Skogspolitiken
Motion 1986/87:Jo311 Karl Erik Olsson m. fl. (c)
Motion till riksdagen
1986/87:Jo311
Karl Erik Olsson m. fl. (c)
Skogspolitiken
Skogen är en naturresurs och det måste anses rimligt och riktigt att samhället
ställer vissa krav på hur en naturresurs förvaltas. Vi behöver därför en
skogsvårdslag.
Denna lag är det viktigaste administrativa styrmedlet. En genomgående
tendens i skogsvårdslagstiftningen, alltsedan vår första skogsvårdslag, har
varit att inte klart ange bestämda regler för vad som är straffbart och vad som
är tillåtet. I stället har lagen utnyttjats för att mera ange normer för vad som
med hänsyn till både individens och samhällets intressen borde vara ett
rationellt handlande.
Varje ny lag har blivit mera reglerande än föregångaren. Det ekonomiska
handlingsutrymmet har därmed blivit allt mindre för skogsägaren. Handlingsutrymmet
har inskränkts på två sätt. Dels har föreskrifterna blivit mera
detaljerade, dels har nya områden för reglering och hänsynstagande tillförts.
Erfarenheten har visat att den nuvarande formen med en ramlag inte är
lämplig.
Den nu gällande, 1979 års skogsvårdslag, är uppbyggd i tre steg,
lag-förordning-föreskrift. Lagen som är antagen av riksdagen är mycket
allmänt hållen och ger utrymme för betydande tolkningsfrihet. Förordningen,
som är utarbetad av skogsstyrelsen och antagen av regeringen är på vissa
punkter mera preciserad medan den på andra och mera väsentliga ger
skogsstyrelsen frihet att tolka lagen.
Det egentliga regelverket som anger en skogägares handlingsutrymme
finns i föreskrifterna. Dessa är utarbetade och antagna av skogsstyrelsen.
Denna uppbyggnad innebär att riksdagen, som är den enligt grundlagen
lagstiftande instansen, i realiteten har överlämnat utformningen av innehållet
i lagen till den lagtillämpande myndigheten.
Föreskrifterna till skogsvårdslagen har i många fall fått en sådan utformning
att det krävs specialistkunskaper för att tolka dem. Det gör att den
enskilde skogsägaren utan fackmannahjälp har små möjligheter att ifrågasätta
skogsvårdsmyndighetens besked.
Av en lagstiftning bör man kräva att varje medborgare som berörs av
lagstiftningen själv skall kunna avgöra om han bryter mot lagen. Så som
föreskrifterna till skogsvårdslagen nu har blivit utformade uppfyller inte
skogsvårdslagen dessa elementära krav.
I den lag vi behöver har man dock anledning att kräva att riksdagen mera
klart tar ställning till samhällets minimikrav och därmed till vad som är tillåtet
och vad som är förbjudet. På så sätt får den lagtillämpande myndigheten
också mindre tolkningsutrymme. Därigenom tvingas det dessutom fram
mera bestående normer.
Den sammanblandning som nu sker av lag och anvisningar om vad som är
lämpligt är principiellt betänklig. Föreskrifternas utpräglade specialistkaraktär
förstärker betänkligheterna. En skogsägare skall klart kunna utläsa vad
som är tillåtet och vad som är förbjudet. Lagen skall ange ramar inom vilka
han har att hålla sig. Dessa ramar får inte vara för snävt tilltagna och lagen
skall inte få utnyttjas för att genom föreskrifter ange var inom ramarna
skogsägaren bör hålla sig. Vi måste klart skilja mellan lag och skötselanvisningar.
Myndigheten skall inte luta sig mot lagen när det egentligen är ett råd
man ger.
Det finns också all anledning att rensa ut vissa bestämmelser som
tillkommit under senare år. Hit hör den skyldighet att slutavverka, som
infördes våren 1983. Det är väsentligt att en skogsägare har möjlighet att
utnyttja den mycket höga värdetillväxt som finns i ett bestånds naturliga
slutålder. Dessutom skall han ha ett rimligt företagsekonomiskt handlingsutrymme.
Uppföljningen av lagparagrafen är dessutom utomordentligt svår och den
slår mycket olika beroende på vilket skogstillstånd man har. Sådana pålagor
skall vi inte ha.
En annan lagparagraf som snarast bör utmönstras är föreskriften om
obligatoriska skogsbruksplaner. Behovet av en skogsbruksplan och kravet på
detaljeringsgrad är mycket olika för olika skogsägare.
En översyn bör snarast göras av skogsvårdslagstiftningen. Inriktningen bör
då vara, dels att förenkla och mönstra ut områden som inte kräver
lagreglering, dels att i lagen klart ange vad som är straffbart och vad som är
tillåtet. Lagen bör utformas så att föreskrifter utfärdade av den lagtillämpande
myndigheten inte behövs.
