om ökad decentralisering m. m. inom förvaltningen.

Motion 1973:964 av herr Fälldin m. fl.

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Mot. 1973: 964

11

Nr 964

av herr Fälldin m. fl.

om ökad decentralisering m. m. inom förvaltningen.

Den moderna välfärdsstaten kräver för sin funktion en vittförgrenad
förvaltningsorganisation och omfattande regleringar. Denna administrativa
apparat växer i takt med reformarbetet. Liksom detta
präglats av stegvisa och punktvisa insatser på skilda områden, utan
större mått av samordning och långsiktsplanering, har både myndighetsorganisation
och författningsreglering kommit att kännetecknas
av splittring och svåröverskådlighet. Detta har naturligtvis varit oundvikligt.
Utvecklingen har emellertid medfört problem sam alltmer börjar
upplevas som påtagliga av de enskilda människorna.

Allmänna frågor om förvaltningsapparatens utformning och sätt att
fungera har emellertid mera sällan tagits upp till prövning och debatt.
Detta utgör en klar brist med hänsyn till både de maktbefogenheter
som utövas och de kostnader som nedläggs inom förvaltningen.
Särskilt ii ett läge med bristande ekonomiska resurser för fortsatt reformarbete
är det naturligt att föra fram principfrågor om samhällsapparatens
utformning.

Mot denna bakgrund har centerpartiet under senare år aktualiserat
skilda frågor av övergripande och principiell natur beträffande den
offentliga förvaltningen. Denna motion tar upp tre sådana frågor:
möjligheterna till ökad decentralisering, starkare lekmannainflytande
och bättre rättssäkerhet inom förvaltningen.

Decentralisering inom förvaltningen

Starka tendenser till centralisering och byråkratisering har länge
gjort sig gällande i vårt samhälle. Till avigsidorna hör att avståndet
ständigt ökar mellan de enskilda människorna och makthavarna inom
politik och förvaltning. För att säkra förtroendet för den offentliga
makten är det angeläget att så långt som möjligt söka motverka denna
utveckling samt åstadkomma förbättrad medborgerlig insyn i den
offentliga verksamheten och medborgerlig förankring för de beslut
som fattas.

Frågan om centralisering eller decentralisering är för centerpartiet
en fråga av grundläggande betydelse. Målet — att uppnå jämlikhet
och trygghet på alla områden och en livsmiljö, som är anpassad efter
människans förutsättningar och behov — kan enligt centerns uppfatt

Mot. 1973: 964

12

ning bäst nås i ett decentraliserat samhälle. Detta innebär bl. a. att
centern strävar efter att ge själva samhällsbyggnaden en ändrad struktur.
Förvaltningen bör så långt möjligt decentraliseras från statlig
byråkrati till folklig självstyrelse, från centrala myndigheter till regionala
och lokala enheter.

Inom förvaltningens område kan flera olika typer av åtgärder betecknas
som decentralisering. Dessa bör hållas isär om diskussionen
skall bli meningsfylld. Från formell synpunkt kan man peka främst
på fyra vägar att åstadkomma decentralisering.

Den starka koncentrationen av den centrala statliga förvaltningen
till Stockholm är självfallet ett klart uttryck för centralisering. Statsmakternas
beslut år 1971 att som ett led i regionalpolitiken omlokalisera
viss sådan verksamhet till andra delar av landet medför sålunda
en geografisk decentralisering.

Som framhölls i ett särskilt yttrande till inrikesutskottets betänkande
1971 innebar det beslut som fattades då att önskemålen om omlokalisering
av central statlig förvaltning tillgodosetts i begränsad utsträckning.
Dessa önskemål har framför allt förts fram från centerpartiets
sida. I det nämnda yttrandet underströks vikten av att i det fortsatta
utredningsarbetet beaktades möjligheterna till decentralisering I form
av utflyttning av delar och funktioner inom statsförvaltningen samt
de fördelar som kunde vinnas därigenom i regionalpolitisk! hänseende.

Proposition om en andra etapp i omlokaliseringen av statlig verksamhet
kommer att föreläggas riksdagen längre fram under innevarande
riksdagssession. I detta läge saknas anledning att diskutera frågorna
närmare i denna motion.

