samhällsekonomisk än anskaffning direkt för militärt och civilt försvar. Frågan aktualiseras inte minst av det förhållandet att krigsmakten i programplaner efter 1972 års försvarsbeslut anger att man alltmer bör bygga på det civila samhällets resurs
Motion 1974:402 av herr Werner i Malmö m. fl.
Mot. 1974:402
10
samhällsekonomisk än anskaffning direkt för militärt och civilt försvar.
Frågan aktualiseras inte minst av det förhållandet att krigsmakten i
programplaner efter 1972 års försvarsbeslut anger att man alltmer bör
bygga på det civila samhällets resurser i fråga om t. ex. arméns träng- och
ingenjörfunktioner.
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär utredning om det ekonomiska
försvarets organisation och uppgifter, varvid särskilt
beaktas
a) behovet av ett snart införande av ett planeringssystem för
det ekonomiska försvaret,
b) behovet av en målsättning för det ekonomiska försvaret
där bl. a. uthållighet och försörjningsstandard för olika sektorer
anges,
c) behovet av att låta det ekonomiska försvaret få ansvaret
även för planering och åtgärder för att öka samhällets
beredskap mot ”fredskriser” av den typ som oljehändelserna
vintern 1973/74 aktualiserat,
d) möjligheten att låta det ekonomiska försvaret bygga upp
vissa lager i syfte att underlätta näringslivets försörjning med
viktiga råvaror även i ”fredskriser”,
e) möjligheten att genom stimulansåtgärder öka tillgången i
fredssamhället av sådan materiel och sådana anläggningar som
annars för högre kostnad måste anskaffas särskilt för krigsorganisationen.
Stockholm den 24 januari 1974
KARL BENGTSSON (fp)
i Varberg
HANS PETERSSON (fp)
i Röstånga
Mot. 1974:402
9
Frågan måste resas, om inte det ekonomiska försvaret delvis bör få
uppgifter även inom denna sektor. Vissa råvaror och halvfabrikat — vi
kan kalla dem strategiska — måste med hänsyn till krigsproduktionen
finnas lagrade i vårt land. Det rör sig då om direkt statliga lager, däremot
endast för oljan om subventionerade tvångslager hos importörer och
näringsliv. Ju större osäkerhet på ett råvaruområde, desto större motiv
finns sannolikt att öka lagringen för krigsproduktionen eftersom omsättningen
av dessa lager plötsligt kan försvåras.
Utöver de krigsmässigt motiverade lagren — som i princip aldrig i
fredstid får understiga erforderlig storlek — bör en ytterligare lagerhållning
inom det ekonomiska försvaret övervägas. Denna kvantitet ”ovanför”
det direkt krigsmässigt motiverade skulle kunna ställas till näringslivets
förfogande vid fredskriser. Inköpen för dessa lager skulle helst göras
när prisnivån för en viss vara var tämligen låg, medan utförsäljning kunde
ske i bristsituationer — utan att staten fördenskull hade anledning att ta
ut ”svartabörspriser”. Ett alternativ eller komplement vore statliga stimulansåtgärder
till näringslivet för att öka tillgången på lager inom landet
av ”strategiska varor”.
Materiel genom stimulans
Detta tangerar en annan tankegång som måhända ytterligare bör
prövas, nämligen att i beredskapssyfte stimulera sådan anskaffning av
maskiner, anläggningar och fordon som gynnar totalförsvaret.
Finns ett par alternativa produktionsprocesser, varav den ena kan
fungera vid avspärrning men inte den andra, borde det vara tänkbart att
delvis subventionera den förra — åtminstone i de fall där eljest särskilda
maskiner måste anskaffas av överstyrelsen för ekonomiskt försvar för att
hållas i beredskap för ett avspärrningsläge.
