Samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet (prop.
Motion 1982/83:43 Göthe Knutson
Mot. 1982/83:43
Motion
1982/83:43
Göthe Knutson
Samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet (prop.
1982/83:3)
Samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet (prop. 1982/
83:3)
Den riksdagsman som intresserar sig för datapolitik möter, förutom
sakområdets egna snårigheter, oförutsedda problem i riksdagens interna
hantering av datapolitiska frågor. I anslutning till vårens datapolitiska
proposition (prop. 1981/82:123) pekade jag på att ledningsorganet för
rättsväsendets informationssystem bör avskaffas då dess existens beror på ett
äldre synsätt som nu i enighet övergivits. Mitt förslag mötte då invändningen
att jag då inte motiverat under den allmänna motionstiden med avslag på
anslaget till ledningsorganet. Men det kan mycket väl förhålla sig så inom
datapolitiken att ett sakförhållande kan vara datapolitiskt olämpligt utan att
för den skull samtidigt också vara fel ur samtliga andra tänkbara aspekter.
Det är ofta svårt att hantera ett förhållande i gränsskiktet mellan
datapolitiken och det aktuella fackområdet.
Den som söker föra datapolitik får bereda sig på att tidpunkt och
debattbakgrund i högsta grad avgör ödet för datamotionerna. Vägen genom
riksdagen kan endast delvis förutses. Om vi skall ha en datapolitik - och
svaret blev ju jakande i vårens riksdagsbeslut - måste vi så småningom få
något slags intern handläggningsordning i riksdagen hur utskotten fördelar
dessa frågor. Talmanskonferensens utredning om utskottsindelning och
ärendefördelning (förslag 1981/82:22) noterar hur exempelvis ekonomiska
förslag råkar ut för samordningsproblem, men förbiser att datafrågor ofta gör
detsamma.
Frågan om socialförsäkringens datasystem illustrerar väl svårigheterna.
Socialförsäkringsutskottet kan lägga betänkanden om både reformplaneringen,
lagar i följd av denna och principbeslut om datorisering. Vissa
konsekvenser som köp av datorutrustning och nya maskinhallsbyggnader i
Sundsvall betraktas som konsekvensbeslut; finansutskottets betänkanden
om dessa väcker sällan uppmärksamhet. Det har dock någon gång gnisslat
när dessa förmenta konsekvensbeslut råkat komma först och således bundit
upp riksdagen. Och en gång monterade riksförsäkringsverket in en dator
innan ens regeringen hunnit ta ställning till om den alls skulle anskaffas. Men
sådana missar spelar ändå ingen större datapolitisk roll: regeringen är inte
bunden till att disponera beviljade beställningsbemyndiganden för datorut
1 Riksdagen 1982/83. 3 sami. Nr 43
Mot. 1982/83:43
2
rustning just hos riksförsäkringsverket ens när det anges i propositionstexten.
Socialförsäkringens gamla och nya datasystem är också en decentraliseringsfråga,
varför civilutskottet kommer i fråga. Såvitt kunnat utrönas, har
utskottet hittills inte blivit tillfrågat. Skatteutskottet har flera gånger
inhämtat dess synpunkter om datapropositioner i motsvarande situationer.
Konstitutionsutskottet är också aktuellt. Visserligen har integritetsdebatten
dämpats, men de i stort sett bortglömda offentlighets- och sekretessfrågorna
har i stället kommit till. Också här har skatteutskottet inhämtat
yttrande i motsvarande situation.
Socialförsäkringsutskottet har således hittills inte utnyttjat riksdagens
interna möjligheter till genomlysning av sitt sakområdes datafrågor med
hjälp av andra utskott.
Någon avstämning mellan ”socialförsäkringsutskottets datapolitik” och
”finansutskottets datapolitik” har inte förekommit.
Min datamotion 1981/82:2045 i våras hade ett avsnitt om socialförsäkringens
datasystem vars situation enligt en samfälld datapolitisk opinion utgör
själva huvudtesten i vår förmåga att styra den snabba datatekniska
utvecklingen. Med ”vår” avser jag parlamentariker - ämbetsmäns och
datateknikers förmåga att styra detta område är uppenbar utan test. Som
denna del hamnade hos finansutskottet som inte tog något egentligt
ställningstagande återkommer jag med synpunkterna i mer genomarbetad
form- * :
Myndigheters datasystem återspeglar lagarna
För att underlätta för läsarna vill jag inledningsvis påpeka att min
utgångspunkt är att jag tolkar regeringsformens uttryck att ”den offentliga
makten utövas under lagarna” som att även försäkringskassornas datasystem
skall konstrueras under lagarna. Detsamma gäller utformningen av riksförsäkringsverkets
organisation. En så radikal omstöpning av lagarna som
denna proposition föreslår medför därför enligt mitt sätt att se automatiskt
krav på en analys av denna förändrings påverkan av datasystem och
organisation.
Socialdepartementets socialförsäkringsenhet har legat på tre propositionsutkast
som hör samman: den nu lagda om SSU-utredningen, den om ett nytt
datasystem enligt ALLFA-kommittén, den om riksförsäkringsverkets organisation
enligt översynsutredningen. Dessa tre borde ha kommit samtidigt,
då de bildar tre sidor av samma grundläggande socialförsäkringspolitik.
Jag invänder inte mot den nu lagda propositionens huvudförslag att ersätta
många sorters bidrag med fyra. Denna motion innehåller inget avslagsyrkande.
En förändring inom ett svåröverblickbart område måste få inledas på
detta sätt: man kan inte som första åtgärd ropa på ”bevis” att just denna
Mot. 1982/83:43
3
variant oomtvistligt slår ut alla motalternativ. Snarare är det bra att det finns
ett arbetsalternativ som utgångspunkt; vi bör inte utesluta förbättringar i det.