Skogsvårdsavgiften
Centern har i motioner till de senaste årens riksmöten krävt att skogsvårdsavgiften
tas bort och att de skogliga bidragen med undantag för dem som har
regionalpolitisk karaktär avskaffas. Motionerna har dock inte fått stöd från
övriga partier. Däremot har motionerna vunnit en bred uppslutning bland
skogsägare och bland människor verksamma inom skogsnäringen som i sitt
praktiska arbete ser hur det nuvarande systemet verkar.
Skogsvårdsavgiften har från att ha varit en skäligen betydelselös avgift
kommit att framstå som en djupt orättvis och betungande skatt som alltmera
fått karaktären av en oskälig punktskatt på skogsbruket. Den är också ett
medel för en statlig byråkrati att transferera pengar mellan olika skogsägare
på ett sätt som inte är till gagn för skogsnäringen som helhet.
Mot. 1986/87
Jo311
18
Uttaget av skogsvårdsavgift har varierat på nedanstående sätt.
Inkomstår | Uttag %c | Belopp milj. kr. |
1974 | 0,9 | 12 |
1979 | 0,9 | 18 |
1980 | 10 x | 148 |
1981 | 4,5 | 252 |
1982 | 5,5 | 308 |
1983 | 5 | 280 |
1984 | 6,5 xx | 365 |
1985 | 8 | 450 |
1986 | 8 | 450 |
1987 | 8 | 420 |
x För inkomståret 1980 var uttaget från enskilda 10 %c och från övriga 3 %c.
xx Avgiftsuttaget höjdes till 8 %c från den 1 juli 1984.
Uttaget av skogsvårdsavgift har således från inkomståret 1974 till inkomståret
1986 höjts med 3 750 %. Ingen annan skatt torde ha höjts i tillnärmelsevis
samma grad. Den kraftiga ökningen av avgifterna beror då dels på kraftigt
ökad uttagsprocent, dels på stora höjningar av taxeringsvärdena. Budgetåret
1987/88 beräknas skogsvårdsavgifterna inbringa 420 milj. kr.
Reglerna för användningen av skogsvårdsavgiften har successivt ändrats.
Genom 1979 års skogspolitiska beslut lade riksdagen fast att medlen som
inflyter i huvudsak bör användas för sådana ändamål som är till nytta för
skogsbruket som sådant eller på sådant sätt att alla skogsägare kan få del av
dem.
Detta beslut fick en principiell ändring genom riksdagens beslut med
anledning av proposition 1983/84:40, då avgiftsuttaget höjdes till 8 %o. Då
släpptes nämligen principen att skogsvårdsavgiften endast får användas för
bidrag som är tillgängliga för alla skogsägare.
Nu används skogsvårdsavgiftsmedel för att finansiera alla bidrag inom det
skogliga stödområdet, alltså även bidrag av rent regionalpolitisk karaktär.
Skogsbruket är därmed den enda näringsgren som själv får betala de
regionalpolitiska bidragen till näringen. En sådan särbehandling av skogsbruket
är inte motiverad. Centern har också reserverat sig mot det nämnda
riksdagsbeslutet.
Genom detta riksdagsbeslut ändrades också indirekt vissa principer för
avräkning av anslaget för byggande av skogsbilvägar. Det har ansetts att
skogsbruket skall ha en kollektiv restitution av drivmedelsskatt för drivmedel
som förbrukas på enskilda skogsbilvägar till vilka statsbidrag icke har utgått.
Anslaget till byggande av skogsbilvägar har till väsentlig del finansierats
genom en sådan informell avräkning av drivmedelsskatt.
Man kan därför hävda att skogsbruket får betala dessa anslag två gånger.
Man får göra det dels genom drivmedelsskatt, dels genom skogsvårdsavgiften.
Den exakta användningen av skogsvårdsavgiftsmedlen redovisas inte för
riksdagen men av tillgängliga uppgifter framgår att endast ca 30 milj. kr.
används för sådana ändamål som kan anses vara till nytta för skogsbruket
som sådant. Det är t. ex. anslag till forskning och bidrag till trygghetsförsäkring
för skogsbrukare. När skogsvårdsavgiften tas bort kan näringen själv
svara för finansieringen av dessa kostnader genom avtal med staten enligt
Mot. 1986/87
Jo311
19
den modell som tillämpas för andra liknande ändamål. Mot. 1986/87
Vissa anslag finansieras med skogsvårdsavgiftsmedel trots att ändamålet Jo311
knappast är en skogsnäringens angelägenhet men i huvudsak används
resterande skogsvårdsavgiftsmedel för finansiering av olika skogliga bidrag
och för finansiering av den omfattande byråkrati som krävs för fördelning av
medlen. En inte obetydlig del av avgiftsuttaget går också som skatt direkt till
statskassan. Denna andel ökar väsentligt i årets budgetproposition där
bidragsbeloppen minskar samtidigt som uttagsprocenten för skogsvårdsavgiften
bibehålls.