Antag att krigsorganisationen behöver ett visst antal helikoptrar. Om
företag och andra skaffar ett större antal kan krigsorganisationen mer
bygga på rekvisition från den civila sidan, och försvarets behov av egen
anskaffning kan bli mindre. (Civilförsvarets flyggrupper bygger t. ex. helt
på flygklubbars och enskildas flygplan.) Civila fartyg, som kan användas
som hjälpfartyg för minsvepning, minfällning, kustsjöfart i krig etc., kan
minska behovet av eljest nödvändiga militära anskaffningar. Krigsmakten
har ett mycket stort behov av lastbilar med tämligen god terrängframkomlighet
och t. ex. 6 tons lastförmåga. Ju fler sådana som finns i civilt
bruk, desto mindre behov av särskild militär anskaffning. Men om den
civila lastbilsparken alltmer specialiseras, från små enheter för enbart
stadstrafik till jätteenheter med mycket speciella arrangemang för olika
produktslag, blir användbarheten för försvaret allt mindre.
Liknande resonemang kan föras från fält till fält. Alltså: Kan man
genom en begränsad ekonomisk insats stimulera till en något annorlunda
struktur för olika anläggningar och tekniska enheter inom fredssamhället
i sådan omfattning att behovet av särskild anskaffning för krig och
beredskap nedgår? I så fall är den vägen i tillämpliga delar mer
Mot. 1974:402
8
även andra anledningar än krig bakom bortfallet eller minskningen av en
eller flera varor i vår import. Politiska åtgärder, hinder för sjöfarten,
naturkatastrofer, långvariga strejker i vissa producentländer, extrema
marknadsförändringar — allt kan till verkningar ge situationer som kräver
en svensk handlingsberedskap.
Det är inte så att om man planerat för en total avspärrning och ett
krigsläge så klaras problem på lägre nivå av sig själva inom ramen för vad
som planerats för det svåra fallet.
Tvärtom finns väsentligt andra problem vid en fredskris. De senaste
månadernas händelser på oljeområdet har klart illustrerat detta.
1. Vid en total avspärrning av vårt land upphör också exporten. Vi
kan alltså i ett sådant läge helt inrikta oss på att förse hemmamarknaden,
men bortfall av viktiga importvaror — vilka också ingår som underlag för
vår exportindustri — ger snarare svårare problem i fredskrisen.
2. I en situation med stark krigsrisk bortfaller mer eller mindre
fredskrisens svåra hot om arbetslöshet. Vid mobilisering till krigsmakten
och behov av folk till viktig krigsproduktion är det snarare fråga om att
finna tillräckligt med människor till allt som måste utföras. AMS planerar
för beredskapsläget i syfte att ta till vara mesta möjliga arbetskraft,
medan fredskrisen i stället ger hot om allvarliga sysselsättningsproblem.
3. I en mer eller mindr total avspärrning kan standarden sänkas ner
mot ”primitiv överlevnadsnivå”; ett oklart begrepp och komplicerat i ett
starkt urbaniserat samhälle, där t. ex. en stor del av befolkningen inte har
annat än lätta innekläder och föga av sådant som behövs av varma
underkläder, tjockare skodon och andra värmande plagg när värmesystem
slås ut. Mycket genomgripande ransoneringar och påbud kan då genomföras
och sannolikt accepteras. Men i en fredskris torde den psykologiska
benägenheten att underkasta sig restriktioner vara klart mindre.
De anförda exemplen på skillnader mellan krigsfall/total avspärrning
och fredskris illustrerar att planeringsförutsättningarna är väsentligt
annorlunda. Eftersom överstyrelsen för ekonomiskt försvar och andra
myndigheter enbart haft i uppdrag att planera för den första typen är
handlingsberedskapen för den senare typen alltför svag. En lång rad
hypotetiska fredskriser behöver skisseras för att lämpliga beredskapsåtgärder
skall kunna analyseras fram. Vidare måste undersökas hur ett
förvarningssystem skall byggas upp för att möjliggöra att tidiga informationer
om tänkbara åtstramningar i vår försörjning skall kunna erhållas.
Lager även för fred?