En annan väg för att åstadkomma decentralisering är att flytta
uppgifter från central nivå till regional och lokal. Det innebär alltså
en omfördelning av funktioner inom förvaltningsorganisationens ram.
Till skillnad mot den geografiska decentraliseringen, som fyller ett
regionalpolitiskt syfte, innebär åtgärder av denna art att besluten flyttas
närmare de människor som berörs. Från denna synpunkt är det
en fördel att komplettera omlokaliseringen av centrala funktioner med
decentralisering av denna innebörd.

Möjligheterna till ökad decentralisering av detta slag skall prövas
av länsberedningen. Denna skall enligt sina direktiv bl. a. pröva »uppgiftsfördelningen
inom den statliga sektorn mellan centrala och regionala
organ». Flärvid skall övervägandena »innefatta principiella frågor
rörande lämplig decentralisering inom den statliga förvaltningen
och de regionala organens ställning i förhållande till regeringen och
centrala förvaltningsmyndigheter». Som vi tidigare framhållit bör målet
för beredningens arbete vara ett decentraliserat samhälle.

En mera långtgående form av decentralisering är att överföra upp

Mot. 1973: 964

13

gifter från staten till landsting eller kommuner, kommunalisering. På
denna väg kan väsentligt större fördelar vinnas än genom omfördelning
av uppgifter mellan centrala och regionala organ. Kärnpunkten
är att demokratisk insyn och kontroll samt ett större mått av självständigt
beslutsfattande kommer till stånd. Härigenom flyttas tyngdpunkten
i verksamheten, även om denna i och för sig bedrivs på samma
nivå som förut. Även när uppgifterna kommer att ligga kvar på
samma nivå men överförs från statligt till kommunalt huvudmannaskap
— t. ex. från länsstyrelse till landsting — måste åtgärder av detta
slag betecknas som en decentralisering.

Grundtanken i länsdemokratiutredningens principförslag år 1968
var att större delen av de statliga uppgifterna på regional nivå skulle
föras över till landstingen, dvs. kommunaliseras. Utredningens betänkande
utgör ett av de mycket få exemplen på att en central och vittomfattande
förvaltningsproblematik verkligen tagits upp till förutsättningslös
prövning. I en särskild motion har centerpartiet upprepat sitt
krav på att utredningens principförslag skall fullföljas av länsberedningen.

En fjärde väg att åstadkomma decentralisering inom förvaltningen
är att flytta beslutsfunktioner inom samma myndighet från en högre
beslutsnivå till en lägre. Genom sådan beslutsdelegation kan man inom
en alltför starkt centraliserad förvaltning nå betydande besparingar
och förenklingar av det administrativa arbetet. Man kan med andra
ord vinna ökad effektivitet. Centerpartiets strävan efter ett decentraliserat
samhälle bygger också på uppfattningen, att ett sådant samhälle
även i trängre mening är mera effektivt än ett centraliserat. Det
är angeläget att framhålla denna administrativa sida av decentraliseringskravet,
eftersom det inte aktualiserats inom ramen för någon av
de utredningar som tillsatts.

Frågan om decentralisering genom beslutsdelegation berördes av
flera remissinstanser i ärendet om utflyttning av central statlig förvaltning
från Stockholm. Det framgick klart av yttrandena, att det
finns stora möjligheter att vinna administrativa fördelar genom sådana
åtgärder. Frågan togs emellertid inte upp av statsmakterna i det
ärendet, eftersom de regionalpolitiska motiven stod i förgrunden och
dessa inte kan tillgodoses på denna väg. Departementschefen underströk
emellertid att det är angeläget att möjligheterna till ökad delegering
tas till vara. Liksom hittills borde myndigheterna själva ta initiativ
till sådana förändringar. Enligt vår mening talar flera skäl för
att ett särskilt utredningsinitiativ tas vid lämpligt tillfälle.

Ett sådant skäl är frågans praktiska räckvidd och ekonomiska aspekter.
Man kan knappast räkna med att myndigheterna själva har vare
sig tid eller resurser för att genomföra förutsättningslös prövning.
Denna uppgift bör i stället anförtros utomstående. För detta talar

Mot. 1973: 964

14

också att den allmänna frågeställningen är densamma för skilda sektorer.
Frågan bör inte heller ses uteslutande från snävt administrativa
synpunkter utan bör sättas in i ett större perspektiv.

