Statsbidraget till kommunerna

Motion 1986/87:Fi320 Bengt Westerberg m. fl. (fp)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1986/87: Fi320

Bengt Westerberg m. fl. (fp)
Statsbidraget till kommunerna

1. Den kommunala ekonomin

Den kommunala ekonomin har under de senaste åren varit god. Genom
tidigare löneökningar har kommunernas inkomster ökat kraftigt. Samtidigt
visar de kommunala boksluten för 1985 på en alltför snabb utgiftsökning,
framför allt i landstingskommunerna. De senaste åren har den kommunala
konsumtionsökningen uppgått till mellan 2 och 3 % per år.

Riksdagen fattade 1984 beslut om riktlinjerna för den ekonomiska politiken
på medellång sikt som innebar att den kommunala konsumtionsökningen
måste begränsas till ca 1 % per år. Detta beslut grundades på 1984
års långtidsutredning och de krav som där framkom på den ekonomiska
utvecklingen för att målet om balans i samhällsekonomin åter skulle uppnås.

Folkpartiet har under en följd av år förespråkat en något långsammare
kommunal volymexpansion än regeringen. Detta framstår som än mer
nödvändigt med hänsyn till att den faktiska volymökningen inte under
något år varit mindre än 2%. Vi bedömer sålunda att en samhällsekonomiskt
väl avvägd kommunal expansionstakt bör begränsas till ca 0,5 %.
Detta sammanfaller med vad som krävs för att upprätthålla oförändrad
standard med hänsyn till väntade förändringar i befolkningssammansättningen.
Under den närmaste framtiden kommer antalet barn i skolåldern
att minska medan antalet äldre, särskilt de som är över 80 år, väntas öka
starkt. Detta innebär att vi bedömer att volymökningen i primärkommunerna
bör kunna begränsas till obetydligt över noll, medan volymökningen
i landstingskommunerna blir kring 1 %. Sammantaget för hela den kommunala
sektorn innebär detta en expansion på ca 0,5 %.

Regeringen hävdade under flera år att någon indragning av medel från
kommuner och landsting inte behövdes. Folkpartiets förslag om sådan
indragning bemöttes länge med kritik från socialdemokraterna på fördelningspolitiska
grunder.

I förra årets finansplan gjorde emellertid regeringen helt om och föreslog
vissa indragningar från kommunerna. Senare under våren återkom man
med ytterligare sådana indragningar. I årets finansplan finns förslag om
indragningar på nära 2,5 miljarder kronor (siffran måste anges som ungefärlig
eftersom en öppen redovisning saknas). Inom ramen för skatteutjämningssystemet
minskar bidragen med ca 1,2 miljarder kronor, förslaget om
kommunalt bostadstillägg ålägger kommunerna ökade kostnader på ca 0,8

miljarder kronor och besparingarna inom skolans område drar in ca 0,3
miljarder kronor.

Med hänsyn till att folkpartiet bedömer behovet av begränsad kommunal
volymökning något snävare än regeringen föreslår vi i det följande en
ytterligare indragning av ca 1 miljard kronor för 1988.

2. Nuvarande statsbidragssystem

De totala statsbidragen till kommunerna (primärkommuner och landsting)
uppgick år 1984 till ca 45 miljarder kronor specialdestinerade bidrag och ca
11 miljarder i skatteutjämningsbidrag. Skatteutjämningsbidragen ökar med
nuvarande regler med knappt 1 miljard per år. För 1987 skulle de med
nuvarande regler uppgå till nära 13 miljarder kronor.

År 1985 delfinansierades den automatiska ökningen av utjämningsbidragen
med en generell sänkning av grundgarantinivån från 103% till 102%.
Åren 1986 och 1987 finansierades motsvarande ökning av kommunsektorn
själv, genom den s. k. skatteutjämningsavgiften. Den var 14 öre/skr. för år
1986 och höjdes med 10 öre till 24 öre/skr. för år 1987. (Därtill kommer en
avgift på 13 öre/skr. för primärkommunerna i stället för de besparingar på
de specialdestinerade bidragen till skolan som riksdagen avvisade.)