Vår ekonomi bygger på tillförsel av en lång rad råvaror. Stoppas
tillförseln av någon kan hela branscher tvingas slå igen för längre eller
kortare tid. För några år sedan gavs ett exempel på hur en brist på nickel
var nära att stoppa tillverkningen av specialstål. Den tidigare berörda
tendensen till minskad lagerhållning inom näringslivet accenturerar detta
problem.
Mot. 1974:402
7
olika verksamheter ses om möjligt över vart tredje år.
En illustration till att förhållandena kan skifta tämligen snabbt är
utvecklingen inom TEKO-industrin och skoindustrin. Den statliga försörjningsberedskapsutredningen
har synat dessa områden, där en alltför
kraftig nedgång av svensk produktionskapacitet kan antas leda till
oacceptabla verkningar för beredskapen vid en längre avspärrning. Riksdagen
har 1972 fattat beslut i anledning av en proposition byggd på
utredningens ställningstaganden. I nästa etapp ses läkemedelsindustrin
över utifrån liknande utgångspunkter.
På efterkälken
Inför 1972 års försvarsbeslut och perspektivplanearbetet inrättades
s. k. miljöutredningar: krigsmaktens miljöutredning (KMU) och befolkningsskyddets
miljöutredning (BMU), med representation från olika delar
av totalförsvaret, berörda fackmyndigheter, departement och forskare
från försvarets forskningsanstalt. Dessa utredningar skulle ange ett slags
utgångsvärden i form av bedömningar av möjliga internationella utvecklingar,
som kunde ge risker för aggression mot vårt land, och även
förhållanden inom landet av betydelse för motståndsförmågan analyserades.
Tyvärr tillsattes en liknande miljöutredning för det ekonomiska
försvaret (EMU) väsentligt senare än de andra utredningarna. Resultat
från EMU kunde därför inte ligga till grund för 1972 års försvarsbeslut
mer än i mycket allmänna och alltför schematiserade former. Avdelningschef
Sture Gyllö, ordförande i EMU, har i en skrift 1972 (”Långsiktsplanering
inom det ekonomiska försvaret”, Folk och Försvars skriftserie)
belyst de mycket stora luckor som finns i vårt vetande kring de faktorer
som borde vara avgörande för det ekonomiska försvarets långsiktsplanering.
Vad som anförs i skriften torde äga giltighet även i dag, kanske till
följd av utvecklingen i ännu högre grad.
Det är därför angeläget att ett planeringssystem för det ekonomiska
försvaret snarast fastställs. Vidare bör inom ramen för detta nya system
också så snart som möjligt anges en målsättning för det ekonomiska
försvaret såsom styrning av dess verksamhet. Det är inte acceptabelt att
ett sådant beslut skall dröja ända till 1977, då långsiktsplaneringen för
militärt försvar och civilförsvar skall revideras. Tiden fram till 1977 är så
lång att åtskilligt inom det ekonomiska försvaret kan bli feldimensionerat
om det inte finns en övergripande syn.
Beredskap för ”fredskriser”
I det sammanhang finns det stark anledning att betona vikten av att
det ekonomiska försvaret får bestämda uppgifter även för fredskriser eller
för olika former av det ovan nämnda krisfall typ d: ”Krig i vår nära
omvärld eller på andra håll, som medför helt eller delvis avbruten
utrikeshandel.” Ett mycket brett spektrum borde här studeras, t. ex.
Mot. 1974:402
6
— en faktor som också är av utomordentlig betydelse vid bedömningen av
den svenska krigsmaterielindustrins förmåga att i ett skärpt läge kunna
öka sin produktion.
Ett ytterst viktig faktor är de minskade lagren. Genom nya planeringsmetoder
inom näringslivet, snabbare transporter och effektivare metoder
för lagerhantering har lagren av såväl råvaror och halvfabrikat som
färdigvaror minskat i förhållande till årsomsättningen.