Den politiska tanken är rimligen den att ett system så snårigt att det
motverkar fortsatt reformverksamhet måste förenklas till lagar och datasystem,
medan själva antalet nya bidrag inte fryses alltför hårt, även om detta
antal bör vara litet.
Tidigare generationer socialpolitiker har allt efter situationen infört små
och stora reformer utan att så noga hålla reda på någon ovillkorlig formell
samordning. Vi själva har gjort detsamma - vi kan ju se på ett exempel som
det statskommunala bostadsbidraget där administrationskostnaden nådde
upp till halva det utbetalade beloppet. Nästa generation kommer att införa
nya bidragsformer, men det är först under deras tid denna propositions
förslag får full verkan. Kort sagt: om vi nu 1982 planerar för fyra
bidragsformer år 2000, lär antalet ändå då vara större. Vem vet, kanske den
enda fungerände spärren mot nya socialpolitiska reformer är den vi nått nu:
oöverblickbarheten. Vi har ingen rätt att binda upp nästa generation
parlamentariker eller kommande folkopinioner från att införa nya reformer
- små eller stora.
Nu kan läsaren invända: som tur är kan vi inte binda upp nästa generation
parlamentariker även om någon skulle vilja. Fel, det går visst, fastän inte
genom lagstiftning. Lagar kan ändras. Orörligheten kommer genom de
datasystem som återspeglar lagarna. Om de utformas statiskt binder vi lätt
upp nästa generation, för även om alla datasystem kan ändras rent tekniskt,
uppkommer lätt spärrar ekonomiskt. Det är ju precis det som hänt med det
nuvarande systemet på riksförsäkringsverkets tekniska byrå i Sundsvall. Det
inte bara spärrar förändringar - det har skapat en kö av mindre delreformer
som står på tur och väntar därför att systemet tekniskt och ekonomiskt inte
tål att byggas ut.
Bedömningen av den nu lagda propositionens förslag måste ta med
faktorer som, så vitt jag kan se, förbises i texten. All förenklig är inte
nödvändigtvis god, den är inget självändamål. Det nu havererade datasystemet
började på 1960-talet nog så enkelt med att endast datorisera
sjukpenningsutbetalningarna. Det vi 1982 tycker ser enkelt och ändamålsenligt
ut kan på samma sätt verka olämpligt och reformhämmande år 2000.
Enligt min mening borde i stället det övergripande kravet vara förändringsbarhet,
följsamhet. Vi vill inte nu 1982 ta beslut som våra efterträdare
år 2000 inte kan acceptera. Denna egenskap är som krav rent trival för dagens
datatekniker; de kallar den på sin rotvälska för ”openended design”. Vi får
inte, än en gång, låta riksförsäkringsverket manövrera oss - självklart
oavsiktligt hittills - in i den situationen att vi binds till att avstå från goda
socialpolitiska reformer under så lång tid som ett decennium eller mer.
Handlingsfrihet är huvudmålet - eller borde vara det - för:
1. denna proposition om samordning,
2. den ännu inte lagda ALLFA-propositionen,
Mot. 1982/83:43
4
3. den heller inte lagda propositionen om riksförsäkringsverkets organisation.
Debatten kring dessa förslag har kretsat kring medlen att uppnå målen: en
minskning från 42 till några få bidragsformer är ett utmärkt medel, sannolikt
nödvändigt för att återskapa en överblick över en lag- och datateknisk
snårskog. En förenkling till en enda inkomstberäkningsprincip ger sannolikt
minskad byråkrati; den kan genomföras omedelbart även i 42-alternativet.
En decentralisering till kassorna av all datadrift och åtskillig systemutveckling
är också endast ett medel, som sannolikt måste genomföras. Men jag är,
vilket jag återkommit till i flera olika sammanhang, ingen dogmatisk
datadecentralist. Om någon kan visa att ett jättesystem i Sundsvall alltfort
ger samma flexibilitet i lokal systemanpassning och politiskt reformarbete
som 26 lokalt utplacerade datorer så godtar jag alternativet. Men ingen har
visat detta, och då får jag som lekman ta ställning mellan de olika
datateknikerfalangerna: jag tror att många mindre datorer ger större
flexibilitet värd den något högre kostnaden, och jag tror inte något totalt
centraliserat drift- och systemansvar motsvarar kraven för år 2000.
Vi närmar oss nu kärnan i den oupplösbara relationen politik-lagardatasystem:
datateknikerna blir alldeles vilsna om vi endast ospecificerat
kräver ”flexibilitet”. Det går att få till extra kostnad. Det är endast viss
flexibilitet vi är intresserade av, inte den totala. Vi - riksdagen - måste så gott
det går försöka beskriva vilken det är. Min tolkning är följande: vi riksdagsmännen
- vill varken binda oss eller nästa generation till den
nuvarande strukturen. Vi vill ha ”moduler” - det finns inte bättre ord - som
kan flyttas omkring mellan huvudmän. Jag anser exempelvis att den
borgerliga linjen för den allmänna arbetslöshetsförsäkringens huvudmannaskap
ger en god lösning, men det innebär ju inte nödvändigtvis att jag
utesluter framtida modifieringar baserade på erfarenhet. I så fall innebär
begreppen flexibilitet och ”openended design” att arbetslöshetsförsäkringen
skall vara en egen modul när det gäller lag, datasystem och helst datorer. I så
fall behövs det inte så hårda motsättningar just nu, för det kommer att gå att
ändra eller flytta denna modul.
