Översyn av vissa grundlagsregler rörande skatte- och avgiftsfrågor

Motion 1984/85:939 Bertil Fiskesjö m. fl.

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

10

Motion

1984/85:939

Bertil Fiskesjö m. fl.

Översyn av vissa grundlagsregler rörande skatte- och avgiftsfrågor

En grundlag måste av olika skäl vara förhållandevis kortfattad och i vissa
avseenden principiellt hållen. Detta kan ibland vålla problem vid tillämpningen.
Tvister kan uppkomma om vad som är en grundlagsbestämmelses
rätta innebörd. Hur skall dessa tvister lösas? I det följande diskuteras detta
problem.

I den gamla regeringsformen fanns dels en bestämmelse om ”förklaring”
av grundlagarna - sådan förklaring skulle ske på samma sätt som grundlagsändring,
dels en bestämmelse om att grundlagarna i varje särskilt fall skulle
tillämpas efter ordalydelse. Ingen av dessa bestämmelser hade någon
påvisbar betydelse. Den förra bestämmelsen tillämpades aldrig, och om
innebörden av den senare gick meningarna starkt isär. I praktiken löstes
uppkomna problem antingen genom regelrätta grundlagsändringar eller
genom att man handlade på ett visst sätt och så småningom hänvisade till
detta som etablerad praxis. I viktiga avseenden var grundlagsparagrafers
ordalydelse helt överspelad av praxis. Ibland uppstod dock tvister om vad
som var tillåtet enligt grundlagen. Detta var inte förvånande eftersom det
inte finns någon given metod att fastslå när praxis är etablerad. Och vad den
exakt innebär är alltid osäkert, när den ställs mot en formellt gällande
lagregel.

I den nu gällande regeringsformens första paragraf är det fastlagt: ”Den
offentliga makten utövas under lagarna”. Därmed markeras den offentliga
maktens normbundenhet. Gällande lagar, inkl. grundlagen, skall följas även
av de högsta statsorganen, riksdag och regering. Om en grundlagsregel är
helt klar och entydig och detta inte ifrågasätts av någon uppstår givetvis inga
tolkningsproblem vid tillämpningen. Problemen uppstår när meningarna går
isär.

Några bestämmelser om grundlagstolkning finns inte i den nya grundlagen.
Detta innebär enligt förarbetena att grundlagstolkning får försiggå efter
samma principer som lagtolkning i allmänhet. Är man oense om en
grundlagsregels rätta innebörd får man således gå till de akter som föregick
lagbeslutet för att se vilka uttalade intentioner det där finns. Ger detta ingen
ledning är man hänvisad till analogislut och praxis - om nu någon sådan kan
åberopas.

Vissa instrument för särskild prövning av huruvida en vanlig lag står i
överensstämmelse med grundlag är dock numera angivna i grundlagen.
Således skall lagrådets granskning av regeringens lagförslag enligt RF 8 kap.
18 § bl. a. avse ”hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordning

Mot. 1984/85:939

11

en i övrigt”. Tanken är att lagrådet redan innan lagförslaget framläggs i
riksdagen skall slå larm om man finner att det strider mot en grundlagsregel.
Lagrådets yttrande kan få regeringen att ändra förslaget, men yttrandet har
också betydelse för det ställningstagande som riksdagen slutligt har att göra,
främst vid utskottsberedningen.

Frågor av det här slaget kan komma upp i vilket utskott som helst, och alla
utskott har eget beredningsansvar. Ganska vanligt är det dock att övriga
utskott begär in yttranden från konstitutionsutskottet, när fråga uppkommit
om en föreslagen lag står i överensstämmelse med grundlag.

Utskott kan också - om regeringen försummat detta - kräva lagrådsgranskning
av ett lagförslag. Denna rätt tillkommer också en minoritet i
utskottet.