Vi har här pekat på fyra huvudvägar att åstadkomma decentralisering
inom förvaltningen. Det har framhållits att redan besparings- och
effektivitetsskäl talar starkt för att man prövar dessa vägar. Härtill
kommer fördelar i form av minskat avstånd mellan de enskilda och
beslutsfattarna samt förbättrad demokratisk insyn och kontroll.

Önskemålen om decentralisering inom förvaltningen har emellertid
också en annan sida. Om man skall vinna de fördelar vi pekat
på här, är det inte tillräckligt att flytta funktioner från centrum.
En sådan decentralisering kan lätt visa sig skenbar och i realiteten
dölja en faktisk centralisering. Det avgörande är vilket mått av självständigt
beslutsfattande som överlämnas och vilket mått pv styrning
som utövas från centralt håll.

Till den moderna byråkratins mest framträdande avigsidor hör den
ständigt växande djungel av administrativa föreskrifter av skilda slag
som utfärdas av regeringen och av centrala förvaltningsmyndigheter.
Det kan knappast råda delade meningar om att denna reglering gått
till övermått och åstadkommit väsentliga nackdelar för både enskilda
och tjänstemän. Vanliga människor som kommer i kontakt med förvaltningsmyndigheter
saknar möjligheter att överblicka och ta sig
fram genom den snårskog av administrativa regleringar som utvecklats
på skilda områden. Likaså är det obestridligt att denna ordning
gjort arbetet inom olika sektorer av förvaltningen onödigt tungrott
och byråkratiskt.

Det nu sagda gäller både i förhållandet mellan staten och kommunerna
och i förhållandet mellan högre och lägre myndigheter inom
den statliga sektorn. Hittills gjorda kartläggningar har emellertid
främst avsett den statliga styrningen av kommunerna. Vissa undersökningar
presenterades av länsdemokratiutredningen och andra sker
inom ramen för den pågående kommunalforskningen. Kommunförbundet
framhöll i sitt remissyttrande över länsdemokratiutredningens
betänkande att dess undersökningar starkt underbyggde slutsatsen att
den statliga tillsynen kan radikalt begränsas. Detsamma kan med säkerhet
sägas om åtskillig central styrning inom den statliga sektorn.

Det framstår som en angelägenhet av stor vikt att en samlad översyn
av denna problematik kemmer till stånd. Goda skäl talar för att
vid lämpligt tillfälle ge en parlamentarisk utredning i uppdrag att överväga
båda de led i decentraliseringskravet som berörts här, dvs. att
verkställa en samlad översyn av möjligheterna att åstadkomma en
ökad decentralisering inom förvaltningen och en minskning av den
alltför omfattande centrala styrning och reglering som förekommer
i dag.

Mot. 1973: 964

15

Lekmannainflytande inom förvaltningen

I nära samband med de här berörda frågorna om decentralisering
står de om lekmannainflytande inom förvaltningen. Sambandet är delvis
rent praktiskt. Decentralisering genom överförande av uppgifter
från stat till kommun och från central tili regional nivå inom den
statliga sektorn medför ett ökat deltagande av lekmän. Sambandet är
också principiellt och ideologiskt. Ett av huvudsyftena med decentralisering
är, som redan framhållits, att åstadkomma en förbättrad demokratisk
insyn och kontroll samt ett minskat avstånd mellan de enskilda
och beslutsfattarna. Detta syfte kan också främjas genom ett
förstärkt lekmannainflytande.

Vid varje diskussion om dessa frågor är utgångspunkten att önskemålen
om ett Vidgat lekmannainflytande självfallet inte bygger på
uppfattningen att lekmän generellt skulle vara bättre skickade än
tjänstemän att handha beslutsfunktioner inom förvaltningen. Genom
den administrativa apparatens kraftiga expansion både på bredden
och på djupet har emellertid funktioner tillkommit, som lämpligen
bör utövas med deltagande av lekmän, och ett allmänt behov framkommit
av ökad demokratisk insyn och kontroll. Själva beteckningen
lekmän för de utanför förvaltningshierarkin stående personer som
tillförs administrationen är också ofta i hög grad missvisande. En annan
viktig aspekt på detta »lekmannainflytande» är också att det är
angeläget med klara ansvarsförhållanden, både gentemot myndigheten
och gentemot uppdragsgivaren.