Men om vi nu låser utvecklingen beträffande arbetslöshetsförsäkringens
huvudmannaskap eller de fyra huvudbidragsformer propositionen föreslår,
då blir det naturligtvis konfrontation: låsningar bortåt år 2000 är faktiskt
”värda” det. Graden av denna medvetna, omedvetna eller obefintliga
låsning framgår inte av vare sig proposition eller SSU-utredningen; eller
exaktare: riksdagen vet inte om den nu ombeds låsa sig för ett senare kanske
oönskat datasystem på samma sätt som det nu havererade centrala
1960-tals-systemet tillkom efter ett principbeslut vars inbyggda bindningar
förvisso förbigick riksdagen.
För min del menar jag att åtminstone modulerna allmänt barnbidrag och
allmän folkpension bör vara fristående till lag och datasystem. Deras
karaktär av enkla endast åldersberoende, inte behovsprövade rutiner utan
Mot. 1982/83:43
5
sekretessproblem gör det alternativet väl så bra som varianten att baka in
dem bland mycket ömtåligare beslut. Sex bidragsformer kan alltså vara väl så
enkelt och överblickbart som fyra. Dessutom tillkommer sårbarhetsaspekten,
som jag av utrymmesskäl annars gått förbi: genom att behålla dessa som
fristående moduler kan just dessa få den nödvändiga högre uthålligheten i
fredskriser och krig.
Långsiktiga bindande upphandlingsbeslut
Jag pekade på två viktiga pågående upphandlingar i motion 1981/
82:2405:
Så därför borde det vara möjligt att nå politisk enighet om att det är dags
att låta 1979 års beslut träda i kraft. Två aktuella upphandlingar fungerar som
tester: rikspolisstyrelsens nya dator, där RPS vill ställa riksdagen inför
fullbordat faktum genom att köpa en ny central dator. Polisens databehandling
blir alltså centraliserad långt in på 2000-talet trots att polisberedningen
vill decentralisera. Den bittra erfarenheten har ju lärt oss att dataansvarsgränserna
bör överensstämma med de normala. Detsamma gäller också för
det andra exemplet där riksförsäkringsverket vill börja införa utrustning som
av ekonomiska skäl omöjliggör en framtida decentralisering. Verket äskar
endast ett enda skivminne och ett nytt databassystem. Det antyder inte ens
att totalinvesteringen är mycket större. Det var så riksdagen brukade bli
lurad på 1960-talet. Sådana planeringsunderlag borde vara otänkbara
numera.
Finansutskottet (FiU 1981/82:34) gav följande besked:
I yrkande 5 begärs att varje beslut om upphandling av dator- och
programvaruutrustningarför rikspolisstyrelsens nya dator och varje steg mot
konvertering av riksförsäkringsverkets nuvarande datasystem skulle anstå
till dess att riksdagen tagit ställning till den principiella framtida utformningen
av dessa förvaltningssektorers datarutiner.
Utskottet har ingen anledning ifrågasätta att regeringen underställer
riksdagen planerade nya och konverterade datasystem i den ordning som
riksdagen har fastställt. Innan detta skett bör givetvis inga anskaffningar ske
som låser den framtida utformingen av systemen.
Däremot bör den föreskrivna ordningen inte hindra att existerande system
underhålls och kompletteras i den utsträckning detta bedöms ekonomiskt
rationellt. Yrkandet om särskilt tillkännagivande avstyrks.
Detta daterades den 4 maj 1982. Tre dagar senare visade en notis i Dagens
Nyheter hur lite riksdagen fortfarande betyder i datafrågor:
Rikspolisstyrelsen får ett helt nytt datorsystem. Det beslöt regeringen på
torsdagen. Kostnaden för det nya systemet är omkring 30 miljoner kronor
och det skall vara fullt utbyggt hösten 1983. Redan i sommar påbörjas
arbetena. Det nuvarande datorsystemet hos rikspolisstyrelsen installerades
1973. Det har drabbats av många driftsstömingar och inte fungerat
tillfredsställande.
Mot. 1982/83:43
6
Såvitt jag vet har ingen instans reagerat på denna uppenbara avvikelse.
Man kan ju som jämförelse fundera på reaktionen om exempelvis
kommunikationsdepartementet beslutade lägga ner en järnvägslinje dagarna
efter det att trafikutskottet uttalat att det först borde underställas riksdagen.
Till den nytta det kan få, kan jag endast återkomma med oförändrat
yrkande om den andra pågående upphandlingen om riksförsäkringsverkets
datasystem. Det här aktuella förslaget, ömsom kallat DUR II och DO, har
genom socialdepartementets socialförsäkringsenhets oföretagsamhet blivit
den nödlösning som återstår. Det handlar inte om någon mindre komplettering
utan om en ny dator för de nu använda datorprogrammen. Det binder
ekonomiskt vårt handlande bortåt 1990-talet och bör enligt min mening
underställas riksdagen.
DUR II/DO kan, av dem som ogillar riksdagens inblandning i datapolitiken,
lätt beskrivas som ett rent rutinbeslut om också kostnaden närmar sig
lOOmilj. kr. Jag anser beslutet vara politiskt. Vi har endast två utvägar för att
decentralisera de olämpliga centrala statliga systemen inom ramen för
budgetsituationen:
1. Låta decentraliseringen ta lång tid, dvs. ta ett politiskt beslut 1982 om
ett nytt system som införs minst tio år senare; då nästan försvinner
merkostnaden för omkonstruktionen.
2. Vi kan köpa samma sorts datorer för regionerna, i detta fall
försäkringskassorna, som nu används centralt; även då minskar omprogrammeringen
så att kostnaden blir obetydlig.