Ju mindre lager som finns inom näringslivet, desto större lager kan på
avgörande områden behöva ordnas i regi av överstyrelsen för ekonomiskt
försvar eller andra statliga myndigheter. En mellanform är subventionerad
tvångslagring, som åläggs näringslivet.
Denna utveckling mot ett sårbarare näringsliv och ett näringsliv i stark
omvandling ställer väsentligt större krav på planering och planläggning
från det ekonomiska försvarets sida.
Denna planläggning och planering hänger dock i luften om inte i
botten finns en målsättning, t. ex. i fråga om den uthållighet och den
standard i försörjningen som det ekonomiska försvaret skall utgå från.
Det är av föga värde om många delar av försörjningsförsvaret har stor
uthållighet, men hela systemet ändå faller samman därför att en eller två
viktiga element har en klart kortare uthållighet. De resurser som sätts in
bör därför koncentreras till de punkter som bedöms angelägnast, men
dessa punkter kan antas vara olika i olika typer av angreppsfall och
krisfall.
Långsiktsplanering
Det är djupt otillfredsställande att det ekonomiska försvaret inte har
en klar målsättning och en klar planering. När — inför 1972 års
försvarsbeslut — det nya planeringssystemet för krigsmakten och civilförsvaret
infördes togs inte det ekonomiska försvaret med.
Det är angeläget att ett planeringssystem för det ekonomiska försvaret
snarast läggs fast. Det finns mycket som talar för att detta inte bör få
samma utformning som de 15-åriga perspektivplanerna för krigsmakten
och civilförsvaret — ty på dessa områden finns en klar överordnad
ansvarig instans, medan det ekonomiska försvaret ju har en lång rad
myndigheter inblandade. Ett system för det ekonomiska försvaret måste
därför vara mer överskådligt och mindre expertbetonat än perspektivplanerna
för militärt försvar och civilförsvar.
Vidare kan ifrågasättas om det ekonomiska försvaret har behov av en
15-årig planeringshorisont. Inom det militära försvaret finns vapensystem
som tar något årtionde att utveckla och som sedan kan antas vara i tjänst
15—20 år. Också försvarets fredsorganisation, utbildningsapparat, verkstäder
m. m. kräver lång planeringstid för att kunna dimensioneras rätt.
Det ekonomiska försvaret däremot bör kunna arbeta med kortare
tidsperioder. Hittills har varulagringen styrts av en femårig lagringsplan,
som beträffande detaljinnehållet fortlöpande revideras med hänsyn till
förändringar i näringslivet och försörjningsbehoven. Övrig planering för
Mot. 1974:402
5
1. exportbegränsningar i form av exportembargon och -kvoteringar,
2. transportblockader i olika former.
I uppgifter för s. k. miljöstudier inom det ekonomiska försvaret har
denna renodlade ekonomiska krigföring mot vårt land kallats angreppsfall
typ e. Fyra andra typer har då också undersökts. Angreppsfall typ a:
Invasion i Sverige med konventionella stridsmedel. Angreppsfall typ b:
Invasion där också kärnvapen utnyttjas. Krisfall typ c: Kärnvapenkrig i
Europa mellan stormakter, vilket medför risker för radioaktiv påverkan i
Sverige. Krisfall typ d: Krig i vår nära omvärld eller på andra håll, som
medför helt eller delvis avbruten utrikeshandel.
Ansvar i fred och krig
Grundtanken i svenskt försörjningsförsvar är att så långt som möjligt
samma instans som har ansvaret för en verksamhet i fred även skall
ansvara för den vid beredskap och krig. Ett tjugotal centrala myndigheter
har på detta sätt totalförsvarsuppgifter. Samordnande myndighet för
försörjningsförsvaret är överstyrelsen för ekonomiskt försvar. (Försvarsutskottets
betänkande 1973:22 beskriver vissa planeringsfrågor inom
totalförsvaret.)
