om värdesäkring av pensionärer och andra sociala förmåner

Motion 1980/81:297 av Sven Aspling m. fl.

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

9

Motion

1980/81:297

av Sven Aspling m. fl.

om värdesäkring av pensionärer och andra sociala förmåner

1. Vår kritik av propositionen 1980/81:20

Genom beslut av riksdagen i december, i anledning av propositionen
1980/81:20, fastställdes nya regler för värdesäkring av folk- och tilläggspensioner
m. m. Socialdemokratin, stödd på en bred opinion, kritiserade med
skärpa denna urholkning av de sociala förmånerna. En utförlig redovisning
av vårt partis ståndpunkt gavs i socialförsäkringsutskottets betänkande
1980/81:14. Vi sammanfattar vår inställning i det följande.

Frågans handläggning

Regeringens förslag till ändring av principerna för beräkning av basbelopp
redovisades i propositionen på flera ställen. Den mest utförliga redovisningen
gjordes på tre sidor. På övriga ställen gjordes endast sammanfattningar av
förslaget och hänvisningar. Den ofullständiga och bristfälliga redovisningen
av regeringsförslaget blev också föremål för en hård kritik från olika håll.

För det första var redovisningen av förslaget som sådant oklart utformad.
Man påstod sålunda att det skulle vara ”oljeprisstegringar och höjda
indirekta skatter” som inte längre skulle ingå i värdesäkringen. Men
effekterna var betydligt vidare. Vid beräkningen skall man nämligen i
fortsättningen bortse från indirekta skatter, tullar och avgifter men göra
tillägg för subventioner. Dessutom skall vid beräkningen bortses från direkt
inverkan av ändrade energipriser.

För det andra var den närmare konstruktionen av det nya basbeloppet inte
särskilt tydligt redovisad. Förslaget om ändrad basbeloppsberäkning innebar
att även om energipriserna på sikt skulle stiga långsammare än övriga priser vilket
skulle vara en för den svenska ekonomin mycket gynnsam utveckling så
kommer någon kompensation inte att ges i detta fall.

För det tredje hade regeringen inte klart för sig vilka effekter den
föreslagna ändringen av basbeloppet får. I propositionen anfördes att
förslaget ”torde i första hand påverka folkpensioner, ATP-pensioner,
delpensioner, studiemedel och bidragsförskott”. Därutöver sades det att en
del mera begränsade utgiftsområden berördes. Men det är en rad andra
författningar som påverkas. Förutom de ca 40 författningar som administreras
av riksförsäkringsverket och försäkringskassorna berörs bl. a. bestämmelser
i så pass central lagstiftning som giftermålsbalken, föräldrabalken,
rättegångsbalken, konkurslagen, lagen om arvsskatt och gåvoskatt, uppbördslagen,
rättshjälpslagen, lagen om statlig lönegaranti vid konkurs.

Mot. 1980/81:297

10

bokföringslagen, trafikskadelagen och brottsskadelagen. Att regeringen inte
nämnde bl. a. dessa författningar tydde på att regeringen inte hade ens en
elementär kunskap om vilka effekter förslaget skulle medföra. Dessutom
talade man inte heller om att basbeloppet fått en vidsträckt användning
utanför lagstiftningsområdet, bl. a. i avtal mellan arbetsmarknadens parter
om tilläggsförmåner till den allmänna försäkringen och i andra försäkringsavtal.

Socialförsäkringsutskottet vidtog därför den helt unika åtgärden att
inhämta yttranden över regeringsförslaget från - förutom riksdagens
finansutskott, skatteutskott och lagutskott - riksförsäkringsverket, statistiska
centralbyrån, SAF, LO, TCO och SACO/SR.

Från vårt partis sida ansåg vi sammanfattningsvis att det sätt på vilket
regeringen hade presenterat förslaget saknade motstycke och var ett uttryck
för nonchalans mot riksdagen och medborgarna. Förslaget föll helt utanför
den praxis i arbetsfördelning som hittills rått mellan regering och riksdag.
Regeringens agerande och presentation av förslaget vittnade inte bara om en
nonchalant utan även om en inkompetent handläggning inom regeringen.