Fler ekonomiskt rimliga alternativ finns inte. Socialförsäkringens datasystem
kan decentraliseras med båda metoderna. Den ena vägen utesluter inte
den andra. Därför ger också det s. k. DUR II/DO- beslutet datapolitiska
möjligheter som väl kan inordnas i både önskan om sparsamhet och önskan
om en ny dataideologi.
Den provisoriska decentralisering som kommer i fråga är att köpa en
lillebror till Sundsvallsdatorerna och placera den i Stockholms län - i Handen
exempelvis - för enbart Stockholmskassans databehandling. Denna är ensam
om egen intern datakompetens, är den enda som är stor nog både för
datortypen och som avlastningsobjekt, och är av allt att döma den enda
kassan som accepterar pionjärstatus utan tvekan. Göteborgskassan lär
exempelvis ha sina dubier mot att släppa in något så bångstyrigt som en stor
dator i sin administration. Statskontoret har mycket översiktligt räknat på
kostnaden. I dagens penningvärdes prisläge lär denna komma att uppgå till
30 å 35 miljoner vartill kommer utgifter för lokaler. Investeringen i Sundsvall
minskar, men knappast med hela beloppet. Om decentraliseringen ”lönar
sig” vet ingen på grund av att kalkylerna slentrianmässigt förbiser de mer
svåruppskattade fördelarna med datacentralisering.
Kassornas interna konkurrens sägs vara det enda väsentliga argumentet
mot att nu börja med Stockholmskassan. Vi borde ha växt ifrån sådana
Mot. 1982/83:43
7
invändningar: som jämförelse har några av tingsrätterna nu använt datorer i
fastighetsregistreringen utan att någon talat om ”orättvisor” mot alla övriga,
och det är f. ö. inte alltid roligt att vara pionjär. Det jämnar ut sig: om
Stockholmskassan får försteg 1982-1992 så hamnar den ju i gengäld efter
nästa tioårsperiod, för den lär komma sist i kön för att få det nya datasystem
som planeras.
Justitiedepartementets planeringsenhet gjorde några snabba klipp med
rikspolisdatorn och ställde finansutskottet och riksdag inför fait accompli jag
hoppas att socialdepartementets socialförsäkringsenhet handlar annorlunda
i sin upphandling.
Styrning genom lagstiftningsmakten
Följande avsnitt i min motion 1981/82:2405 handlar också om socialförsäkringen:
En del av förklaringen till att riksdagen hamnat utanför fungerande insyn i
den statliga dataanvändningen är att det gäller den verkställande delen av
förvaltningen. Regeringen har ett omfattande kontaktnät för det, men det
saknar riksdagen, som i stället är orienterad mot bl. a. lagstiftning och
uppföljning av lagars verkan.
Det är synd att detta riksdagens sätt att fungera och dess annorlunda
uppbyggda kontaktnät inte kommit till systematisk användning. I fall det
gäller statliga och kommunala datasystem som styr enskildas angelägenheter
borde lagar konstitutionellt sett vara den primära och enda tillåtna metoden
för att ge riksdagen både dess inflytande och insyn.
De lagar som fyller detta syfte brukar kallas registerlagar. Vi saknar än så
länge dessa på så viktiga områden som uppbördsväsendet, socialförsäkringen,
förvaltningsdomstolarnas diarier och för föreslagna system som basregistret
för företag och organisationer och det nya momssystemet. Dessa
registerlagar bör utarbetas. Det är en väsentlig datapolitisk uppgift därför att
den mer än någon annan nu aktuell åtgärd återför de hittills nästan
okontrollerade systemerarna och programmerarna under normala beslutsvägar.
Finansutskottet (FiU 1981/82:34) hade följande mening om detta:
Utskottet får här hänvisa till att dessa frågor helt nyligen varit föremål för
riksdagens uppmärksamhet med anledning av proposition 1981/82:37 om
offentlighetsprincipen och ADB. Genom en lagändring som träder i kraft
den 1 juli 1982 har sålunda fastslagits att myndighet i princip har skyldighet
att tillhandahålla beskrivningar av sina ADB-register (KU 1981/82:21). De
sålunda fastställda reglerna torde onödiggöra särskild lagstiftning i varje
enskilt fall.
Utskottet har hamnat lite snett: registerlagarna, t. ex. skatteregisterlagen,
har och får inte ha något med offentlighetsprincipen att göra; det tillhör
grundlag. De får heller inte innehålla sekretessregler; dessa får endast
förekomma i sekretesslagen. De nämnda beskrivningarna dokumenterar
systemen; registerlagarna har en annan uppgift och just den jag anger i
Mot. 1982/83:43
8
motionen: att lagreglera registerinnehållet i system som rör enskilds
förhållande.
När datalagen kom till 1973 ville socialdemokraterna inte låta datainspektionen
pröva tillåtligheten av datasystem regering och riksdag beslutat
införa. En grupp, bland annat socialförsäkringens register, har blivit
bortglömd och saknar än i dag legalt integritetsskydd. Utan registerlag i
ryggen får och vill inte datainspektionen utfärda anvisningar med regler för
registerinnehåll och samkörningar. Lagen om allmän försäkring säger inget
om de tillåtna datatyperna i registren. Enligt min mening har exempelvis
noteringarna i sjukförsäkringsregistret sådan betydelse för den enskilde att
det uppenbart är fråga om ”betungande” offentligrättslig normgivning som
enligt regeringsformen beslutas av riksdagen ensam. Förutom ekonomi
förekommer exempelvis markeringar om ”ifrågasatt försäkringsmissbruk”
osv.
Det nu använda datasystemet för socialförsäkringen har så långt återstående
livslängd att vi måste utarbeta en registerlag. För de nya system
propositionen föreslår anser jag det vara självklart.