I BP87 beräknas statens inkomster från skatteutjämningsavgiften till
knappt 2,7 miljarder kronor.

Grovt sett uppgår således statens bidrag till kommunsektorn år 1987 till
nära 60 miljarder kronor.

Primärkommuner

De specialdestinerade bidragen utgår oftast som en viss andel av kommunens
kostnader för verksamheten i fråga, i vissa fall kompletterat med ett
visst belopp per relevant person och/eller ett visst belopp per kommunalanställd
inom den aktuella verksamheten. De är således i regel proportionella
mot verksamhetens omfattning.

Primärkommunerna fick 1984 drygt 34 miljarder kronor i driftbidrag
genom drygt 80 olika bidrag. Ca 80% avsåg grundskola (12 miljarder),
gymnasieskola (3,5 miljarder), barnomsorg (6,5 miljarder) och social hemhjälp
(2 miljarder). Totalt svarade driftbidragen för ca 22% av kommunernas
inkomster.

Driftbidragen fungerar delvis som ett stimulansmedel för verksamheten i
fråga. Samtidigt är det främst ”rika” kommuner som kan utnyttja bidragen
eftersom en viss del av verksamheten måste finansieras med egna skatteinkomster.
En ”fattig” kommun har kanske inte råd att betala ens en del av
kostnaderna själv. I praktiken går därmed en större del av driftbidragen till
”rika” kommuner och en motsvarande mindre del till ”fattiga” kommuner.
Det betyder att de ”rikare” kommunernas invånare i viss mån subventioneras
av de ”fattigas” invånare.

Administrationen av driftbidragen har beräknats kosta ca 0,4% av bidragsbeloppet,
dvs. i dag ca 160 milj. kr.

Skatteutjämningsbidragen bestäms i dag av en grundgarantinivå som
sedan justeras med tillägg/avdrag för åldersstruktur och tillägg för befolk

Mot. 1986/87

Fi320

22

ningsminskning. Dessutom finns spärregler, främst den som innebär att
den totala garantinivån inte får understiga 1979 års grundgaranti ökad med
2 procentenheter. I praktiken är denna spärregel avgörande i Norrland, där
således grundgarantinivån med åldersjustering inte gäller. Totalt belopp ca
6,5 miljarder kronor 1984.

Skatteutjämningssystemet syftar till att utjämna skillnader i skatteunderlag
och i opåverkbara kostnader mellan olika kommuner (och landsting).
Genom systemets konstruktion går mest pengar till ”fattiga” kommuner
(och landsting).

Skatteutjämningsavgiften beräknas på kommunens (landstingets) totala
skatteunderlag. De ”rika” kommunerna (och landstingen) betalar således
mer än de ”fattiga”. Det finns också ett särskilt progressivt inslag i denna
avgift (”Robin Hood-skatten”).

Den totala omfördelningseffekten av dessa tre komponenter blir oklar,
eftersom effekterna av dem motverkar varandra.

Landsting

Fr. o. m. 1985 ersattes det tidigare systemet för ersättning från försäkringskassan
samt statsbidrag i allt väsentligt med ett nytt system (Dagmar).
Ersättningen utgår i princip med visst belopp per invånare (olika för olika
typer av verksamheter). Det totala beloppet var 1986 drygt 11 miljarder
kronor.

I skatteutjämningsbidrag (enligt liknande principer som för primärkommunerna)
utgick 1984 ca 4,7 miljarder kronor. Alla landsting utom två får
skatteutjämningsbidrag.

Skatteutjämning och regionalpolitik

Dagens skatteutjämningssystern har inget uttalat regionalpolitisk! syfte.
Däremot har det regionalpolitiska effekter.

Om en kommun ligger i en svag region är det högst troligt att den har låg
skattekraft. Eftersom tillskottet från skatteutjämningssystemet är större ju
större skillnaden är mellan egen skattekraft och garanterad skattekraft får
man redan av detta skäl en kraftig regionalpolitisk effekt.

