om en författningsdomstol

Motion 1987/88:K213 av Britta Bjelle (fp)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1987/88:K213

av Britta Bjelle (fp)
om en författningsdomstol

I svensk författningsdebatt har man länge intagit en gentemot rättsliga institutioner
försiktigt avvisande hållning. Visserligen utövas enligt portalparagrafen
i vår nya grundlag 1974 års regeringsform - all offentlig makt under
lagarna, men grundlagsstiftaren har varit föga angelägen att ställa upp rättsliga
garantier för att denna grundregel iakttages av de olika innehavarna av
politisk makt. Teorien har varit att den verkliga kontrollen av dessa ligger
hos folket. Det har möjlighet att i fria val så att säga straffa dem som vid utövande
av politisk makt brustit när det gällt iakttagandet av regeringsformens
grundläggande rättsregler.

Uppenbarligen har detta förlitande på folket i val som effektiv kontrollfaktor
inte mycket verklighetsförankring. När väljarna bestämmer sig
vid utförande av sin valhandling, leds de oftast av helt andra skäl än behovet
av legalitetskontroli. Mycket få torde låta sitt val mellan olika partier avgöras
av en bedömning av hur vissa personer iakttagit de rättsregler som
författningen uppställer för deras handlande i olika konstitutionella lägen.
Det praktiska resultatet blir att de som enligt regeringsformen innehar och
utövar den politiska makten i stort sett gör detta utan att vara föremål för
rättslig kontroll.

Den svenska författningen är på denna punkt i det närmaste unik. I så
gott som alla andra demokratiska länder i västvärlden bygger konstitutionen
på ett system av varandra inbördes påverkande institutioner. Vi kan
som praktiskt exempel ta USA: Den omedelbara risken att bli ställd till ansvar
inför domstol för sina förehavanden som president tvingade Nixon att
avsäga sig presidentskapet. I Tyskland finns ett finmaskigt nät av domstolar
som kontrollorgan. En författningsdomstol bildar toppen på domstolshierarkin.

Regeringsformen innehåller visserligen ett kapitel, 12 kap., som handlar
om kontrollmakten, men det innehåller regler om riksdagens kontroll över
andra, alltså riksdagens kontroll över regering, förvaltning och domstolar,
inte om kontrollen av riksdagen.

Ett exempel på just detta var den s. k. engångsskatten på pensionssparande.
Denna drevs igenom trots att lagrådet bl. a. av konstitutionella
skäl hade funnit att den inte var godtagbar. Det fanns många argument mot
pensionsskatten men det var ett som kanske var viktigare än andra.

Regeringen hade sagt att skatten skulle tas ut därför att pensionssparande!
givit en god avkastning under åren 1985 och 1986. Ingenting hade då varit
naturligare - med regeringens utgångspunkt - än att ta ut en skatt på av

kastningen för dessa år. Men en sådan ”avkastningsskatt” hade även for- Mot. 1987/88

mellt varit en retroaktiv skatt. Sådana är förbjudna i grundlagen. Därför K213

kallade man den förmögenhetsskatt och lyckades på det sättet kringgå retroaktivitetsförbudet.

För enskilda som försöker kringgå skattelagstiftningens intentioner finns
en särskild skatteflyktslag med en generalklausul. Frågan är nu om det inte
också behövs någonstans att pröva frågor mot regeringar som kringgår
grundlagen.

Den fråga vi ställs inför är, vilken prövning som är möjlig att få till stånd
av de högsta statsorganens beslut, när de berör viktiga medborgarskyddsfrågor.
En formell sådan möjlighet finns genom s. k. lagprövning enligt regeringsformen.
En granskning av viktigare lagar sker också i lagrådet. Lagrådet
är dock ett rådgivande organ till regeringen och formellt inte något
fristående domstolsorgan. En betydelsefull skillnad är dessutom att lagrådets
bedömning inte är bindande.

Vidare kan en politisk majoritet i riksdagen med en rösts övervikt genomdriva
att lagrådet inte ens skall höras. Detta kan vara ett sätt att undgå kritik
för ett lagförslag där man kan förutse att lagrådet kommer att vara kritiskt.

Också detta har nyligen hänt i riksdagen. Det gällde fastighetsskatten som
på detta sätt aldrig blev föremål för lagrådets granskning.

En opartisk skiljedomare mellan de politiska grupperingarna behövs därför,
dvs. ett domstolsorgan.

I princip är det således både önskvärt och nödvändigt att ha tillgång till
judiciell prövning av konstitutionella frågor på samma sätt som gäller för
andra rättsfrågor i samhällslivet. Men i praktiken är möjligheterna härtill i
dag mycket begränsade.

1 1974 års regeringsform finns dock i 11 kap. 4 § regler om en rättslig kontroll,
nämligen bestämmelsen om lagprövning.

Lagprövning innebär att offentligt organ, som finner att en norm som den
har att i visst fall tillämpa strider mot en norm av högre kvalitet, t. ex. att en
bestämmelse i en lag strider mot en grundlagsregel, skall underlåta att tilllämpa
den felaktiga bestämmelsen. Dock gäller att, om den felaktiga bestämmelsen
beslutats av riksdagen eller av regeringen, dvs. om den står i en
lag eller i en förordning, felet måste vara uppenbart för att organet skall ha
rätt att sätta bestämmelsen åsido. Att lagar eller förordningar är behäftade
med uppenbara fel är sällsynt. Lagprövningsbestämmelsen i regeringsformen
spelar därför en begränsad roll i verkligheten.