Regeringens motiv

Regeringen använde som motiv för att ändra basbeloppsberäkningen att
pensionärernas inkomster har ökat mycket kraftigt. Det sades att medan de
totala reallönerna efter skatt för hela löntagarkollektivet hade ökat med 8 %
sedan år 1973 hade motsvarande ökning för pensionärskollektivet uppgått till
50 %. Man antydde att en urholkning av pensionsförmånerna skulle skapa
större rättvisa mellan löntagare och pensionärer. Men regeringens beskrivning
var direkt vilseledande. Pensionärskollektivets inkomstökning förklaras
till den helt övervägande delen av att antalet pensionärer ökat mycket
kraftigt, bl. a. beroende på sänkt pensionsålder och delpensionsreformen.
Dessutom har antalet ATP-pensionärer med högre inkomster blivit fler,
vilket drar upp medelinkomsten. Med undantag för de pensionärer som har
fått höjda pensionstillskott har standardökningen uteblivit för den enskilde
pensionären. Antalet pensionärer med 75 000 kr. i allmän pension är t. ex.
bara ca 2 % av ATP-pensionärerna.

Från regeringens sida gjorde man gällande att de höjningar av pensionstillskotten
som enligt tidigare riksdagsbeslut skall ske den 1 juli 1981, liksom
de beslut som kan komma, skulle vara ett motiv för att urholka värdesäkringen.
Detta är dock felaktigt. Avsikten har varit att pensionärerna - såväl
folkpensionärer som ATP-pensionärer - genom värdesäkringen skulle vara
förvissade om att deras reella köpkraft behölls även om priserna steg. Genom
pensionstillskott skall de som har folkpension med låg eller ingen ATP få en
ökad köpkraft. Syftet med pensionstillskotten har däremot aldrig angetts
vara att de skall utgöra en kompensation för en urholkad värdebeständighet.

Mot. 1980/81:297

11

Ett annat motiv för att ändra basbeloppsberäkningen har angetts vara
oljeprishöjningarna. Regeringens konstruktion innebär dock att även
oljeprishöjningar som är lägre än höjningarna på andra varor medför en
standardsänkning för dem med basbeloppsanknutna förmåner.

Borgerliga löften

Urholkningen av basbeloppet måste också ses i ljuset av de löften de
borgerliga gett tidigare. Den borgerliga regeringen deklarerade hösten 1976
att ”de garantier som getts om värdesäkring av pensionerna infrias”. Året
därpå sades i regeringsdeklarationen att ”pensionärerna får genom höjda
pensioner kompensation för prishöjningarna”. Efter det senaste valet
utlovades att ”de löften som har givits till pensionärerna i fråga om

värdesäkring av folkpensioner skall hållas”. Så sent som den 9 juni 1980

upprepades detta av statsministern i riksdagen.

Räckvidden av förändringen

Det finns ca 40 författningar där basbeloppet har betydelse vid fastställande
eller beräkning av förmåner som administreras av försäkringskassorna
och riksförsäkringsverket. Av de 1 378 000 ålderspensionärerna och 290 000
förtidspensionärerna som i oktober 1980 uppbar folkpension fick 786 000
resp. 209 000 också pension från ATP. Pensionstillskott utgick vid samma tid
till 940 000 pensionsärer. Barnpension från folkpensioneringen utgick till
41 000 och från ATP till ungefär lika många. Handikappersättning utgick till
9 000 personer, barntillägg till 32 000 och vårdbidrag till 12 000, totalt 53 000
personer. Handikappersättning, som utgår jämsides med annan förmån,
uppbars av ca 30 000 personer. Antalet barn för vilka bidragsförskott utgår
beräknas vid utgången av 1981 till 225 000 eller 11 % av samtliga barn.
Antalet studiemedelstagare uppgår till ca 130 000.

Försämringarnas storlek

Den ändrade basbeloppsberäkningen leder till att förmånerna inom
socialförsäkringssystemet inte blir värdesäkrade fullt ut. Löpande förmåner
blir successivt mindre värda samtidigt som ingångsvärdena blir förändrade.
Exempelvis får en nybeviljad ålderspension från folkpensioneringen, som
f. n. uppgår till 95 % av basbeloppet för ensamstående, allt lägre köpkraft
allteftersom åren går. Detta gäller alla basbeloppsanknutna förmåner.

I vissa fall används basbeloppet för att fastställa den övre gränsen för de
inkomster som skall beaktas inom ett visst förmånssystem-t. ex. inom ATP,
sjukpenning, föräldrapenning, arbetsskadeersättning och delpension. Effekten
av en långsammare basbeloppsutrveckling blir att den maximala
ersättningens storlek relativt sett sänks. På sikt uppnår således allt fler

Mot. 1980/81:297

12

personer gränsen för den högsta ersättningen och detta sker snabbare med
den nya indexen som beräkningsunderlag. Ändringen av sättet att beräkna
basbeloppet kan på lång sikt komma att förändra socialförsäkringens
innehåll i väsentliga avseenden.

Flera beräkningar av effekterna har gjorts. Dessa redovisades utförligt i
vår reservation till socialförsäkringsutskottets betänkande (SfU 1980/81:13)
vartill hänvisas.