Att en region är svag innebär vanligen att det råder ett ogynnsamt
kostnadsläge för att bedriva näringsliv där. De kommuner som får kraftiga
tillskott för att de har ett ogynnsamt kostnadsläge ligger vanligen i de
regionalpolitiska stödområdena eftersom samma faktorer som gör det
svårt att bedriva näringsliv också gör det svårt eller dyrt att bedriva
kommunal service. Hänsynen till åldersfaktorn torde också i huvudsak
innebära att svaga regioner får positiva tillskott.

Som tidigare nämnts är de totala regionalpolitiska effekterna av kombinationen
av driftbidrag, skatteutjämningsavgift och skatteutjämningsbidrag
oklara.

Mot. 1986/87

Fi320

23

3. Regeringens förslag

Regeringen presenterar i budgeten ett förslag till revideringar av skatteutjämningssystemet.
I någon mån bygger förslaget på det betänkande som
1985 lades från skatteutjämningskommittén.

Departementschefen uttalar: ”Skatteutjämningsystemet börfåen

mer påtaglig regionalpolitisk inriktning än för närvarande.” Han anför
vidare: ”Systemet för kommunal skatteutjämning måste därför ändras så
att man inom en reducerad medelsram får en kraftigare utjämningseffekt
på skattesatserna."

Det konkreta förslaget innebär i korthet att grundgarantin för kommuner
och landsting i södra och mellersta Sverige sänks kraftigt från lägst 102%
till lägst 97% av medelskattekraften. Vissa undantag görs för kommuner
och landsting i t. ex. Blekinge och Bergslagen som placeras i högre grundgarantinivåer.
Förslagen innebär konkret kraftiga minskningar i skatteutjämningsbidrag
för de flesta kommuner och landsting i södra och mellersta
Sverige. Motsatsen gäller för de flesta kommuner och landsting i norra
Sverige. Det finns emellertid vissa undantag, t. ex. Åsele och Pajala kommuner,
som trots det uttalade regionalpolitiska syftet med omläggningen
får mindre bidrag om förslaget genomförs än vad de får i dag. Detta tyder
enligt vår uppfattning på att förslagets konstruktion har klara brister. De
avsedda effekterna uppnås inte.

Förslaget har enligt vår uppfattning ytterligare brister. Två typer av
extraordinär ersättning föreslås göras permanenta genom att de bakas in i
grundgarantinivån. Det gäller för det första det bidrag som finansieras med
den tidigare nämnda ”Robin Hood-skatten”, och för det andra de extra
skatteutjämningsbidrag som utgått som ersättning i samband med större
företagsnedläggningar. Enligt vår uppfattning är det fel att på detta sätt
permanenta dessa bidrag.

De mer eller mindre godtyckliga justeringar i grundgarantisystemet som
föreslås innebär enligt vår uppfattning att principer för inplacering i olika
garantinivåer helt saknas. Vi kan därför inte acceptera regeringens förslag.

4. Folkpartiets förslag

Vi vill inledningsvis konstatera att frågan om ändrade system för statsbidrag
till kommuner inte enbart har aktualiserats i Sverige. Under senare år
har ett antal länder gått över till en mer generell fördelningsprincip för
statens bidrag till kommunerna. I det besparingsarbete som bedrivs av
flera andra länder ingår ofta minskad detaljreglering, både när det gäller
statlig normering i allmänhet och specialdestinering av bidrag i synnerhet,
även om man inte gått så långt som att införa ett enda generellt statsbidrag
till kommunerna.

Utgångspunkten för folkpartiets förslag är att skatteutjämningssystemet
inte kan ses som ett från övriga statsbidrag isolerat bidragssystem till
kommuner och landsting. De sammanlagda statliga bidragens effekter på
den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning måste kartläggas
och beaktas.

Mot. 1986/87

Fi320

24

En annan utgångspunkt är att ambitionsnivån inom det system som skall
utjämna måste vara hög. Annars blir effekterna för de människor som lever
i svaga regioner enligt vår uppfattning oacceptabla.