Önskemålen om ett vidgat lekmannainflytande inom förvaltningen
har vunnit terräng under de senaste decennierna. Detta gäller bl. a.
de centrala ämbetsverken. Flertalet av dessa har numera fått lekmannastyrelser.
Motivet har i första hand varit att öka den medborgerliga
kontrollen, insynen och medbestämmanderätten i olika förvaltningsgrenar.
Ibland har man mera uttalat eftersträvat att tillföra verket
speciell sakkunskap utifrån eller åstadkomma en personalunion mellan
myndigheter med närbesläktade uppgifter. I speciella fall har önskemål
funnits att bereda representation för intressen och grupper,
sorn direkt berörs av myndighetens verksamhet. Som exempel kan
nämnas att en del av arbetsmarknadsverkets styrelse utses på förslag
av arbetsmarknadens olika organisationer. Direkt partsrepresentation
förekommer i de speciella myndigheter som har domstolskaraktär.

Enligt vår mening är lekmannarepresentation i verksstyrelserna av
stort värde för att garantera medborgerlig insyn i förvaltningen och
åstadkomma ett mera allmänt demokratiskt inslag vid verkställigheten
av olika politiska beslut. Systemet bör också kunna utvidgas till fler
ämbetsverk.

Även på det regionala planet har ett ökat lekmannainflytande kommit
till stånd. För åtskilliga av de nya samhällsuppgifter som tillkom

Mot. 1973: 964

16

mit har lekmannanämnder inrättats, de s. k. länsnämnderna. Genom
1970—1971 års reform fick länsstyrelserna lekmannastyrelser samt
länsrätter med lekmannainslag.

Även på detta område är det emellertid av vikt att skilja mellan
form och realitet. Den avgörande frågan är vilket inflytande lekmännen
erhåller inom förvaltningen. Mycket talar för att de långtifrån
kommit att spela den roll i myndigheternas verksamhet som avsetts.
Vissa undersökningar rörande länsnämnderna redovisades av länsdemokratiutredningen
och anfördes som ett huvudskäl för dess förslag
att överföra uppgifterna till kommunal självstyrelse genom landstingen.
Inom de statliga nämnderna hade lekmännen svårt att1 hävda sin
ställning, och frånvaron av självständigt, politiskt ansvar hade lett till
svag aktivitet. Liknande observationer har gjorts beträffande verksstyrelserna.
I ett utlåtande 1970 uttalade t. ex. JO att lekmannaledamöterna
i ett verk »visserligen betraktas som parlamentariska ledamöter
därför att de till största delen utses bland riksdagsmännen». Emellertid
förordnas de av regeringen, och »härtill kommer att en ledamot
i ett verks styrelse av naturliga skäl erfarenhetsmässigt mer eller mindre
solidariserat sig med verket». Den insyn de erhåller kan därför enligt
JO »knappast karakteriseras som någon extern kontroll».

Vad vi i första hand vill fästa upmärksamheten på är frågans så
att säga reella sida: »lekmännens» faktiska inflytande och funktionssätt.
Mot den bakgrund som tecknats ovan framstår det för oss som
en angelägen uppgift att få till stånd en allmän utvärdering av nuvarande
system och söka vägar för att förstärka lekmännens ställning
och förbättra deras möjligheter till medverkan och insyn.

Rättssäkerheten inom förvaltningen

Den offentliga förvaltningens kraftiga expansion har på ett djupgående
sätt förändrat den enskilda människans situation. Ett vittförgrenat
komplex av rättigheter och skyldigheter för de enskilda har
utbildats. Medborgarna ställer i dag större anspråk på det allmänna
liksom det allmänna ställer större krav på medborgarna. Genom denna
utveckling har nya rättssäkerhetsproblem uppkommit samtidigt
som välfärden ökat. Detta är en följd av den enskilda människans
bristande förmåga att hävda sin ställning i det svåröverskådliga komplexet
av regleringar och myndigheter liksom också av samhällets
växande svårigheter att på fullt tillfredsställande sätt fylla alla de funktioner
som berörs.