Registeransvar enligt datalagen
Behovet av en registerlag framgår av det faktum att registeransvaret ännu
inte blivit klart definierat trots att systemet varit i bruk i tio år. Jag skrev i
motion 1981/82:2405:
Först en detalj som har stor principiell betydelse för datalagen. Sedan lång
tid diskuterar riksförsäkringsverket, Försäkringskasseförbundet och datainspektionen
vem som är registeransvarig i datalagens mening för sjukförsäkringsregistret.
Riksdagen bör ge vägledning, för det gäller val mellan olika
synsätt baserade på den policy som bör gälla. Datalagen säger att den är
ansvarig som förfogar över registret. Tryckfrihetsförordningen säger att
riksförsäkringsverkets datacentrals dataregister inte är allmänna handlingar
så länge de endast undergår teknisk bearbetning. Lagen om allmän
försäkring slår fast att det är kassorna som skriver in uppgifter i registren. I
fallet sjukförsäkringsregistret får riksförsäkringsverket endast anföra besvär
hos försäkringsdomstol i de fall verket inte är nöjt med vad som skrivs in.
Verksfunktionen som tillsynsmyndighet ger ingen rätt att ändra uppgifterna,
tvärtom, det skulle hota rättssäkerheten. Det är alltså uppenbart att endast
kassorna har rätt att rätta felaktig uppgift i registret, och därmed kommer
kassorna ensamma i fråga som registeransvariga. Det bör klargöras i ett
tillägg i lagen om allmän försäkring. För de övriga registren är situationen
inte lika klar. Där kan s. k. solidariskt ansvar tänkas, och det ankommer på
datainspektionen att besluta om dessa.
Jag föreslår ett provisoriskt tillägg i lagen om allmän försäkring så att
datainspektionen får mandat att undanröja den mest iögonenfallande
bristen.
Mot. 1982/83:43
9
Datorplaneringen för resten av 1980-talet
Min motion 1981/82:2405 tog upp några av de vägskäl som finns i
planeringen av socialförsäkringens datasystem:
Socialdepartementet skulle ha lagt en egen propositionsbilaga om
socialförsäkringens datasystem baserat på ALLFA-kommitténs rapport. Det
är det just nu väsentligaste datapolitiska vägskälet. Det är tråkigt att förslag
saknas. Denna motion skall inte ersätta denna brist utan endast dra slutsatser
dels på basis av vad som står i propositionens övriga bilagor, dels med tanke
på budgetsituationen. Resonemanget kan föras rätt långt ändå.
Vi har lärt oss att regelverket styr datasystemet. Invecklat regelverk, dyrt
och krångligt system. Förenklingar i regelverket kan ge enorma förenklingar
i datasystemet. Skenbart enkla regler i föräldraförsäkringen eller i det nu
avskaffade statskommunala bostadsbidraget gav förbluffande dyra och
krångliga rutiner. I det sista exemplet låg administrationskostnaden på halva
det utbetalade beloppet i ogynnsamma fall.
Om socialdepartementet har den ringaste tanke på att förr eller senare
införa en reform baserad på SSU-utredningen - och det har man väl? - kan vi
inte konstruera ett nytt datasystem som måste skrotas när dessa nya lagar
kommer. Och kom ihåg att lagarna tar längre tid: tio år mot fem år för ett nytt
datasystem. Vi kan inte investera i ett nytt datasystem med fem års
livslängd.
Snarare måste vi konstruera ett nytt system och nya lagar - de får ju samma
livslängd i datorsamhället - för trettio års användning. I drift 1990 fram till år
2020. Vem vågar säga något om den sociala tryggheten år 2020? Riksdagen
måste inte bara ställa krav för 1990 utan också, så gott det går och efter bästa
gissning, uppställa en ram för vilka ändringar man önskar eller kan tänka sig
bortom sekelskiftet. Observera att datateknikerna inte baxnar för sådana
krav, datasystem är generella även om de inte godtar vilka som helst. Tar
man ett skattesystem i bruk 1979 och hotar med en proms några år senare så
vill programmerarna gärna veta så mycket som möjligt om promsen så tidigt
som möjligt, hur vagt det än är. De kan ändå göra väsentliga kostnads- och
tidsbesparande förberedelser. Men de kan inte trolla hur mycket som helst:
SSU är helt annorlunda, dessa förslag kan inte kombineras med de lagar de
ersätter.
ALLFA-kommitténs förslag var verklighetsfrämmande på en punkt: de
förutsatte att riksdagen skulle slå fast ett genomförandetempo, kosta vad det
ville. Det går inte i dagens budgetläge, även om det var en normalmetod på
1960- och 1970-talen.
Försäkringskassorna sköter i dag sin administrativa databehandling utan
inblandning av tillsynsmyndigheten, även om de kanske kan få hjälp
därifrån. Varje nytt system måste baseras på decentralisering av driften med i
stort sett lika system och datorutrustning på varje kassa. Vi har inte råd med
andra alternativ. Problemet är att statens styrmedel över de formellt
fristående kassorna inte konstruerats för detta. Det kallas i debatten
huvudmannaskapsfrågan och ligger utom datapolitiken, men det nya
decentraliserade datasystemet förutsätter förändringar. Det har ställt frågan.
Riksförsäkringsverket och kassorna kommer inte längre själva i sin interna
diskussion, någon slags parlamentarisk lösning måste till. Det kommer inte
att gå att konstruera ett nytt datasystem under lugna former om inte den
järnhårda styrningen parallellt med den totala friheten kombineras till något
nytt.
