionerna samtidigt flera
dylika aspekter, såsom på sin tid avtalet med ryske tsaren om gränsen mot
Finland, som avhandlar de s.k. suveränitetsholmarna i Torne älv, eller
Svalbardskonventionen, som torde ge en del rättigheter åt enskilda svenskar.
Under efterkrigstiden har vidare tillkommit konventioner med avsikten att
garantera enskilda vissa minimirättigheter gentemot den stat där de är undersåtar,
medborgare eller bosatta, såsom Europarådets och Förenta nationernas
konventioner om de mänskliga rättigheterna. För tolkning av konventioner
tillkommer 1960 års Wienkonvention om tolkning av traktater.
Det råder f.n. en stor osäkerhet om huruvida internationella konventioner
skall tillämpas direkt av svenska domstolar och myndigheter, eller om det i så
fall fordras att svensk anpassad lag används som rättskälla. Av gammalt har
det förra tveklöst ansetts vara fallet. Exempel härpå kan hämtas i NJA 1878 s.
491, NJA 1892 s. 377 eller NJA 1930 s. 78.
Frågan om traktaters bindande kraft var föremål för utskottsbehandling i
riksdagen i samband med en motion vid 1961 års riksdag (motion 1961:264;
ILU:s uti. 1961: 38), varvid utskottet intog en medlande hållning.
Mera preciserat har en motsatt inställning hävdats av svenska regeringsrepresentanter
inför Europarådskommissionen för de mänskliga rättigheterna,
t. ex. i det s. k. E-meter-ärendet (Appi. 7805/77, varvid påstods att ett
fördrag icke utgör del av svensk rätt förutom då det inkorporerats genom
särskild lagstiftning.
Den vacklande hållningen demonstreras ganska bra i AD 1972 nr 5 (Lokmannamålet),
där arbetsdomstolen å ena sidan uttalade att Europarådskonventionen
om de mänskliga rättigheterna utan förmedling genom lagstiftning
inte kunde anses gälla, men å andra sidan i motiven till sin dom faktiskt
prövade konventionsenligheten och fann att ingen kränkning förelåg. Regeringsrätten
har i RÅ 1974 s. 121 å andra sidan helt förnekat att samma
konvention skulle anses som rättskälla.
Det rör sig här om ett rent praktiskt problem. Vid antagandet av konventioner
gör man givetvis en grundlig genomgång för att se efter om de står i
strid med svensk lag, och medvetna konflikter förekommer naturligtvis
aldrig. Ibland är man sinnad att godta vad som internationellt överenskom
1 Riksdagen 1983184. 3 sami. Nr 1112-1117
Mot. 1983/84
1112-1117
Mot. 1983/84:1112
2
mits genom att införa en direkt hänvisning i svensk lag. Exempel härpå är
dubbelbeskattningsavtal. Ett annat exempel återfinns i förordningen
(1973:85) om bestämning av volym och vikt, m. m., som direkt hänvisar till
vad allmänna konferensen för mått och vikt bestämt eller kan komma att
bestämma.
Någon helt konsekvent inställning till giltigheten och tillämpningen av
konventioner i svensk domstol har knappast visats av lagstiftaren. Ett exempel
på motsatsen till särskild och specifik viljeförklaring från lagstiftarens
sida återfinns i brottsbalken 22 kap. 11 §, där utan särskild uppräkning
förklaras gälla både ”gällande avtal med främmande makt” och ”allmänt
erkända folkrättsliga grundsatser”. I detta fall föreligger också en automatik,
i det att nya avtal tillkommit på det avsedda området efter det lagen antogs,
vilka så att säga rent automatiskt blir en del av svensk lag så fort de antas och
blir gällande.
Det finns alla skäl att anse att metoden med automatisk giltighet av
konventioner är det mest praktiska sättet att reglera något som kommit att
helt i onödan bli ett besvärligt problem. Givetvis måste man även fortsättningsvis
inför antagandet av nya traktater göra nödvändiga ändringar i lagstiftningen,
liksom man vid ny lagstiftning måste bevaka att inte konflikt
uppstår med tidigare antagna traktater.
Så länge ingen motsägelse finns mellan svensk författning och konvention,
finns det naturligtvis aldrig några problem. Några avsiktliga motsättningar
lär man heller aldrig behöva räkna med. De problem som kan uppstå i
praktiken torde därför alltid uppstå i enskilda fall, som varit omöjliga att
förutse. Om då den konvention det gäller utan vidare anses vara en del av
svensk rätt, så är det i många fall, kanske flertalet, möjligt att inom det
praktiska domstolsarbetet ge svensk lag en sådan tolkning, att konventionens
krav blir uppfyllda i det enskilda fallet. Går inte detta, måste lagprövningsrätten
uppenbarligen tillgripas.