Det nya indexet påverkas också av att subventionerna för baslivsmedlen
sänks. Det blir också resultatet om de indirekta skatterna höjs.

ATP-systemet (inkl. folkpensioneringen) avser att ge en pensionär en
inkomst som motsvarar sammanlagt ca 65 % av inkomsten före pensioneringen.
Effekten av regeringens förslag om ändrad basbeloppsberäkning blir
en successiv urholkning av kompensationsnivån inom ATP. Riksförsäkringsverket
visade i sitt yttrande att en pensionär, som fått pensionen beräknad
enligt nuvarande regler och som haft heltidsarbete med relativt genomsnittlig
inkomst, på 20 års sikt kan få sitt skydd inom den allmänna pensioneringen
sänkt från ca 65 % till mellan 45 och 50 % av den tidigare inkomsten.

För t. ex. handikappersättningen innebar beslutet också att den nedre
gränsen för rätt till ersättning kommer att sjunka. Detta kan leda till en
betydande vidgning av personkretsen, samtidigt som värdet av varje
utgående förmån blir allt lägre. Det reella värdet av handikappersättningen
kommer, om de senaste årens utveckling fortsätter, att utveckla sig på
följande sätt:

Nuvarande nivåer	”Reella värden”	med nytt basbelopp efter
5 år	10 år	20 år
30%	27,8 %	25,4 %	20,9 %
45%	41,7 %	38,1 %	31,4%
60%	55,6 %	50,8 %	41,9 %

I dag utgör handikappersättningens maximibelopp, vid basbeloppet 16 100
kr., 9 660 kr. per år. Med tillämpning av riksdagens beslut om nytt basbelopp
kommer den som nu har högsta handikappersättning att efter fem år ha
förlorat ca 700 kr. och efter tio år ca 1 500 kr.

A vtalsförsäkringarna

Riksdagsbeslutet kan också komma att påverka de olika kompletteringsanordningar
till den allmänna försäkringen som finns på arbetsmarknaden.
Stats-, kommunal- och landstingsanställda är garanterade en viss procent av
sin slutlön i pension. Denna tjänstepension är samordnad med pensionen
från den allmänna försäkringen så att förmånerna från den allmänna

Mot. 1980/81:297

13

försäkringenutgår fullt ut medan tjänstepensionsförmånerna ”fyller på” upp
till den garanterade nivån. Beslutet innebär att den allmänna försäkringen
kommer att svara för en lägre andel av den totala pensionen än enligt
nuvarande regler. Stat, kommun och landsting får alltså - om inte avtalen
ändras - svara för en större kostnadsandel än f. n. och kan få öka sina
pensionsåtaganden kraftigt. Detta påverkar givetvis den statliga och
kommunala ekonomin. Regeringsförslaget och riksdagsbeslutet stred därmed
mot riksdagens uttalande (FiU 1979/80:25, rskr 287) om att regeringen
bör se till att ingen proposition läggs fram utan att eventuella kommunalekonomiska
konsekvenser av de framlagda förslagen är ingående analyserade
och utförligt redovisade.

Också andra försäkringar kan påverkas, typ tjänstegrupplivförsäkring,
avgångsbidragsförsäkring, avtalsgruppssjukförsäkring och trygghetsförsäkring.

Besparingseffekten och nya löften

I propositionen 1980/81:20 uppskattades de totala bruttobesparingarna för
1981/82 till 700 å 800 milj. kr. och nettoeffekten till ca 500 milj .kr. Några
beräkningsunderlag redovisades inte. Av besparingarna föll ca 300 milj. kr.
netto på statsbudgeten, resten på de avgiftsfinansierade försäkringarna för
ATP och delpension.

Olika statsråd ställde samtidigt i utsikt löften om kompensation för de
negativa effekterna av förslaget till stora grupper försäkrade. Förslag om
förbättring av pensionstillskotten utlovades liksom om handikappersättning,
vårdbidrag, barnpension, barntillägg och bidragsförskott. Dessutom lovades
att existensminimibeloppet även i fortsättningen skall knytas till konsumentpriserna.

En betydande rättsosäkerhet

Basbeloppet förekommer i en mängd olika civilrättsliga regler, avtal,
försäkringar etc. Först sedan socialdemokraterna och andra slagit larm
påbörjades ett kartläggningsarbete i justitiedepartementet för att undersöka
i vilka fall det kan vara motiverat att inte använda det nya basbeloppet. Till
detta skall läggas de svårigheter med upprivna avtal, tolkningstvister m. m.
som kan förutses för avtal på arbetsmarknaden och privata avtal. SCB
förutsätter t. ex. att såväl det gamla som ett nytt basbelopp får publiceras
parallellt, vilket kan bidra till att öka förvirringen än mer.