Mot. 1982/83:43
10
Vi får i princip tre alternativ:
Alternativ 1: Det nuvarande datasystemet, ibland känt som RAFA, är
konstruerat som om kassorna stod i samma relation till riksförsäkringsverket
som länsarbetsnämnderna till AMS. Vi drar konsekvensen av det och
förstatligar kassorna och kan då omedelbart få vinster av typ förenklingar i
regelverken och budgethanteringen. Man kan då tillämpa helt normala
statliga regler och inte den snårskog som erfordras därför att kassorna är
privata rättssubjekt som endast kan styras genom lag.
Alternativ 2: Vi drar konsekvensen av Försäkringskasseförbundets
kompromisslösa decentraliseringspolicy. Denna kommer också klart till
uttryck i skrivelser i rena datafrågor. I så fall är den naturliga konsekvensen
en anknytning till kommunerna och deras sociala funktion. Också här väntar
betydande rationaliseringar därför att den kommunala lagregleringen är så
väl inarbetad och mycket enklare jämfört med nyss nämnda snårskog.
Dessutom, Försäkringskasseförbundet i all ära, men att ta hand om ett
miljarddataprojekt räcker inte dess kansli till. Då krävs både Kommunförbundets
och Kommundatas kombinerade kompetens.
Alternativ 3: Försäkringskassorna får fortsätta att vara unika inom
förvaltningen, men det krävs då reformer. Staten måste göra klart för sig om
den likformighet och järnhårda kontroll det nuvarande datasystemet ger kan
försvinna utan att ersättas. Ett decentraliserat datasystem ändrar kanske inte
så mycket på fem år eller så, men långsiktigt försvinner dess styrande verkan;
det är ju det som är avsikten med datadecentralisering; det var motsatsen
som var avsikten bakom det nuvarande systemet. Försäkringskasseförbundet
måste rustas upp, och det sker med statligt betalda medlemsavgifter
faktiskt, fastän utan statlig kontroll. Förbundet måste få egna dataexperter,
liksom de största kassorna. De måste stå på egna ben, inte riksförsäkringsverkets.
Staten måste bestämma sin position. Det är faktiskt det mest akuta
problemet i dag inför konstruktionen av det nya datasystemet. Det är svårt
att se hur det skall gå till utan en parlamentarisk beredning som utvärderar de
tre alternativen mot varandra.
Frågan om det framtida datasystemet mår väl av att konfronteras mot det
uppgivna och det faktiska syftemålet med det nuvarande datasystemet. Det
utgick ifrån att kontantutbetalningen i kassornas lokalkontor måste fungera
väl för att locka de försäkrade till besök, och därmed personlig kontakt med
kassan. Därför, sade man 1967, måste systemet vara tekniskt avancerat, s. k.
on-line, med en slags bankkassor i datoriserad form. Dessa kassor fanns
tidigare; datoriseringen skulle spara personal. Det var den enda beaktansvärda
inkomstposten i den kalkyl som då gjordes upp.
Denna del är inte genomförd än på grund av tekniska svårigheter. Vi har i
tio år fått bära kostnaden av det alltför avancerade systemet utan att nå den
vinst som skulle finansiera denna extra kostnad. Den 18 november förra året
upphörde kontantutbetalningen i Stockholm. Det övriga landet kommer att
följa efter. När det är dags att äntligen använda systemet för det det är till för,
genomförs den billigare och effektivare rationaliseringen att slopa kontantutbetalningen.
Det kunde ha gjorts redan 1967, om man då inte lagt så stor
vikt vid det personliga besökets betydelse. Detta har ju också ansetts kräva
endast folkrörelserekryterad personal. Borgerligt orienterade personer har
fått litet inflytande både i kanslierna och styrelserna. Den slopade
kontantutbetalningen aktualiserar alltså försäkringskassornas hela samhällsfunktion.
Det nya datasystemet kan inte börja byggas förrän konsekvenserna
Mot. 1982/83:43
11
av den järnhårda styrningen parallellt med den totala friheten blivit utredda i
alla aspekter.
Man måste slutligen få åtminstone preliminära beslut om verksamhetens
omfång beträffande studiestöd och eventuell utbyggnad med arbetsmarknadsfunktioner.
Finansutskottet ville avvakta bland annat den nu lagda propositionen. Jag
skall endast komplettera det långa citatet på två punkter. Riksrevisionsverket
har nyligen föreslagit att försäkringskassorna skall gå över till det vanliga
statliga redovisningssystemet. Det vore ett stort steg mot förstatligande.
Kassan i Stockholm har börjat ta betalt för kopior. Kostnaden kvitteras inte
med normala stämpelfrimärken utan med hemmagjorda, så ersättningen
kommer knappast in som statlig stämpelskatteinkomst. Det vore otänkbart i
en statlig myndighet. Kassan tar betalt också för kopior till part vilka annars
och enligt normala rättsprinciper skall vara gratis för att parten skall kunna ta
till vara sin rätt. Jag tar upp denna detalj om kopiekostnader därför att det
ytterligt tydligt illustrerar nackdelen med kassornas karaktär av att vara
varken statliga eller kommunala. För stat och kommun gäller glasklara
regler. Så länge kassorna är ”något tredje” måste vi uppenbarligen räkna
med behovet av motsvarande detaljerade lagkomplex för detta tredje, vad
det nu är.