I efterhand kan grundlagsenligheten av en lag ifrågasättas genom den
lagprövningsrätt som numera är tillerkänd såväl domstolar som förvaltningsmyndigheter
enligt RF 11 kap. 14 §. Ett resultat av denna lagprövning kan bli
att en bestämmelse inte tillämpas i ett konkret fall. Detta får givetvis
konsekvenser för det underkända aktstyckets giltighet över huvud taget.

De kontrollmekanismer som således finns kan bidra både till att förhindra
att uppenbara felaktigheter begås och till att misstag i efterhand rättas till.
Några säkra garantier för att uppkomna tvister löses ger de dock inte.

Meningmotsättningarna kan kvarstå. Lagprövningsrätten skall enligt
grundlagsföreskrifterna tillämpas restriktivt. En svaghet med lagprövningen
är att den kan komma att tillämpas lång tid efter det att en lag börjat gälla.
Någon mer framträdande roll har lagprövningsrätten ännu inte kommit att
spela i vårt land. Ett tillstånd där lagprövningsrätten kommer till vidsträckt
användning är inte heller önskvärt. Det är snarast ett tecken på allvarliga
brister i lagstiftningssystemet som helhet, inte minst i grundlagarnas utformning.
Detta diskuteras närmare nedan.

I en del länder har man inrättat en särskild författningsdomstol som bl. a.
tillerkänts kompetensen att avgöra vad som ur grundlagssynpunkt är
gällande rätt. Krav på en sådan författningsdomstol har ibland framförts
även i vårt land. Fördelen med en författningsdomstol är att man med denna i
kontroversiella frågor kan få auktoritativa utslag.

En nackdel är att man med en sådan ordning knappast kan ha kvar
lagprövningsrätten hos domstolar och förvaltningsmyndigheter. I så fall
blir författningsdomstolen ett med t. ex. högsta domstolen och regeringsrätten
konkurrerande organ. Avgränsningsproblemen är också betydande.
Lagprövningen är närmast att betrakta som ett led i rättsskipningen. Om
motstridiga rättsregler finns måste man kunna ta ställning till vilka som har
den högre valören och således skall tillämpas.

Författningsdomstolar finns företrädesvis i länder med federala system.
En viktig uppgift är att slita tvister mellan delstater och federation. Man kan
ifrågasätta om inte en författningsdomstol i vårt land skulle få ett mycket litet
antal ärenden och framstå som en överflödig organisation. Det finns heller

Mot. 1984/85:939

12

ingenting som säger att expertisen i en författningsdomstol skulle vara högre
än i våra nuvarande högsta domstolar. Dessa kan få ta ställning till frågor som
aktualiserats genom lagprövningen. I det ovan nämnda lagrådet ingår f. ö.
ledamöter från de högsta domstolarna.

Till detta kommer att en författningsdomstol till sin funktion vanligen blir
en extra politisk instans. De känsligaste frågorna en författningsdomstol får
ta ställning till är sådana som det råder politisk strid kring. En politisering av
tillsättningen av domare är därför svår att undvika.

Men samma effekt får man också om författningen är sådan att lagprövningen
blir en viktig del av de vanliga domstolarnas avgöranden. Erfarenheten
från t. ex. USA visar detta. Där har man ingen särskild författningsdomstol,
men de vanliga domstolarna har lagprövningsrätt. Författningen är
kortfattad, den är gammal och många av de ursprungliga intentionerna är
överspelade av den faktiska utvecklingen. Vidare är reglerna för ändring av
författningen omständliga, vilket starkt bidragit till att den ändrats mycket
sällan.

I stället har domstolarnas utslag i enlighet med lagprövningsrätten kommit
att spela en stor roll för tolkningen av författningen och anpassningen till nya
förhållanden. I ett mycket stort antal fall har högsta domstolen underkänt
federala lagar och gjort bindande uttalanden om vad som är förenligt med
författningen. Vad domstolen uttalat har skiftat starkt från tid till annan,
trots att författningsbestämmelserna varit desamma.

