om en haverikommission i miljömål

Motion 1987/88:Jo809 av Sven Munke (m)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1987/88:Jo809

av Sven Munke (m)

om en haverikommission i miljömål

När BT-Kemi-affären inträffade på 1970-talet var det flera saker som samverkade
till att verksamheten kunde fortgå så länge och att den trots allt fick
upphöra. Det viktigaste var företagsledningens skrupelfria inställning. En
annan mycket viktig faktor var myndigheternas passivitet, nonchalans och
inkompetens. Det gäller hela raden av myndigheter från den lokala hälsovårdsnämnden,
tillsynsmyndigheten länsstyrelsen, naturvårdsverk och koncessionsnämnd.
Dessa myndigheter tog ingen notis om allmänhetens varningar
och krav. Ytterligare en faktor var massmedias likgiltighet eller
oförståelse. Rapporteringen var med ett undantag större delen av tiden
godtrogen och utan intresse. Det var inte förrän i slutet av affären när de
stora avslöjandena redan var gjorda som massmedia hårdbevakade affären
och därmed sannolikt bidrog till att verksamheten tog slut fortare än annars.
Det var allmänheten, inte myndigheterna, som avslöjade och rapporterade
olagliga utsläpp och nedgrävda tunnor till misstrogna myndigheter och
ljugande företagsledning.

Myndigheternas agerande och handfallenhet väckte djup misstro hos
allmänheten. Nyligen företagna opinionsundersökningar visar att den misstron
består. Scan-Dust-affären visar att historien upprepas, företagsledning
och myndigheter agerar på samma sätt som i BT-Kemi-affären för 10 år
sedan.

För drygt fem år sedan - innan Scan-Dust kom till - skrev docenten
Staffan Westerlund, då ledamot av miljövårdsberedningen, till dåvarande
jordbruksministern Svante Lundkvist och föreslog ”en mellanform av haverikomission
och offentlig utfrågning under ledning av en domare som ett
medel för allmänheten och framför allt dem som direkt kan påverkas av
miljöstörningar att få fakta klarlagda”. Förslaget skall ses ”mot bakgrund av
iakttagelser och erfarenheter av allmänhetens misstro mot tillsynen enligt
miljöskyddslagen m. fl.”.

Westerlund förklarar att ”vid en tillbakablick på det senaste årtiondet i
svensk miljövård framstår en faktor som oförändrad eller t. o. m. förstärkt,
nämligen en utbredd misstro bland allmänheten. Den kan rikta sig mot dem
som utövar miljöfarlig verksamhet m. fl. men också, och inte minst, mot
dem som övervakar dessa verksamheter, tillsynsmyndigheterna. I offentlig
utredningstext (t. ex. SOU 1978:80) ges exempel på missförhållanden och
levereras kritik mot tillsynsmyndigheten.

BT-Kemi-affären var inte unik annat än i synlighet. De flesta missförhållanden,
som antyddes i miljöskyddsutredningen (SOU 1978:80), förefaller
kvarstå. Det är inte alls svårt att samla ett antal personer som har god

inblick i hur tillsynen numera bedrivs och som då berättar om undfallenhet
eller än värre attityder från tillsynsmyndigheter mot företagare. I samband
med BT-Kemi-affären uppenbarades t. o. m. direkt mutbrott. Förhållandet
att en och samma person har dubbla lojaliteter och spelar flera roller har
omvittnats i flera fall”.

Med hänsyn till att förhållandena inte blivit bättre de senaste åren anser
jag det befogat att förverkliga detta fem år gamla förslag som jag bifogar
motionen som ytterligare motivering.

Hemställan

Med stöd av det anförda hemställs

att riksdagen hos regeringen begär förslag om en haverikommission
i miljömål.

Stockholm den 22 januari 1988
Sven Munke (m)

Mot. 1987/88

Jo809

11

UPPSALA UNIVERSITET
JURIDISKA FAKULTETEN OCH
JURIDISKA INSTITUTIONEN

Mot. 1987/88

Jo809

Bilaga

Staffan Westerlund, docent

27 nov 1982

Till jordbruksministern Svante Lundkvist
Jordbruksdepartementet

103 33 STOCKHOLM

Mot bakgrund av iakttagelser och erfarenheter av allmänhetens misstro mot
tillsynen enligt miljöskyddslagen m. fl. vill jag i det följande föreslå en
mellanform av ”haverikommission” och offentlig utfrågning under ledning
av en domare som ett medel för allmänheten och framför allt dem som
direkt kan påverkas av miljöstörningar att få fakta klarlagda. Jag utvecklar
nedan dels bakgrunden till förslaget, dels huvudpunkterna av detsamma.

Vid en tillbakablick på det senaste årtiondet i svensk miljövård framstår
en faktor som oförändrad eller t. o. m förstärkt, nämligen en utbredd
misstro bland allmänheten. Den kan rikta sig mot dem som utövar miljöfarlig
verksamhet m. fl. men också och inte minst mot dem som övervakar
dessa verksamheter, tillsynsmyndigheterna.