Modultänkande och brist på detta
Jag saknar dess värre ett bra exempel från socialförsäkringen, och väljer i
stället propositionen 1981/82:118 s. 29 där föredragande statsrådet säger att
ett nytt datoriserat basregister för företag ”t. v.” skall förläggas till SCB och
inte till D AFA. Markeringen är nästan omärklig, men får stora konsekvenser
om SCB har att iaktta föreskriften. I så fall måste registret byggas upp som en
modul: En separat grupp tjänstemän skall sköta administrationen. Själva
registret får inte integreras med andra dataregister, även om det kan köras på
samma dator som andra SCB-rutiner. Själva registret får inte integreras med
andra dataregister, även om det kan köras på samma dator som andra
SCB-rutiner. Själva dataprogrammen måste skrivas med viss försiktighet så
att de blir ”portabla”, dvs. så att den flyttas till en annan myndighet som har
annat datafabrikat än SCB. SCB:s datatekniker kan lätt följa dessa krav om
de ombeds göra det, men först då. Det är enklare och billigare att integrera
hela myndighetens dataverksamhet, och de skall göra det i normalfallet för
att sänka kostnaderna. Eller, som jag redan sagt (s. 6), flexibilitet levereras
av datateknikerna närhelst vi önskar, men inte gratis och inte utan utpekande
av vad vi önskar bevara som framtida möjliga förändringar. SCB har inte
tolkat detta korta ”t. v.” så att särskilda åtgärder skall vidtas: basregistret är
redan så integrerat att det finns en ekonomisk spärr mot att så småningom
flytta det till annan huvudman.
I socialförsäkringens nya fyra, sex eller flera datarutiner och register får vi
Mot. 1982/83:43
12
på samma sätt en skala av möjligheter i flexibilitet. Ju större osäkerhet i den
socialpolitiska framtidsbilden, desto större anledning att avgränsa en lag med
tillhörande datarutin och dataregister till en avskild modul.
Historien om barnbidrag och bidragsförskott är också intressant. Enligt
Nils Carlshamre hade Sverige tidigare världens billigaste sociala reform
räknat på statens administrationskostnad. Men av principiella skäl överfördes
fältadministrationen från kommunerna till försäkringskassorna - en
statligt organiserad bidragsform borde ligga utanför kommunerna ansågs
det. Sett i perspektiv är resonemanget överraskande då ju inte heller
försäkringskassorna är statsmyndigheter. Som kostnad för reformen noterades
endast några datorskivminnen för själva barnbidragsregistret - förvisso
en felräkning.
Nästa steg blev att försäkringskassorna också tog över bidragsförskottsadministrationen
från kommunerna. Då som nu hade barnbidrag och
bidragsförskott olika lagar. Riksdagsbeslutet om bidragsförskott nämner
inget om att dessa två lagar skall komma att styra ett gemensamt dataregister
hos kassorna. Det finns ingen förvarning om denna annorlunda implementeringsprincip,
och det framgår inte heller av riksförsäkringsverkets grundunderlag
till departementet. Den gemensamma rutinen blev känd först vid
driftstarten, och det mest beroende på att kommunernas registerunderlag
visade sig vara av usel datakvalitet.
Riksförsäkringsverkets ledning har varit irriterad på den kritik man fått för
detta. Till skillnad från synsättet i denna motion menar verket att indelningen
i datamoduler får vara fristående från de styrande lagarna, och att särskilt
registeruppbyggnaden mest är en teknisk fråga, och en intern myndighetsuppgift.
Verksledningen har i ett inlägg - f. ö. författat av nyutnämnde
statssekreteraren Sture Korpi - hävdat att man sparade fyra miljoner kronor
på det gemensamma systemet, sannolikt beräknat som en skivminnesbesparing.
För att nå detta offrade man dels flexibiliteten, dels offentligheten och
sekretessen. Barnbidragsuppgifter saknar känsliga data, men inbakade
bland bidragsförskottets sekretess och sämre datakvalitet försvinner barnbidragets
karaktär av en enkel och ofarlig rutin. Någon registerlag fanns och
finns inte som räknar upp de datatyper som hör till de register som förutses i
vardera lagen.
Nu är detta ett bra exempel på så sätt att detta faktiskt inträffat, men det är
ett dåligt exempel på så sätt att det veterligt inte finns någon socialpolitiker
som önskar flytta de två funktionerna från försäkringskassorna. Men låt oss
anta det för resonemangets skull: barnbidragen kanske borde återgå till
kommunernas socialnämnder på 1990-talet. I så fall gjorde riksförsäkringsverket
fel: barnbidrag och bidragsförskott borde ha åtskilts så som lagarna är
skrivna. Och dataprogrammen borde ha programmerats försiktigt så de blir
portabla, och allra helst borde man ha använt helt egna datorer som kunnat
överföras till kommunerna som ett fungerande paket. Vi planerar för
datasystem med datorer som kostar mycket mindre jämfört med i dag.
Mot. 1982/83:43
13
Och för riksdagens del gäller att den nu borde ha fått någons slags analys av
vilka delar som nu 1982 bör utpekas som eventuellt tänkbara framtida
ändringar i bidragsstrukturen. Inte enbart inom riksförsäkringsverkets
område utan också inom andra statliga myndigheter och mellan staten och
kommunerna. Det blir en viktig del nästa gång regeringen avrapporterar
detta reformarbete.
Reformens administration
Enligt riksdagsbeslut 1979 skall partierna få insyn i statens dataverksamhet
via representanter i de större projektens styrkommittéer. Enligt synsättet i
denna motion kan lagstiftningsarbetet inte skiljas från den efterföljande
systemkonstruktionen. De påverkar varandra ömsesidigt, eller bör åtminstone
göra det. Propositionens interdepartementala arbetsgrupp följer inte
överenskommelsen från 1979 lika lite f. ö. som den i budgetdepartementet
utarbetade s. k. generalplanen för socialförsäkringens ADB-verksamhet.
Enligt den skall som på 1960-talet datafrågorna skötas utan insyn på verkens
tjänstemannanivå. Den återgången till en förlegad policy kan inte accepteras.