I princip kan sägas att överstyrelsen eller annan myndighet inte
behöver gå in med mer omfattande planering och förberedelser inom de
sektorer där de fredstida resurserna bedöms tillräckliga även för en
beredskaps- eller krigssituation. Dock måste för alla områden som skall
fungera i krislägen finnas planer för tilldelning av arbetskraft i ett läge då
krigsmakten är mobiliserad. Vidare kan ransonering och andra bestämmelser
för rätten att disponera resurser komma i fråga.
Inom de sektorer där man bedömer att kapaciteten i fred inte utgör en
trygghet för krissituationer behövs större insatser. Ny produktion måste
inledas, t. ex. utökad ammunitionstillverkning för krigsmakten, och för
detta ändamål måste antingen resurser tas från annan produktion eller
också måste vissa särskilda investeringar göras redan i fred för att
produktionen skall kunna starta eller utökas vid krig eller krigsfara.
Allt sårbarare samhälle
Det finns en tendens att vi får allt fler ”kritiska” sektorer inom
försörjningsförsvaret. Produktion och lagerhållning koncentreras. Tillverkningen
blir mer specialiserad. Kommunikationerna blir sannolikt mer
sårbara. Elförsörjningen blir mer sårbar (jämför de stora kärnkraftverken
med i berg nedsprängda vattenkraftstationer). Inslaget av utländsk arbetskraft
skapar beredskapsproblem, då denna arbetskraft till större eller
mindre del kan antas lämna landet i ett skärpt läge. (40 procent av
järnbruks-, metallverks-, smides- och gjuteriarbetarna var enligt försvarsutredningens
betänkande 1972 utländsk arbetskraft.) En ökad internationalisering
av näringslivet förstärker sannolikt kraven på försörjningsberedskapen.
Svenska företag utnyttjar alltmer utländska underleverantörer
Mot. 1974:402
4
direkt förstör eller försvårar utnyttjandet av tillgångar inom landet.
Särskilt är koncentrationen av livsmedelsproduktion, livsmedelsindustri
och lager i det strategiskt utsatta Skåne uppenbar. Det ekonomiska
försvaret måste också planera för återuppbyggnad av samhället efter krig.
Uppgiften är inte enbart att underlätta försörjningen för försvar och
folk. Det ekonomiska försvaret skall också förhindra påtryckningar mot
vårt land. Det kan uttryckas så att vår försörjningsberedskap bör vara
sådan att förväntningar inte skapas hos någon främmande makt att vårt
land kan betvingas enbart genom hot om ekonomiska åtgärder.
Det ekonomiska försvaret skall alltså på i princip likartat sätt som
andra delar av totalförsvaret minska sannolikheten för att Sverige utsätts
för övergrepp och påtryckningar.
Olika aggressionsformer
En funktionär vid försvarsdepartementets sekretariat för säkerhetspolitik
och långsiktsplanering, överstelöjtnant Gustaf Welin, har (inför
Krigsvetenskapsakademien i november 1973) fört följande resonemang
till belysning av vikten av ett balanserat totalförsvar:
De bägge blockens reella möjligheter att utöva aggression emot oss
bedöms även i framtiden komma att vara olika. I dag går över 90
procent av vår utrikeshandel till västländer. Även i framtiden torde den
största delen av vår handel ske västerut även om andelen kan komma att
minska något. Ekonomisk krigföring kan alltså bli ett medel mot vårt
land från västsidan.
Jämfört med Sovjet disponerar västsidan mindre stridskrafter som kan
sättas' in för militärt angrepp mot oss. Traditionellt har nämligen
Sovjetunionen alltid satsat på starka armé- och flygstridskrafter. Ett
nyare inslag är den kraftiga marina utbyggnaden. I högre grad än många
andra stater har Sovjetunionen strävat efter att — trots växande materielkostnader
— bibehålla en hög numerär på stridskrafterna. Denna strävan
kan förväntas bestå. På grund härav och till följd av rent militärgeografiska
betingelser torde alltså Sovjet kunna sätta in större invasionsföretag
mot oss än NATO.