I offentlig utredningstext (t. ex. SOU 1978:80) ges exempel på missförhållanden
och levereras kritik mot tillsynsverksamheten. BT-Kemiaffären
var inte unik annat än i sin synlighet. De flesta missförhållanden, som
antyddes av miljöskyddsutredningen, förefaller kvarstå. Det är inte alls
svårt att samla ett antal personer som har god inblick i hur tillsynen numera
bedrivs och som då berättar om undfallenhet eller än värre attityder från
tillsynsmyndigheter mot företagare. I samband med BT-Kemiaffären uppenbarades
t. o. m. direkt mutbrott. Förhållandet att en och samma person
kan ha dubbla lojaliteter och spelar flera roller har omvittnats i flera fall.
Personer som varit anställda på ett företag går över till tillsynsmyndighet
och utövar sedan myndighetsuppgifter gentemot just det företaget, t. ex.
Sverige är ett litet land och förbindelser mellan förorenare och tillsynsmyndigheter
- och kanske också lojaliteter dem emellan - kan bli intensiva.

En juridisk analys av beslutsmotiveringar och andra framförda argument
för hur tillsynsmyndighet har agerat i visst fall inger betänkligheter i samma
riktning som det nyss sagda. Det finns inga som helst tecken på att tillsynen
mer allmänt skulle ha skärpts på ett signifikant sätt under det senaste
årtiondet, och heller inte sedan 1981 års ändringar i miljöskyddslagen. Det
finns vissa regionala och lokala undantag från detta, men i det stora hela har
1981 års ändringar inte medfört några stora förändringar för tillsynens
bedrivande.

För vissa slags verksamheter utanför miljöskyddslagens tillämpningsområde
är lagreglerna själva utformade för att utestänga allmänheten. Jag
avser atomenergilagen. Tillståndsprövningen enligt denna försiggår i vad
många skulle kalla det fördolda, och brott mot säkerhetsföreskrifter får inte
åtalas av åklagare utan att kärnkraftsinspektionen har anmält det till åtal.
Men någon i lag uttalad åtalsplikt för kärnkraftsinspektionen finns inte.

12

Kritik som om den vore riktig är mycket besvärande har riktats mot den
svenska miljövårdens rättssäkerhet m. m. av både författare och i debatter,
seminarier m. m. Något systematiskt bemötande av sådan kritik förekommer
inte. Jag tror detta beror på att kritiken helt enkelt i sina huvuddrag är
korrekt.

I min egen verksamhet som (långt tidigare) länsstyrelsetjänsteman, sedan
forskare, universitetslärare och verksam inom Svenska Naturskyddsföreningen
har jag sett eller på annat sätt kommit i kontakt med ett mycket
stort antal händelser och fenomen som inte kan beskrivas som annat än
grova försummelser eller värre. Framför allt under senare år har jag getts
många exempel från tjänstemän på hälsovårdsnämnder och länsstyrelser på
vad som inte är annat än olaglig hänsyn gentemot förorenare och liknande.
Samtidigt får jag från personer utanför myndighetsorganisationen en stor
mängd exempel på misstänksamhet och känsla av vanmakt.

Och tillsammans ger allt detta en bild, i vilken BT-Kemi-affärens alla
tragiska och olustiga detaljer passar in förträffligt.

Risken förefaller stor för att en fortsättning på nuvarande förhållanden
kan ge en i så hög grad ökad misstro att vilsegångna militanter möter ett
gensvar som de hittills saknat i landet. En sådan utveckling måste med all
kraft hindras.

Den ”nya” miljöskyddslagens krav att tillsynsmyndigheter (i praktiken
vanligen länsstyrelserna) måste anmäla alla straffbara överträdelser av miljöskyddslagen
till åklagare har, av allt att döma, knappt alls följts. Jag
känner själv till fall där åtalsanmälan har underlåtits samtidigt som olika
former av förbindelser mellan företagaren och myndigheten har utnyttjats.

I lagen (1970:000) om påföljder och ingripande vid olovligt byggande
m. m. (”svartbyggelagen”) infördes en ganska likartad anmälnings- och
åtgärdsplikt för byggnadsnämnderna. Den enda undersökning som hittills
gjorts av den lagens effekt pekar i precis samma riktning som mina nyss
redovisade antaganden om miljöskyddslagens anmälningsplikts efterlevnad,
nämligen praktiskt taget ingen effekt alls.1

Jag blir allt starkare övertygad om att det för närvarande inte kommer att
lyckas att få tillsynsmyndigheter i allmänhet att så värst mycket bättre
fullgöra sina skyldigheter, såvida man inte vidtar sanktioner också mot dem
vid fall av obehöriga hänsyn etc. Jag tror vidare att varken JO eller åklagare
för närvarande är beredda att medverka till att med kraft minska inslagen av
myndighetsmissbruk, jäv, påtryckningar och obehöriga hänsyn i övrigt.
Bara helt uppdagade mutbrott torde också i fortsättningen regelmässigt
beivras. Jag tror slutligen att man inom överskådlig framtid inte skulle
kunna få tillsynsmyndigheterna att fungera villigare och effektivare än hittills
genom att ytterligare skärpa regler om åtalsanmälningsplikt m. m. En
regel som inte följs kan inte gärna fås att fungera bättre genom att regeln i
fråga skärps än mer.