Reformstyrelsen bör alltså vara en delegation med ett begränsat kansli
som övergripande samordnar allt parallellt arbete inom departement, andra
kommittéer, myndigheter, Försäkringskasseförbundet och kassorna. Halva
arbetet rör lagstiftning, halva systemplanering, varför datadelegationen inte
kan fungera för detta. För övrigt lär denna reformstyrelse behövas längre än
de tre år eller så som återstår av datadelegationens arbete.
Den s. k. ALLFA-utredningens systemförslag lär vara överspelat med
denna proposition. Dess allmänna decentraliseringssträvan är dock ett
bestående och viktigt initiativ, men den konkreta utformningen av detta kan
knappast få större precision än den allmänna viljeinriktning jag formulerat i
punktl.fi
det ständigt pågående systemutvecklingsarbetet: ju längre förvarningstid,
desto enklare systemomläggning. Riksförsäkringsverket, statskontoret,
försäkringskasseförbundet och kassorna liksom alla anställda behöver och
efterlyser denna typ av viljeyttring. Det är en viktig insats både för den
föreslagna samordningen och för det pågående vardagsarbetet.
Järnparagrafen
Ovan föreslagna viljeyttring måste kombineras med en ny formulering av
den mening i lagen om allmän försäkring som - tolkad på visst sätt i extrem
riktning - står som ett allvarligt hinder för decentralisering. Det är den första
meningen i 20 kap. 12 §, ”järnparagrafen” kallad ibland.
Från början var ju kassorna faktiskt privata juridiska personer där
rättsäkerheten garanterades av en förvaltningsmyndighet. Vi har numera lärt
oss att en domstolsprövning fungerar bättre, och vi har därför i enighet infört
Mot. 1982/83:43
14
denna metod som det primära rättsäkerhetsskyddet i förvaltningen. Det
gäller också i socialförsäkringen, men paragrafen i fråga har inte blivit
korrigerad med hänsyn till detta. Jag föreslår att så sker. I och för sig kunde
den strykas för riksförsäkringsverket har ändå att följa regeringsformen 1
kap. 9 §, som säger samma sak. Regeringsformen har ju tillkommit efter
lagen om allmän försäkring.
Denna paragraf ser ju oskyldig ut, men tolkas som om det i riksförsäkringsverkets
tillsynsfunktion ingår en lagfäst skyldighet att bekämpa det som
brukar kallas lokal systemanpassning, dvs. att bekämpa modern personalvänlig
databehandling. Paragrafen har helt enkelt blivit förlegad i nuvarande
form, och ett hinder för både reformer och rationaliseringsarbetet.
Hur långt gående tolkning som förekommer framgår t. ex. av en
promemoria ALLFA-kommittén mottog i slutskedet av sitt arbete. Ändringen
i lagen bör göras nu, så att kommande utredningsarbete kan förutsätta den
decentralisering som behövs.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställer jag
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna om
riktlinjer för det fortsatta utredningsarbetet med en samordning
inom det socialpolitiska bidragssystemet
a) att det övergripande ansvaret för såväl ny lagstiftning som av
denna lagstiftning beroende nya datasystem bör integreras
under en delegation med parlamentarisk representation,
b) att varje huvudtyp av bidragsform i första hand bör
konstrueras i form av en modul omfattande en fristående lag
med återspeglande, fristående datarutin och dataregister,
c) att innehållet i varje större dataregister bör lagstyras i särskild
registerlag,
d) att - fastän den i propositionen skisserade uppdelningen på
fyra moduler är en god första arbetshypotes - antalet sådana
moduler inte redan nu låses, utan får bli beroende av det
fortsatta utredningsarbetet,
e) att alternativet med var sin fristående modul för dels allmänt
barnbidrag, dels inte behovsprövad allmän folkpension bör
komma i fråga i det fortsatta utredningsarbetet,
f) att, oavsett vilket antal moduler som ett framtida riksmöte
fastställer, alla nya lagar och datarutiner i första hand konstrueras
för decentral, försäkringskassavis datordrift och registerorganisation
med full möjlighet till lokal systemanpassning i resp.
kassas regi,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna om den
s. k. DUR II/DO-uppgraderingen av socialförsäkringens
befintliga system med nya datorer
Mot. 1982/83:43
15
a) att beslut bör underställas riksdagen,
b) att investeringarna bör begränsas till det oundgängligen
nödvändiga,
c) att ett alternativ med provisorisk decentralisering bör prövas
och i första hand av den del som hör till Stockholms läns
försäkringskassa med datordrift i kassans egen regi,
3. att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till registerlagar
för socialförsäkringens nu använda datasystem,
4. att riksdagen beslutar dels att i 1 kap. 4 § lagen om allmän
försäkring (1962:381) införa ett nytt tredje stycke av följande
lydelse:
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
4 §
Från och allmän försäkringskassa.
Försäkrad skall äger rum.
Allmän försäkringskassa är registeransvarig
enligt datalagen
(173:289) för de försäkrade som är
inskrivna hos kassan.
dels att 20 kap. 12 § första stycket samma lag erhåller följande lydelse:
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 kap.
12 §
Riksförsäkringsverket har att ver- Riksförsäkringsverket har att verka
för att bestämmelserna om den ka för att försäkringsrätternas tolk
allmänna försäkringen tillämpas lik- ning av bestämmelserna om den
formigt och rättvist. allmänna försäkringen vägleder ver
ket och de allmänna försäkringskas
5. att riksdagen hos regeringen begär utredning av de allmänna
försäkringskassornas ställning med särskild betoning av de
konsekvenser datoriseringen medfört såväl inom som utom
deras lagstyrda verksamhetsområde.
Stockholm den 19 oktober 1982
GÖTHE KNUTSON (m)
GOTAB 72801 Stockholm 1982