Vi tar en tredje utgångspunkt i den viktiga principen om kommunal
självstyrelse och kommunal demokrati. Vi anser att medborgarna i enskilda
kommuner och landsting bör ha rätt att själva besluta om omfattning
och inriktning på den kommunala resp. landstingskommunala servicen i så
stor utsträckning som möjligt. Vatje kommun bör således själv fatta beslut
om avvägningen mellan skattesatsens höjd och servicens ambitionsnivå.
Självfallet finns det undantag där enhetlighet inom hela riket bör gälla, men
detta kan styras likaväl genom lagstiftning som genom statsbidragens
utformning.

För det ljärde anser vi att statsbidragen bör vara så konstruerade att inga
”dubbla budskap” uppstår. För närvarande är det otvivelaktigt så att vissa
statsbidrag fungerar som stimulanser till ytterligare utbyggnad samtidigt
som statsmakternas övriga signaler till kommunerna går ut på att begränsa
utbyggnaden. Sådana motstridiga signaler bör i möjligaste mån undvikas,
och i varje fall inte byggas in i det permanenta bidragssystemet.

Slutligen anser vi det viktigt att bidragssystemet är så litet byråkratiskt
som möjligt. I dagens system - det gäller framför allt i fråga om driftbidragen
— är de administrativa hanteringskostnaderna avsevärda. Varje kommun
har t. ex. en skolkamrer vars huvudsakliga uppgift är att ansöka om
statsbidrag med för kommunen så fördelaktigt utfall som möjligt. Den
totala kostnaden för administrationen har som nämnts uppskattats till ca
0,4% av bidragsbeloppet eller totalt ca 160 milj. kr.

Med utgångspunkt i dessa principer anser vi för det första att de nuvarande
driftbidragen bör förändras till att bli mer generella och schabloniserade
efter invånarantal. I stället för det tjugotal eller fler olika bidragskriterier
som finns för grundskolan anser vi således att statsbidraget bör utgå
med visst belopp per barn i relevant ålder. I stället för de olika bidragskriterier
som i dag existerar inom barnomsorgen, som i många fall dessutom
är direkt diskriminerande mot enskilt bedriven barnomsorgsverksamhet,
anser vi att statsbidraget bör utgå med visst belopp per förskolebarn. Det
kan konstateras att redan i dag utgår ungefär en tredjedel av bidragen till
äldreomsorgen på liknande sätt, dvs. som ett bidrag per person i relevant
ålder.

Med sådana schabloniserade statsbidrag blir bidragssystemet neutralt
mellan ”rika” och ”fattiga” kommuner. Systemet innehåller då inte heller
några statliga pekpinnar utan vatje kommun får själv avgöra hur olika
verksamheter skall bedrivas.

Den kartläggning vi föreslår bör också diskutera om sådana bidragsbelopp
skall vara helt fria för användning inom vilken verksamhet som helst
eller om de skall vara bundna till något visst område. Det bör således
diskuteras fördelar och nackdelar med en konstruktion där bidragen per
förskolebarn binds till förmåner för barnfamiljer, där bidrag per skolelev
(eventuellt olika stora för olika stadier inom skolväsendet) binds till undervisningsverksamheter,
etc. respektive där sådan bindning inte sker. I det
senare fallet kan enhetlighet i visst serviceutbud garanteras enbart genom

Mot. 1986/87

Fi320

25

lagar och förordningar, t. ex. skollagen, skolförordningen, socialtjänstlagen
m. fl. En sådan lösning aktualiserar också frågan om huruvida staten
över huvud taget skall ge klumpsummebidrag till kommunerna eller om
man skall genomföra en ”skatteväxling” mellan stat och kommun. Även
detta bör diskuteras i den föreslagna utredningen.

Efter det att en schablonisering enligt ovanstående exemplifiering har
genomförts bör den totala nivån i statsbidragen till kommunerna justeras
genom förändringar i dessa schablonbidrag.

För det andra anser vi att det som komplement till ett sådant åldersrelaterat
statsbidragssystem krävs ett utjämningssystem med hög ambitionsnivå.
Detta bör utjämna för skillnader i skattekraft och opåverkbara kostnadsskillnader.
Det var dessa principer som den kommunalekonomiska
utredningen på 1970-talet utgick från i sitt betänkande. Inplaceringen i
olika grundgarantiklasser byggde då i huvudsak på geografiskt läge och
bebyggelsestruktur.