Till saken hör också att Sverige faktiskt förbundit sig att tillämpa Europarådskonventionen
om de mänskliga rättigheterna, i det att dess artikel 13
föreskriver att envar, vars rättigheter enligt konventionen kränkts, ”skall äga
effektiv möjlighet att tala härå inför inhemsk myndighet och detta även i det
fall, att kränkningen förövats av ämbetsman i tjänsteutövning”. Vi har alltså
lovat detta, och vad är väl då naturligare än att föreskriva att den faktiskt
beslutande myndigheten i samtliga fall har att tillämpa konventionens regler?
Varje kränkning bleve då att anse som oriktig även enligt svensk lag.
Det kan också noteras att Sverige har stora svårigheter med att, på sätt som
förutsätts i Europarådskonventionen, genomföra förlikningar med enskilda
klagande, eftersom man då inte får veta hur svensk lag bör skrivas om för att
bli konventionsenlig. Ett behov av omskrivning av lagar visar sig, om konventionen
inte anses vara del av svensk lag, varje gång något gått snett,
kanske på grund av en sinkadus lika otrolig som att ett mynt skall ställa sig på
kant när man slår krona och klave. Om konventionen vore direkt giltig,
Mot. 1983/84:1112
3
skulle problemet undanröjas eller åtminstone reduceras till sina rätta proportioner.
Vi skulle kunna sopa rent för egen dörr och slippa nödvändigheten att
låta eljest ursäktliga misslyckanden i myndighetsutövningen, där den enskilde
drabbade lätt kan soulageras här hemma, bli kalfatrade av utländska
jurister i Strassbourg. Som det nu är, håller vi på att få ett helt oförtjänt rykte
som stingsliga missbruksbyråkrater i den internationella gemenskapen. —
Detta argument gäller än så länge bara för Europarådskonventionen (ehuru
visst gnissel förmärkts från FN). Anledning saknas ändå att särbehandla just
denna traktat.
Det är lagligen möjligt för riksdagen att besluta genom lag, att en konvention
skall lända till direkt efterrättelse. Ett precedensfall hittas lätt i lagen
(1976: 661) om immunitet och privilegier i vissa fall, vilken utan överskrivning
genom svensk lagtext direkt hänvisar till ”den i Wien d. 24 april 1963
avslutade konventionen om konsulära förbindelser”. Regeringsformen kan
alltså inte i och för sig uppställa något hinder mot en dylik procedur. Mitt
förslag är att frågan om traktaters giltighet löses en gång för alla genom
antagandet av en särskild lag enligt nedan.
I det nu framlagda lagförslaget är avsikten att täcka både sådana konventioner
som är antagna enligt äldre författningar och enligt den nu gällande
regeringsformen. Ett särskilt rekvisit är att konventionerna skall ha gällande
kraft, och bakgrunden till detta är att själva konventionerna ofta inte blir
gällande ens vid ratificering, utan blir gällande t. ex. först sedan ett bestämt
minimiantal stater antagit dem. Kravet på publicering är självklart och
nödvändigt. Äldre konventioner är publicerade i SFS, och från 1912 har de
publicerats i SÖ (Sveriges överenskommelser med främmande makter).
Ibland har hävdats att konventioner skulle bli alltför sent publicerade, vilket
ingalunda alltid är fallet. Europarådskonventionen om de mänskliga rättigheterna
trädde sålunda i kraft den 3 september 1953 och publicerades redan
den 11 september samma år.
Det är lämpligt att yttrande inhämtas från lagrådet, när det gäller ett
lagförslag som det här föreliggande, och att riksdagen kan begära dylikt
yttrande framgår av 10 § i lagen (1979:368) om lagrådet. Med tanke på den
tidsutdräkt som detta förutsätter, hemställs att motionen upptas till behandling
av vederbörligt utskott med minsta möjliga fördröjning.
Åberopande det anförda hemställer jag
att riksdagen efter inhämtande av lagrådets yttrande antar följande
Förslag till
Lag om tillämpning av internationella konventioner
Internationell konvention, som ingåtts av Sverige, vare sig det skett genom
Kungl. Maj:ts beslut eller av regeringen efter riksdagens hörande, och som
eljest har gällande kraft, skall vid alla domstolar, myndigheter och exekutionsställen
i riket lända till efterrättelse, så snart den i officiell publikation är
utgiven av trycket.
Stockholm den 24 januari 1984
MARIANNE KARLSSON (c)
1* Riksdagen 1983/84. 3 samt. Nr 1112-1117