Rättssäkerheten inom förvaltningen är det samlade resultatet av
alla de faktorer som inom olika områden av samhällsorganisationen
verkar för att skydda medborgarna mot fel och misstag från myndigheternas
sida. Man brukar skilja mellan preventivt och korrektivt
rättsskydd, mellan sådana skyddsanordningar som tjänar till att före

Mot. 1973: 964

17

bygga felaktigheter och sådana som syftar till att rätta eller eljest avhjälpa
begångna fel.

På det preventiva rättsskyddets område möter t. ex. frågor om förvaltningspersonalens
utbildning, rekrytering och rättsliga ställning,
förvaltningsorganisationens uppbyggnad och utformning samt handläggningsförfarandet
hos myndigheterna. Som element i det preventiva
rättsskyddet ingår också utformningen av de materiella reglerna, författningsmateriälets
tillgänglighet för allmänheten, principen om allmänna
handlingars offentlighet samt kontrollen över myndigheterna.

Av central betydelse på det korrektiva rättsskyddets område är möjligheterna
att genom besvär få beslut överprövade. Här möter bl. a.
frågor om domstolsprövning av förvaltningsbeslut och om förvaltningsrättskipningens
organisation. Hit hör vidare bl. a. frågan om rätt för
enskild att få skadestånd i anledning av fel eller förbiseende inom
offentlig verksamhet.

Med förvaltningens expansion växer behovet av åtgärder på de olika
områden som är av betydelse för de enskildas rättsskydd. Redan det
omfattande lagstiftningsarbetet aktualiserar åtskilliga problem. Ett karakteristiskt
drag är att förvaltningsverksamheten inte på samma sätt
som förut ansetts kunna eller böra styras genom mera preciserade regler.
I ökad utsträckning begränsar man sig i stället till att ange allmänna
målsättningar och att använda rättsbegrepp av obestämt och
flertydigt innehåll. Samtidigt som förvaltningsorganen ges allt större
faktiska befogenheter blir de allt mindre bundna av formella regler
och får friare utrymme att agera själva. Det är uppenbart att denna
utveckling medför ökade risker för ojämnheter och godtycke i myndigheternas
handlande.

Själva förvaltningsapparatens ansvällning utgör det mest karakteristiska
draget i den moderna utvecklingen. Den snäva traditionella myndighetsramen
har för länge sedan genombrutits, och verksamheten bedrivs
i helt nya organisationsformer. Antalet anställda i offentlig
tjänst beräknas nu uppgå till omkring 750 000 personer. Denna växande
byråkrati, i förening med förvaltningsorganens nya uppgifter och
karaktär, är otvivelaktigt ägnad att försvaga det administrativa rättsskyddet.
Det kan vara svårt för tjänstemän, som är verksamma på
strängt avgränsade områden, att förvärva eller behålla en överblick
över lagstiftningsmaterien i stort, att inte tillägga fack- och effektivitetssynpunkter
överdriven vikt och att över huvud på ett objektivt
sätt pröva frågor som rör kollisioner mellan allmänna och enskilda
intressen. Också i andra hänseenden är ett stort förvaltningsmaskineri
med en stark organisatorisk splittring ägnat att medföra olägenheter
från allmänhetens synpunkt. Allt starkare krav gör sig gällande bl. a.
på information om den samhälleliga verksamheten och på snabb behandling
av brådskande ärenden.

Mot. 1973: 964

18

De genomgripande förändringar som skett under senare år ställer
helt andra krav än tidigare på det administrativa rättsskyddet, både
det preventiva och det korrektiva. Ända sedan början av 1940-talet
har krav på förstärkning av rättsskyddet förts fram i riksdagen vid
upprepade tillfällen. En lång rad utredningar har också under årens
lopp tagit upp olika delar av det vittomfattande frågekomplexet. Något
samlat grepp har emellertid aldrig tagits på problemen. I stor utsträckning
har inte heller de utredningar som verkställts avsatt några
resultat. Först under de senaste åren har vissa reformer av mera generell
räckvidd genomförts eller förutskickats. Under de senaste åren
har sålunda förvaltningsrättskipningen omorganiserats, en allmän lagstiftning
om förvaltningsförfarandet införts, en utbyggnad av samhällets
rättshjälp beslutats samt en skadeståndslag antagits, med bestämmelserna
bl. a. om skadeståndsskyldighet för det allmänna vid oriktig
myndighetsutövning.