Faktorn geografiskt läge bestämdes huvudsakligen av uppmätta skillnader
i kostnaderna för byggnader och underhåll, transporter, uppvärmning
och kallortstillägg. Betydelsen av bebyggelsestrukturen skulle spegla
huvudsakligen skillnader i fråga om kostnader för vatten och avlopp, gator
och vägar, kollektiv trafik och skolskjutsar samt fritidshus.

Hänsyn måste sedan tas till åldersstrukturen, befolkningsminskning
samt social struktur.

Vilken ambitionsnivå som utjämningssystemet skall läggas på kan självfallet
diskuteras, men vår utgångspunkt är som nämnts att den skall vara
”hög”. Samtidigt måste det påpekas att behovet av kompenserande omfördelning
blir mindre när den nuvarande favoriseringen av ”rika” kommuner
genom driftbidragen försvinner.

Det finns enligt vår uppfattning starka principiella skäl till att den skattesats
som skall användas vid beräkningen av skatteutjämningsbidraget bör
vara medelutdebiteringen och inte den egna utdebiteringen. Den ovan
föreslagna kartläggningen bör analysera effekterna av en sådan förändring.
Denna fråga diskuterades av skatteutjämningskommittén, men eftersom
den kommittén var förhindrad att föreslå förändringar i fråga om driftbidragen
kan den mera omfattande genomgång vi föreslår komma till en annan
slutsats. Om så inte skulle vara fallet bör bidrag utgå på grundval av egen
skattesats med ett lågt satt tak, t. ex. 16 kr./skr. för primärkommun och 13
kr./skr. för landstingskommun och 29 kr./skr. för kommuner utanför landsting.

Med denna konstruktion på statsbidragen till kommunerna försvinner
behovet av skatteutjämningsavgiften. Om utjämningssystemets regler innebär
en automatisk kostnadsökning för staten kan detta justeras inom
ramen för de generella åldersrelaterade bidragen.

Vi vill påpeka att en omläggning av statsbidragen till kommunerna enligt
dessa riktlinjer måste ske under en lång övergångstid. De ovan nämnda
principerna kommer att medföra stora förändringar i statsbidragsbelopp
för olika primärkommuner resp. landsting. Genomförandet måste ske under
en längre period med särskilda övergångsregler, så att inte de kommuner
”straffas” hårt som betett sig precis som dagens styrande driftbidrag
uppmuntrat till.

Mot. 1986/87

Fi320

26

Flertalet av dagens driftbidrag torde kunna schabloniseras utan alltför Mot. 1986/87
omfattande omfördelande effekter mellan olika kommuner. Ett väsentligt Fi320
undantag är emellertid statsbidragen till barnomsorgen. Skillnaden mellan
statsbidragsbelopp räknat per förskolebarn är i dag mycket stor. Stockholms
kommun får i dag nära 25 000 kr. per förskolebarn, medan Bromölla
kommun får knappt 4000 kr. per förskolebarn. Den största delen av denna
skillnad beror inte på olika utbyggnadstakt (även i Bromölla erhåller ca
35 % av barnen kommunal barnomsorg) utan på att Stockholm har många
daghem medan Bromölla nästan enbart har familjedaghem. Som bekant är
statsbidraget för daghem utslaget per barn i dag väsentligt större än statsbidraget
för familjedaghem.

En schablonisering kan inte genomföras för alla typer av statsbidrag.

Det finns t. ex. vissa verksamheter som vid olika tidpunkter bara krävs
inom vissa kommuner/regioner. Det gäller t. ex. för närvarande i fråga om
bekämpning och behandling av AIDS. Den föreslagna utredningen bör
belysa i vilken utsträckning denna typ av undantag för ”nationella serviceinsatser”
eller ”brandkårsutryckningar” kan väntas existera även inom
andra områden.

Den av oss föreslagna schabloniseringen bör inte utesluta att staten
under kortare perioder vill stimulera utbyggnaden av någon verksamhet
genom ett temporärt investeringsbidrag. Ett exempel på detta är det av oss
föreslagna investeringsbidraget till om- och nybyggnad för rätt till eget rum
med 100 milj. kr. per år i fem år.