I proposition 1986/87:100 har föreslagits att under D 6. Bidrag till
skogsvård för budgetåret 1986/87 statsbidrag beviljas med sammanlagt högst
248 milj. kr. och att ett förslagsanslag anvisas av 270 milj. kr. Bidragen utgår
för följande bidragsslag.
1. Särskilda skogsvårdsåtgärder inom det skogliga stödområdet
2. Skogsodling efter avverkning av lågproducerande bestånd
3. Dikning
4. Ädellövskogsbruk
5. Översiktliga skogsinventeringar
Därutöver föreslås ett förslagsanslag för byggande av skogsvägar med 50
milj. kr.
Av de ovan uppräknade bidragsslagen får Särskilda skogsvårdsåtgärder
inom det skogliga stödområdet i huvudsak anses vara ett bidrag av rent
regionalpolitisk karaktär. Det skall då enligt centerns uppfattning finansieras
genom statsmedel som inte speciellt belastar näringen.
Ädellövskogsbruk syftar till att bevara ett landskap som höjer det
rekreativa värdet för alla medborgare. Det är inte en angelägenhet av
speciellt värde för skogsbruket och bidrag för detta ändamål får därför ses
som ett allmänt anslag för naturvårdande ändamål och bör följaktligen inte
räknas av mot skogsvårdsavgiften.
Anslaget för översiktliga skogsinventeringar används egentligen för att
finansiera planläggning på sådana fastigheter där skogsägaren inte vill eller
behöver lösa ut skogsbruksplaner. Anslaget kan också anses användas för att
finansiera en planläggningsnivå som inte är i skogsägarnas intresse utan har
intresse främst ur myndighetssynpunkt. De översiktliga skogsinventeringarna
är över huvud taget ett myndighetsintresse för att kunna följa upp att
skogsvårdslagen efterlevs. De är inte ett skogsägarintresse och bör därför
egentligen inte räknas in bland skogliga bidrag och än mindre räknas av mot
skogsvårdsavgiftsmedel.
På en skatt måste man ställa vissa elementära krav såsom att den slår
någorlunda rättvist och tas ut efter bärkraft. Dessa krav uppfyller inte
skogsvårdsavgiften. När skogsvårdsavgiften utgjorde 0,9 %o av ett mycket
lägre skogsbruksvärde hade dessa krav mindre betydelse men med den höjd
skogsvårdsavgiften nu har är den en pålaga av stor ekonomisk betydelse och
då måste kraven på ett rättvist uttag finnas.
Skogsbruksvärdena liksom fastighetstaxeringen som helhet bygger på en
marknadsvärdenivå och inte på ett avkastningsvärde. Vid förarbetet till
fastighetstaxeringen delades landet in i ett antal geografiska områden där
värdet skulle relateras till köpeskillingsnivån.
Eftersom efterfrågan på fastigheter varierade i olika delar av landet kom
också köpeskillingsnivån att variera mycket. Detta kan exemplifieras med att
i Småland där skogsbruksvärdena är högst är marknadsvärdet i förhållande
till avkastningsvärdet dubbelt så högt som i Dalarna där detta förhållande är
lägst. Detta leder till helt orimliga relationer för uttaget av skogsvårdsavgift.
Mellan enskilda fastigheter varierar skogsbruksvärdena mycket även vid
likartat skogstillstånd. En orsak till detta är att underlaget för bestämmande
av skogsbruksvärde är bristfälligt. Det bästa underlaget finns på de fastigheter
som har en relativt ny skogsbruksplan. Enligt virkesförsörjningsutredningen
fanns, då utredningen gjordes, skogsbruksplan på mindre än 30 % av
antalet fastigheter och hälften av planerna var mer än ett år gamla. När de
nuvarande skogsbruksvärdena sattes fanns det ännu färre planer.
Finns det inte en någorlunda aktuell plan får åsättandet av skogsbruksvärdet
anses vara en ren gissning. Av ovanstående siffror framgår då att
skogsbruksvärdena har satts genom gissning i 85—90 % av fallen.
Även en skogsbruksplan innehåller ett stort mått av skönsmässig bedömning
och felmarginalen är betydande. Skogsbruksvärdet är heller inte direkt
relaterat till avverkningsmöjligheten utan är i stället beroende av virkesförrådet
och grovskogsprocenten.