Den betydelse som särskilt högsta domstolens utslag kommit att få har
också medfört att utnämningen av domare blivit en mycket viktig angelägenhet
för den sittande presidenten. Domstolsväsendet har således politiserats
och blivit en del av det politiska maktspelet. Motsvarande gäller på delstatlig
nivå.

Det bästa sättet att undgå de komplikationer som översiktligt berörts ovan
är enligt vår mening att se till att grundlagens regler är sådana att risken för
tvister om innebörden blir liten. Därmed tonas betydelsen av lagprövningsrätten
ner och behovet av en särskild författningsdomstol blir ringa.

Av detta följer att vi inte anser det lyckligt att man vid kontroverser nöjer
sig med att betrakta majoritetsbeslut i riksdagen som etablerad praxis. Som
ovan framhållits måste det alltid råda ovisshet om när praxis skall anses vara
etablerad rätt. Spänningen mellan ordalydelse och tillämpning finns alltid
kvar.

Tvister kan när som helst blossa upp och leda till formstrider som förgiftar
den politiska debatten och medför tvivel på det rättsenliga i statsmakternas
beslut.

Ett viktigt motiv för författningsrevisionen och vår nya grundlag var att
skapa klara regler och därmed komma bort från den diskrepans mellan
ordalydelse och tillämpning som i många avseenden var karakteristisk för
den gamla grundlagen. I viss utsträckning innebar detta att etablerad praxis
grundlagsreglerades. På många områden introducerades dock nyheter. I

Mot. 1984/85:939

13

vissa fall var detta en följd av kravet på preciseringar. Som exempel kan
nämnas kompetensfördelningen mellan riksdag och regering.

I stort sett har den nya grundlagen fungerat bra. Men det är inte
överraskande att det på en del punkter kan uppkomma meningsmotsättningar
när en ny grundlag skall tillämpas. Ett grundligt förarbete kan aldrig helt
undanröja risken för detta. Man måste således på grund av erfarenheten vara
beredd att vid behov precisera och ändra reglerna även i en grundlag.
Ändringar kan vara motiverade av att man vill åstadkomma förändringar i
sak vad gäller styrelsesystemets utformning eller annat som regleras i
grundlagen. Ett flertal sådana frågor behandlas f. n. av den s. k. folkstyrelsekommittén.

Men ändringar och preciseringar kan också vara motiverade av omständigheter
som belysts i denna motion, dvs. osäkerhet om och tvister kring vad
som skall anses vara den rätta innebörden av de bestämmelser som finns.
Som framgått av vad som sagts ovan anser vi att det är viktigt att sådana
oklarheter reds ut. Principen bör således vara att grundlagen skall hållas
fräsch.

I några fall har tvister av det slag som här avses uppkommit. Det gäller
bl. a. en del av de regler som rör skatte- och finanspolitiken samt fördelningen
av kompetensen mellan riksdag och regering på dessa områden.

En viktig orsak till att oenighet kan uppstå på dessa områden är tydligen
frånvaron av klara distinktioner mellan begreppen skatter och avgifter i
grundlagen.

Det är ur allmän synpunkt otillfredsställande med den oklarhet som råder
härvidlag. För allmänheten är det otvivelaktigt förvirrande att beslutade
pålagor får missvisande etiketter.

Men detta är inte enbart en terminologisk fråga. Den har också betydelse
för tillämpningen av grundlagen. Olika principer gäller nämligen för skatter
och avgifter vad beträffar t. ex. delegering från riksdagen till regeringen.
Regeringen har också rätt att själv bestämma vissa avgifter, medan beskattningsrätten
odelad tillkommer riksdagen.

Huvudparten av tvingande generella pålagor har benämningen skatt. Men
det finns många och viktiga undantag. Således benämns t. ex. en stor del av
de generella pålagor som lagts på företagen av någon anledning avgifter.
Arbetsgivaravgiften är ett exempel, men det finns många andra. Någon
principiell skillnad mellan dessa pålagor och de som kallas för skatter finns
inte. Pålagorna utgår utan någon direkt till den betalningsskyldige knuten
motprestation från samhällets sida. De är således i realiteten skatter.