Från den synpunkt som vi vill framhålla här — den enskilda människans
behov av förbättrat rättsskydd inom förvaltningen — har
emellertid de beslutade reformerna varit otillräckliga. Viktigast är
rättshjälpsreformen, som utan tvivel måste anses som i hög grad värdefull.
På förvaltningens område kommer den emellertid endast att
få begränsad betydelse. Omorganisationen av förvaltningsrättskipningen
motiverades främst av andra synpunkter än den här aktuella. Länsrätternas
tillkomst medförde emellertid ett ökat lekmannadeltagande
i rättskipningen, vilket får ses som positivt. Skadeståndslagens tillkomst
innebär givetvis ett framsteg, men frågan om det allmännas skadeståndskyldighet
kan knappast betraktas som särskilt stor i detta sammanhang.
Den förfarandelagstiftning som genomförts har knappast
tillfört något nytt. Det finns många för den enskilde väsentliga frågor
som ännu inte är lösta. Bland frågekomplex som inte behandlats
må nämnas tillsynen över förvaltningen och förvaltningsutbildningen.

Över huvud får man konstatera att de rättssäkerhetssynpunkter vi
åsyftar har kommit i bakgrunden för reformarbetet och att detta saknat
ett samlat grepp och en tillfredsställande ambitionsnivå.

Det är naturligt att anse en reformetapp avslutad innevarande år.
Det framstår emellertid som i hög grad angeläget att reformarbetet
utan avbrott fortsätter och att en större planmässighet och kraft kännetecknar
nästa etapp. Frågorna om de enskildas behov av ett förbättrat
rättsskydd inom den ständigt växande byråkratin bör skjutås
i förgrunden för den rättspolitiska debatten på ett helt annat sätt än
hittills. Särskilt med tanke på den tid som krävs för mera ingripande
reformer på detta komplicerade område bör ett nytt och samlat utredningsinitiativ
förberedas utan dröjsmål.

Mot. 1973: 964

19

Tidigare riksdagsbehandling

De frågor och synpunkter som tagits upp i denna motion har förut
aktualiserats i partimotioner av centern, senast vid 1972 års riksdag.
En parlamentarisk utredning begärdes då rörande frågorna om decentralisering,
beslutsdelegation och lekmannainflytande. Vederbörande
utskott underströk frågornas betydelse och uttalade förståelse för de
synpunkter som anförts, men yrkandet avslogs. Under ettvart av de
senaste tre åren har också begärts åtgärder för att stärka de enskildas
rättsskydd inom förvaltningen. Yrkandena har avslagits under hänvisning
till de reformer som enligt vad ovan sagts blivit beslutade de senaste
åren.

Av de skäl som vi utvecklat i det föregående anser vi det i hög grad
angeläget att statsmakterna uppmärksammar de frågor det här gäller.

Hemställan

Med understrykande av det angelägna i att statsmakterna uppmärksammar
de problem som sammanhänger med den offentliga förvaltningens
ständiga tillväxt i det moderna välfärdssamhället får vi föreslå

att riksdagen hemställer hos Kungl. Majit om åtgärder för att
tillgodose de i motionen anförda synpunkterna om ökad decentralisering,
stärkt lekmannainflytande och förbättrad rättssäkerhet
inom förvaltningen.

Stockholm den 26 januari 1973

THORBJÖRN FÄLLDIN (c)

JOHANNES ANTONSSON (c)

NILS G. HANSSON (c)
i Skegrie

TORSTEN BENGTSON (c)
i Jönköping

JAN-IVAN NILSSON (c)
i Tvärålund

RUNE GUSTAVSSON (c)
i Alvesta

KARIN SÖDER (c)

GUNNAR LARSSON (c)
i Luttra

FRITZ BÖRJESSON (c)
i Glömminge

ERIC CARLSSON (c)
i Vikmanshyttan

ELVY OLSSON (c)
i Hölö

BERTIL JONASSON (c)

TRYCKERIBOLAGET IVAR H/EGGSTRÖM AB. STOCKHOLM 1973