Om man ändå vill ändra på de ovan beskrivna förhållandena och framför
allt om man vill minska grunderna för misstron borde nya vägar prövas. En

Mot. 1987/88

Jo809

Bilaga

1 Sjöberg, T: Något om påföljdsreglerna vid olovligt byggande. Uppsats i tillämpade
studier, Juridiska institutionen i Uppsala 1980. Stencil. Bifogas i ett ex.

13

sådan vore att överväga något som bäst liknar en kombination mellan en
haverikommission och ett offentligt förhör eller snarare utfrågning. Viss
förebild har man i t. ex. sjöförklaringen. Om ett haveri eller ovanligt stort
utsläpp eller liknande inträffar, skulle en sådan utfrågning kunna påfordras
av någon som anser sig berörd av det inträffade. Proceduren kan ledas av
t. ex. en domare från fastighetsdomstolen eller - vilket sannolikt inte är
möjligt av resursskäl - än bättre av någon av ordförandena i koncessionsnämnden
för miljöskydd.

Skyldig att inställa sig skulle vara envar som ansvarar för den verksamhet
eller åtgärd som misstänks ha någon betydelse för händelsen. Även anställda
där ska delta om någon kallar dem. Samma skyldighet ska gälla för
den som har eller har haft tillsynsuppgifter som kan beröras av det inträffade
eller det befarade.

Alla dessa ska vara skyldiga lämna uppgifter om relevanta förhållanden
och svara på frågor som har anknytning till förhandlingens syfte. Svaren kan
avges under något slags sanningsansvar. Rätt att ställa frågor ska envar ha.
Ordföranden har att bedöma huruvida frågorna är relevanta. Förhandlingen
protokollförs på ungefär samma sätt som koncessionsnämndens numera.

Eventuellt kan man överväga att låta ordföranden ha som bisittare en
domare från annan tingsrätt med erfarenhet av bedömningar av vårdslöst
och brottsligt handlande etc.

Förutom protokollet, för vars innehåll ordföranden ansvarar, kan man
överväga att låta ordföranden med bisittare avge ett utlåtande om vad
förhandlingen har utvisat - något i stil med vad en haverikommission kan
avge.

Reglerna om övergrepp i rättssak i brottsbalken bör samtidigt modifieras
så att de skyddar också dem som ska ge information vid denna typ av
förhandling.

Om ordföranden och bisittare avger ett utlåtande ska detta inte ha egen
rättsverkan i kommande brott- och skadeståndsmål.

Förhandlingen ska ordnas mycket skyndsamt och kunna förenas med
besiktning av olika verksamheter m. m.

Envar ska ha rätt att lämna uppgifter - även under sanningsansvar om
uppgiftslämnaren så önskar.

Förhandlingen ska ordnas om någon person påfordrar detta samt en
domare i fastighetsdomstolen (eller koncessionsnämnden) efter en summarisk
bedömning finner det vara i viss mån sannolikt att

- ett villkor av betydelse i ett tillstånd har överträtts

- en verksamhet utövas i strid mot någon bestämmelse av större betydelse

från miljösynpunkt

- en onormal händelse eller olycka har hänt som kan påverka den nyttre

miljön, eller

- något onormalt av betydelse har hänt eller pågår i den yttre miljön.

Förslaget kan naturligtvis utvecklas mycket noggrannare, men det är inte
nödvändigt nu. Jag har velat fästa uppmärksamheten på att tillsynen inom
miljövårdsområdet på flera sätt är sämre än flertalet medborgare och politi

Mot. 1987/88

Jo809

Bilaga

ker önskar. Jag har framför allt velat visa på behovet av och möjligheten att
låta allmänheten få en effektiv insyn i vad som verkligen pågår i miljön.
Redan insynen som sådan kommer att ha en positiv inverkan, både politiskt
och psykiskt. Den kan också bidra till en effektivare tillsyn på flera sätt.

Mina iakttagelser och andra grunder avser olika delar av landet. På vissa
håll är förhållandena bättre än dem jag antytt, men inte så utbrett att bilden
jag gett av gapet mellan lagstiftarens intentioner och faktiskt resultat modifieras.

När t. ex. specialfartyget ”Sigyn” för några dagar sedan gick på grund,
var åtgärden att tillsätta en haverikommission som inte hade beröring med
vare sig sjöfartsverket eller tillsynssidan på atomenergiområdet med säkerhet
politiskt och psykologiskt nödvändig. Motsvarande insikter kan också
användas för överväganden om förbättringar inom miljövården i stort.

Uppsala som ovan
Staffan Westerlund

Mot. 1987/88

Jo809

Bilaga

15