Vi vill slutligen framhålla att den ökade frihet från statlig detaljreglering
och det förord för ökad konkurrens och entreprenader inom den sociala
servicesektorn vi föreslår kommer att innebära kraftigt ökad stimulans till
nytänkande, rationalisering, förändring m. m. inom den kommunala sektorn.
Detta innebär både en ökad utmaning och valfrihet för anställda och
lokala förtroendevalda och en ökad valfrihet för kommunernas medborgare.

5. Konkreta ställningstaganden

1. Krav på en snabb utredning om de totala statsbidragen till kommunerna
enligt de riktlinjer som angivits ovan.

2. I avvaktan på förslag enligt ovan bör nuvarande skatteutjämningssystem
fortsätta att gälla med de förändringar i fråga om skatteutjämningsavgiften
som föreslås nedan.

3. Den indragning av medel från den kommunala sektorn som vi föreslår
bör tills vidare ske genom en höjning av skatteutjämningsavgiften.

Regeringens förslag innehåller följande komponenter: en minskning av
skatteutjämningsbidragen med 2,6 miljarder kronor, en ökning av kommunernas
medel med 1,2 miljarder kronor genom den föreslagna sänkningen
av skatteutjämningsavgiften med 14 öre/skr., samt ökade statsbidrag med
0,2 miljarder kronor genom extra skatteutjämningsbidrag. Totalt blir detta
en indragning med 1,2 miljarder kronor.

Dessutom föreslår regeringen att kompensation för slopad kommunal
företagsbeskattning utgår med 1,6 miljarder kronor. 27

Folkpartiets ställningstagande är följande: Eftersom vi avvisar förslaget
till skatteutjämningsbidraget och låter det nu existerande fortsätta att gälla
ökar statsbidragen i förhållande till regeringen med 2,6 miljarder kronor.
Genom att vi avvisar förslaget att sänka skatteutjämningsavgiften drar vi in
1,2 miljarder kronor i förhållande till regeringens förslag. Vi accepterar
inte de extra skatteutjämningsbidragen med 0,2 miljarder kronor, eftersom
dessa avses kompensera skevheter i det regeringsförslag vi avvisar. Vi
avvisar också kompensationen för slopad kommunal företagsbeskattning
med 1,6 miljarder kronor. Därutöver föreslår vi en extra indragning med 1
miljard kronor. Vi avvisar helt det progressiva inslaget i skatteutjämningsavgiften.
Våra förslag innebär sammantaget att avgifter bör höjas från
dagens nivå med 7 öre/skr. Med hänsyn till förändringarna i befolkningens
ålderssammansättning föreslår vi att avgiften höjs med 5 öre/skr. för landstingskommun
och med 9 öre/skr. för primärkommun.

Skatteutjämningsavgiften blir därmed 46 öre/skr. för primärkommun och
29 öre/skr. för landsting under 1988. Det bör ankomma på utskottet att
utforma erforderlig lagtext.

6. Hemställan

Med hänvisning till ovanstående hemställs

1. att riksdagen godkänner de allmänna riktlinjer för den kommunala
ekonomin som anförts i motionen,

2. att riksdagen hos regeringen begär en skyndsam utredning om
ett nytt system för statsbidrag till kommunerna enligt de riktlinjer
som anförts i motionen,

3. att riksdagen avslår regeringens förslag till nytt skatteutjämningssystem
och därav föranledda lagändringar,

4. att riksdagen till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna
m. m. för budgetåret 1987/88 anvisar ett förslagsanslag av 15 miljarder
kronor,

5. att riksdagen avslår förslaget om Bidrag till kommunerna med
anledning av avskaffandet av kommunala företagsbeskattningen,

6. att riksdagen antar förslag till lag om skatteutjämningsavgift
enligt vad som anförts i motionen.

Stockholm den 27 januari 1987
Bengt Westerberg (fp)

Ingemar Eliasson (fp) Kerstin Ekman (fp)

Karin Ahrland (fp) Birgit Frig gebo (fp)

Anne Wibble (fp) Jan-Erik Wikström (fp)

Mot. 1986/87

Fi320

28