Det finns med andra ord både begränsningar och praktiska nackdelar
med det nuvarande lagprövningsinstitutet. Prövningen anförtros t. ex. inte
bara domstolar utan alla slags myndigheter och samhällsorgan, vilket knappast
är realistiskt med tanke på kompetens eller auktoritet i så viktiga samhällsfrågor.

Framför allt behöver en konstitutionell tveksamhet kunna rättas till
skyndsamt på ett prejudicerande sätt för att inte olika skadeverkningar skall
bli onödigt stora i samhällslivet både för enskilda och det allmänna, innan
rättelse kan ske. Prövningen borde med andra ord kunna ske relativt
snabbt.

För Sveriges del framstår det numera som om behovet av domstolsorgan Mot. 1987/88

med författningskontroll som uppgift har ökat. Det gäller alltså kontrollen K213

av att beslut, som riksdagen som högsta statsorgan fattar, alltid håller sig inom
den av regeringsformen och riksdagsordningen uppdragna ramen. Motsvarande
gäller delvis också i regeringens verksamhet.

Behovet av kontroll av riksdag jämte regering uppfattas kanske inte av
allmänheten som särskilt stort. Riksdagsmajoriteten brukar som regel inte
den suveräna makt som tillkommer riksdagen för att fatta beslut som står i
strid med regeringsformen eller eljest strider mot riksdagsordningen eller
andra för riksdagen gällande regler. Vad det här gäller är närmast den preventiva
funktion som en kontrollregel utövar. Vetskapen om att det finns en
möjlighet att få ett olagligt beslut undanröjt utövar en starkt återhållande
verkan. Sannolikheten för att en riksdagsmajoritet missbrukar sin formella
makt skulle minska ytterligare om det i regeringsformen funnes regler som
tillät korrigering av dylikt maktmissbruk. I princip kan garantier av detta
slag ej undvaras.

Ett utredningsarbete om författningsdomstol ställs givetvis också inför
olika praktiska frågor, som behöver lösas. Institutionen förutsätter t. ex.
sannolikt ett särskilt kansli. Vidare behövs förmodligen en möjlighet till
gallring och förprövning, typ prövningstillstånd. En förberedande bedömning
kan då ske under ledning av en begränsad avdelning eller del av författningsdomstolen.

Ersätts lagprövning med en författningsdomstol behöver konstitutionell
prövning kunna anhängiggöras inom hela det offentliga myndighetsfältet.

Det ligger då nära till hands att låta myndighet eller domstol underställa frågan
hos författningsdomstolen. En officialprövning bör således kunna ske i
likhet med vad som gäller för nuvarande s. k. lagprövning.

I praktiken påkallas uppmärksamheten på konstitutionella brister dock
oftast av parter och sakägare, även berörda enskilda bör givetvis ha möjlighet
att påkalla en sådan konstitutionell prövning inför författningsdomstolen.

En viktig fråga är också att finna garantier för att domstolens sammansättning
inte blir möjlig att påverka i politisk ordning. Det gäller ju att få en
skiljedomsfunktion som är garanterat objektiv och neutral också i omstridda
frågor, som gäller de högsta statsorganens efterlevnad av regeringsformen.

Säkerligen finns också förutsättningar att uppfylla sådana krav, om säte i
domstolen anförtros organ och institutioner, där möjligheter till påverkan är
ringa eller helt uteslutna. Vissa ledamöter kan på så sätt vara självskrivna
och hämtas från våra högsta rättsvårdande organ. Det kan också ske så att
domstolen får en allsidig representation från olika delar av rättslivet.

Ett exempel på en sådan lösning kan vara följande, där domstolen antas
få nio ledamöter:

ordföranden i högsta domstolen 1

ordföranden i regeringsrätten 1

ordförande i arbetsdomstolen 1

presidenten i försäkringsdomstolen 1 15

Sveriges ledamot i Europadomstolen
ledamot utsedd av landets hovrättspresidenter

Mot. 1987/88
K213

ledamot utsedd av landets kammarrättspresidenter 1

ledamot utsedd av Sveriges advokatsamfund 1

ledamot utsedd av landets juridiska fakulteter 1

En utredning om författningsdomstol behöver på här antytt sätt ta ställning
till olika frågor om hur verksamheten kan anordnas för att fungera i samhällslivet
på ett praktiskt och rationellt sätt, när viktiga konstitutionella
rättsfrågor måste avgöras. En författningsdomstols främsta uppgift skulle
vara att säkerställa att regeringsformens fri- och rättigheter verkligen efterlevs
av de politiska organen och av myndigheterna. Härigenom skulle författningsdomstolen
kunna bli ett skydd för den enskilde mot det allmänna.

Hemställan

Mot bakgrund av ovanstående hemställs

att riksdagen hos regeringen begär en utredning om införandet av
en författningsdomstol i enlighet med vad som anförts i motionen.

Stockholm den 21 januari 1988

Britta B jelte (fp)

16

Graphic Systems AB, Göteborg 1988