Tolkningen av ingångna avtal torde inte underlättas av statsministerns
uttalande om effekterna på försäkringssidan:

Påfrestningarna på försäkringsbolagen är våldsamma med nuvarande höga
inflation och låga BNP. Det är fel att tala om ökade vinster i det här
sammanhanget. Jag vill säga att det blir lättare för försäkringsbolagen att leva
nu.

Mot. 1980/81:297

14

Allt detta riskerar att skapa en betydande rättsosäkerhet.

2. Budgetpropositionen

Regeringen föreslår nu i budgetpropositionen en kompensation till vissa
grupper i anledning av det urholkade basbeloppet. Handikappersättningen,
barnpensionen och barntillägget från folkpensioneringen samt bidragsförskottet
höjs med en procentenhet den 1 juli 1981 enligt förslaget.

Riksförsäkringsverket har i vissa beräkningar utgått från att den nya
indexen utvecklas långsammare än konsumentprisindex. I flera fall har den
genomsnittliga skillnaden förutsatts till 2 % per år (se SfU 1979/80:14, s. 89).
Regeringens förslag innebär i praktiken endast en temporär kompensation
för högst ca två år, varvid bör beaktas att en viss urholkning av förmånerna
ägt rum redan under första halvåret 1981. ”Kompensationen” blir vidare
genom den valda tekniken t. ex. relativt större för dem som har lägre
handikappersättning (30 %) än för dem som har ersättningens maximibelopp
(60 %). En fortsatt ”kompensation” kräver också fortsatta höjningar av
dessa procentbelopp.

3. Vårt förslag

Enligt vår mening bör en återgång ske till tidigare gällande regler för
basbeloppsberäkningen. Därmed kommer en permanent garanti mot
prisstegringar också på energiområdet att ges. Den nu föreslagna uppräkningen
av ovan nämnda förmåner kan då undvikas.

Fr. o. m. den 1 juli 1981 bör således basbeloppet fastställas enligt tidigare
grunder. Den budgetmässiga effekten härav beräknar vi, med utgångspunkt i
riksförsäkringsverkets beräkningar, till netto ca 300 milj. kr. (se SfU
1980/81:14). Därtill kommer effekten på ATP-systemet m. m. Följande
anslag bör justeras i förhållande till regeringens förslag, varvid vi dock utgått
från att effekterna på anslagen Bidrag till sjukförsäkringen och Bidrag till
föräldraförsäkringen blir av så marginell natur att någon ytterligare
medelsanvisning inte behövs.

Dep. Anslag Ändrat Effekt av av

basbelopp slag på ”en

procentsförslagen”

S Folkpensioner m. m.

Bidragsförskott
U Studiemedel m. m.

+ 260
+ 10
+ 30

- 19
-25

+ 300

-44

Mot. 1980/81:297

15

En ändring behöver således ånyo göras i lagen om allmän försäkring
(1 kap. 6 §). Därvid bör den mening uteslutas som handlar om bortseende
från indirekta skatter, energipriser m. m. De nya reglerna bör träda i kraft
den 1 juli 1981. Det torde få ankomma på vederbörande utskott att utarbeta
erforderliga författningsändringar.

4. Hemställan

Yrkande rörande bidragsförskott görs i särskild motion.

Med hänvisning till det ovan anförda hemställs

1. att riksdagen beslutar att basbeloppet enligt lagen om allmän
försäkring från den 1 juli 1981 skall, i enlighet med vad som
anförts i motionen, beräknas enligt de grunder som gällde den
31 december 1980,

2. att riksdagen avslår regeringens förslag i proposition 1980/
81:100 bil. 8.1 om ändring i lagen om allmän försäkring,

3. att riksdagen till Folkpensioner (socialdepartementet) för
budgetåret 1981/82 anvisar ett i förhållande till regeringens
förslag med 241 000 000 kr. förhöjt förslagsanslag på
34 871 000 000 kr.

Stockholm den 16 januari 1981
SVEN ASPLING (s)

HELGE KARLSSON (s)
DORIS HÅVIK (s)

BÖRJE NILSSON (s)

RALF LINDSTRÖM (s)
LARS-ÅKE LARSSON (s)
SUNE JOHANSSON (s)
KERSTIN ANDERSSON (s)

MARTIN SEGERSTEDT (s)
NILS-OLOF GUSTAFSSON (s)
INGEGERD ELM (s)

LENA ÖHRSVIK (s)

ULLA JOHANSSON (s)
LARS-ERIK LOVDEN (s)

i Kumla