Skogsstyrelsen undersökte på jordbruksdepartementets uppdrag hösten
1983 skogsbruksvärdets relation till avverkningsmöjligheten. Skogsstyrelsen
konstaterar i sin PM ”att precisionen när det gäller fastställande av ett
rättvisande taxeringsvärde i många fall är mycket låg”.
Skogsvårdsavgiften slår, som framgått av ovanstående, mycket olika
mellan olika delar av landet och mellan olika fastigheter. Det är inte svårt att
finna exempel där ett uttag av 8 %c skogsvårdsavgift betyder att mellan
hälften och en tredjedel av nettot från den lämpliga årliga avverkningen går
åt för att betala skogsvårdsavgiften. Nettot är då beräknat före kapitalkostnader
och skogsvårdskostnader. Eftersom skogsbruksvärdena är speciellt
höga i Smålandslänen är det där särskilt ogynnsamma exempel är vanligast.
Om man bortser från bidragen för särskilda åtgärder inom stödområdet
där förhållandena kan vara annorlunda kan bidragen utnyttjas främst av den
skogsägare som har ett dåligt skogstillstånd och inte har skött sin fastighet på
ett sätt som överensstämmer med intentionerna i skogsvårdslagen. Den som
har en välskött fastighet har små möjligheter att få några bidrag. Samtidigt
får den skogsägare som har skött sin skog väl betala högre skogsvårdsavgift
eftersom han har ett högre skogsbruksvärde.
Bidragssystemet innebär alltså en överföring av pengar från den skötsamme
till den som inte har skött sin skog om man ser till samma geografiska
område. Ett sådant förhållande måste anses mycket betänkligt ur principiell
synpunkt.
Så som det skogliga bidragssystemet nu visat sig fungera är det för
skogsbruket bättre att skogsvårdsavgiften och samtliga bidragsformer med
undantag av sådana som är av regionalpolitisk karaktär avvecklas. Skogsbruket
bör liksom tidigare kollektivt erhålla restitution av drivmedelsskatt för
den del som förbrukas på vägar till vilka det inte utgår statsbidrag. Bidrag för
byggande av skogsbilvägar har ansetts vara en lämplig form av sådan
restitution och bör därför bestå.
Mot. 1986/87
Jo311
21
Skogsbruket skall i princip vara självfinansierat. I detta bör då också ligga
att skogsbruket inte skall svara för andra kostnader än andra näringar gör.
Skogsbruket i övre Norrlands inland behöver av regionalpolitiska skäl ett
stöd men detta stöd skall finansieras av budgetmedel som annat regionalpolitisk!
stöd och inte belasta skogsägarkollektivet i andra delar av landet.
Anslagen för det regionalpolitiska stödet till skogsbruket förutsätts därför i
sin helhet finansieras av budgetmedel.
Hemställan
Med stöd av vad som ovan anförts hemställer vi
1. att riksdagen beslutar att hos regeringen kräva en översyn av
skogsvårdslagen med uppgift dels att minska lagens karaktär av
ramlag, dels att minska området för lagreglering på sätt som angetts i
motionen,
[att riksdagen beslutar att skogsvårdsavgiften skall upphöra
fr. o. m. den 30 juni 1987,1 ]
2. att riksdagen beslutar att bidragsformerna 2, 3 och 5 under D 6 i
proposition 1986/87:100 avvecklas fr. o. m. den 1 juli 1987 och att
anslag följaktligen inte beviljas för dessa bidragsändamål,
3. att riksdagen beslutar att anvisa ett förslagsanslag om 68 milj. kr.
under D 6 för särskilda skogsvårdsåtgärder inom det skogliga stödområdet
och för ädellövskogsbruk,
4. att riksdagen beslutar hos regeringen begära att skogsstyrelsen
får i uppdrag att snarast göra en översyn av möjligheterna till
personalminskning vid styrelsen och skogsvårdsstyrelserna när det
skogliga bidragssystemet tas bort,
5. att riksdagen beslutar begära att regeringen upptar förhandlingar
med representanter för skogsägarna och skogsindustrin hur för
skogsbruket gemensamma angelägenheter fortsättningsvis skall finansieras,
6. att riksdagen beslutar att i övrigt som sin mening ge regeringen till
känna vad som anförts i motionen om skogspolitiken.
Stockholm den 27 januari 1987
Karl Erik Olsson (c)
Lennart Brunander (c) Kjell A. Mattsson (c)
Birgitta Hambraeus (c) Bertil Jonasson (c)
Kerstin Göthberg (c) Karl-Anders Petersson (c)
Rune Thorén (c) Ivar Franzén (c)
Agne Hansson (c)
Mot. 1986/87
Jo311
‘1986/87:Sk454.
22
gotab Stockholm 1987 12379