Eftersom Sovjet gentemot Sverige bedöms bli militärt starkt men
handelspolitiskt svagt torde därför militära åtgärder bli mest verksamma
om man vill uppnå eftergifter av oss under det att ekonomisk krigföring
på motsvarande sätt torde bli mest gynnsamt för NATO. Ett militärt
försvar uppbyggt för att, med beaktande av den s. k. ”marginaleffekten”,
kunna möta en militär aggression från Sovjets sida torde även ha förmåga
att möta ett angrepp från NATO:s sida, ehuru naturligtvis inte samtidigt.
Vice versa gäller det det ekonomiska försvaret.
Resonemanget utpekar inte någon angripare som troligare än den
andre. Vi måste kunna försvara oss både mot öst och väst. Resonemanget
förs för att påvisa vilka aggressionsformer de båda supermakterna, med
utgångspunkt från deras respektive förutsättningar, kan bedöma som
mest verksamma mot oss och som följd härav det militära och ekonomiska
försvarets betydelse.
I andra sammanhang har sagts att ekonomiska maktmedel som för
effekt på kort sikt kan komma till användning vid hot om åtgärder mot
Sverige i första hand torde vara *
Mot. 1974:402 3
Nr 402
av herrar Karl Bengtsson i Varberg och Petersson i Röstånga
angående principerna för det ekonomiska försvarets planering och verksamhet
De senaste månadernas händelser på oljeområdet — liksom över huvud
en allt större osäkerhet i fråga om råvaruhandelns stabilitet — aktualiserar
viktiga kompletteringar av hittillsvarande uppgifter för det ekonomiska
försvaret, försörjningsförsvaret. Inriktningen av beredskapsåtgärderna
inom det ekonomiska försvaret har enbart baserats på krigsfall eller kriser
som direkt hänger samman med vårt land eller vårt närområde och med
en mer eller mindre total avspärrning som följd. Det ekonomiska
försvarets uppgift är inordnad under den allmänna målsättningen för
totalförsvaret.
Det behövs en målsättning och en planering även för ”fredskriser”.
Det vore olyckligt att vänta med detta till 1977, då enligt Kungl. Maj:t
den 15-åriga s. k. perspektivplaneringen för det militära försvaret och
civilförsvaret åter skall underställas riksdagen för avgörande. Någon
motsvarande långsiktsplanering för det ekonomiska försvaret finns ännu
inte. (Vi bortser i sammanhanget från att 1972 års försvarsbeslut inte
heller gav en perspektivplan för det militära försvaret, till följd av att den
av departementet ledda och mycket omfattande perspektivplaneringen
inom ramen för det nya planeringssystemet låg på en helt annan nivå än
den som ekonomiskt kom att gälla för den femåriga programperioden.)
Det är angeläget att snarast möjligt få ett fastlagt planeringssystem för
det ekonomiska försvaret. 1970 års försvarsutredning konstaterade t. ex.
att frågan om behövliga ekonomiska satsningar på beredskapslager inte
låter sig bedömas med nuvarande bristfälliga planeringsunderlag: ”Avsaknaden
f. n. av ett genomarbetat system för att allsidigt bedöma
uthålligheten försvårar ett på rationella grunder byggt ställningstagande
till frågan.”
En lång rad omstruktureringar inom näringslivet förändrar på mycket
väsentliga avsnitt förutsättningarna för det ekonomiska försvaret. Det
ökar ytterligare behovet av ett för det ekonomiska försvaret anpassat
planeringssystem som kan ge underlag för myndigheternas handlande och
statsmakternas beslut.
Uppgifter och uppbyggnad
Det ekonomiska försvaret skall vid en avspärrning trygga krigsmaktens,
civilförsvarets och befolkningens nödvändiga behov av livsmedel,
kläder, läkemedel, energi och andra försörjningsviktiga varor och tjänster.
Dras vårt land in i krig blir denna uppgift ännu svårare, då krigshandlingar
1* Riksdagen 1974. 3 sami. Nr 401-403