Den grundläggande principen bör enligt vår mening vara just denna:
Termen avgift skall användas endast när den enskilde har att betala för någon
direkt tjänst eller prestation från samhället. Pålagor utan detta samband bör
ha den sakligt riktiga benämningen skatt.

Ett annat gränsdragningsproblem bör också redas ut. Det gäller pålagor
som befinner sig i det diffusa gränsområdet mellan avgifter och straffsanktio

Mot. 1984/85:939

14

ner. Efter den nya grundlagens tillkomst har införts ett betydande antal s. k.
sanktionsavgifter. Det preventiva syftet med dessa är att förmå dem som
sysslar med en bestämd verksamhet att bete sig på ett visst sätt. Om de inte
gör detta drabbas de av den s. k. sanktionsavgiften. Denna är således ett slags
mellanting mellan avgifter och böter.

Man kan helt allmänt ställa frågan om det är önskvärt att ha sanktioner av
detta slag. Men till detta kommer att det är oklart vilka grundlagsregler som
är tillämpbara vid beslut om sanktionsavgifter. Detta framgick t. ex. av
lagrådets yttrande över proposition 1983/84:192 med förslag om sanktionsavgifter
vid överträdelser av import- och exportregleringar. Frågan gällde bl. a.
om riksdagen genom bemyndiganden kunde överlåta åt regeringen att
bestämma om sanktionsavgifter och på vilka grunder detta i så fall skulle ske.
Lagrådets utredning var synnerligen snårig och dess ledamöter hamnade på
skilda ståndpunkter. Oklarheten kvarstår efter riksdagens behandling av
sakfrågan.

Vi anser det således angeläget att de relevanta bestämmelserna i RF 8 kap.
ses över med syfte att reda ut skillnaderna mellan skatter och avgifter samt
mellan avgifter och sanktionspålagor. Grundlagsbestämmelserna bör också
utformas så att det klart framgår vilken kompetens som skall tillkomma
riksdagen och på vilka grunder delegation till regeringen kan ske.

Vi har också uppmärksammat att de regler om förbud mot retroaktiv
lagstiftning på skatteområdet som infördes 1979 gett upphov till delade
meningar om bestämmelsernas innebörd, bl. a. i samband med införandet av
den s.k. vinstdelningsskatten.

Vi anser att det ur rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att förbudet mot
retroaktiv lagstiftning kan upprätthållas på detta området liksom inom
strafflagstiftningen. För den enskilde är det av mycket stor betydelse att
skattelagar inte får tillbakaverkande kraft. I vissa fall kan det dock vara svårt
att avgöra vad som skall betraktas som retroaktiv lagstiftning.

Eftersom grundlagsreglerna om retroaktiv skattelagstiftning nu varit i
kraft några år och tvister uppkommit om innebörd och tillämpning, anser vi
att det är viktigt att tillämpningen av bestämmelserna i RF 2 kap. 10 § andra
stycket analyseras på grundval av den erfarenhet som nu finns och att
bestämmelserna med utgångspunkt från detta ändras så att klarhet uppnås
om reglernas innebörd.

Mot. 1984/85:939

15

Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställer vi

att riksdagen beslutar att hos regeringen begära en översyn av
bestämmelserna i RF 8 kap. samt RF 2 kap. 10 § andra stycket i
enlighet med vad som anförts i motionen.

Stockholm den 16 januari 1984

BRITTA HAMMARBACKEN (c) BENGT KINDBOM (c)
SVEN-ERIK NORDIN (c)

BERTIL FISKESJÖ (c)
KARIN SÖDER (c)
KERSTI JOHANSSON (c)
MARTIN OLSSON (c)

GUNILLA ANDRÉ (c)
SIGVARD PERSSON (c)
ELVING ANDERSSON(c)

minab/gotab Stockholm 1985 79718