om den enskildes rättssäkerhet i förvaltningen

Motion 1975/76:893 av herr Fälldin m. fl.

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

6

Motion
1975/76: 893

av herr Fälldin m. fl.

om den enskildes rättssäkerhet i förvaltningen

Den offentliga förvaltningens kraftiga expansion har på ett djupgående
sätt ändrat den enskilda människans situation. Ett vittförgrenat komplex
av rättigheter och skyldigheter för de enskilda har utbildats. Medborgarna
ställer i dag större anspråk på det allmänna liksom det allmänna ställer
större krav på medborgarna än tidigare. Genom denna utveckling har nya
rättssäkerhetsproblem uppkommit samtidigt som välfärden ökat. Detta är
en följd av den enskilda människans bristande förmåga att hävda sin ställning
i det svåröverskådliga komplexet av regleringar och myndigheter liksom
också av samhällets växande svårigheter att på ett fullt tillfredsställande
sätt fylla alla de funktioner som behövs.

Rättssäkerheten inom förvaltningen är det samlade resultatet av alla de
faktorer som inom olika områden av samhällsorganisationen verkar för att
skydda medborgarna mot fel och misstag från myndigheternas sida. En
lång rad sinsemellan olikartade ämnen och frågor kommer in i bilden. En
viktig sida av problematiken är att samhället måste vidta åtgärder för att
förebygga felaktigheter i myndighetsutövning och rättsförluster för den enskilde
(”det preventiva rättsskyddet”). Här möter t. ex. frågor om förvaltningspersonalens
utbildning, rekrytering och rättsliga ställning, förvaltningsorganisationens
uppbyggnad och utformning samt handläggningsförfarandet
hos myndigheterna. Som element i rättsskyddet ingår också utformningen
av de materiella reglerna, författningsmaterialets tillgänglighet för allmänheten,
principen om allmänna handlingars offentlighet samt kontrollen över
myndigheterna. En annan sida av problematiken är att samhället måste
ställa effektiva rättsmedel till de enskildas förfogande för att rälta de felaktigheter
som aldrig går att undvika (”det korrekta rättsskyddet”). Av central
betydelse är möjligheterna att genom besvär få beslut överprövade. Här
möter bl. a. frågor om domstolsprövning av förvaltningsbeslut och om förvaltningsrättskipningens
organisation. Hit hör vidare bl. a. frågan om rätt
för enskild att få skadestånd i anledning av fel eller förbiseende inom offentlig
verksamhet.

Med förvaltningens expansion växer behovet av åtgärder på de olika områden
som är av betydelse förde enskildas rättsskydd. Redan det omfattande
lagstiftningsarbetet aktualiserar åtskilliga problem. Ett karakteristiskt drag
är att förvaltningsverksamheten inte på samma sätt som förut ansetts kunna
eller böra styras genom mera preciserade regler. I ökad utsträckning begränsar
man sig i stället till att ange allmänna målsättningar och att använda rättsbegrepp
av obestämt och flertydigt innehåll. Samtidigt som förvaltnings

Mot. 1975/76:893

7

organen ges allt större faktiska befogenheter blir de mindre bundna av formella
regler och får friare utrymme att agera själva. Det är uppenbart att
denna utveckling medför ökade risker för ojämnheter och godtycke i myndigheternas
handlande.

Själva förvaltningsapparatens ansvällning utgör det mest karakteristiska
draget i den moderna utvecklingen. Den snäva traditionella myndighetsramen
har för länge sedan genombrutits, och verksamheten bedrivs i helt
nya organisationsformer. Det är obestridligt att vi fått ett alltmer byråkratiskt
samhälle. Denna växande byråkrati, i förening med förvaltningsorganens
nya uppgifter och karaktär, är otvivelaktigt ägnad att försvaga det administrativa
rättsskyddet. Det kan vara svårt för tjänstemän, som är verksamma
på strängt avgränsade områden, att förvärva eller behålla en överblick över
lagstiftningsmaterien i stort, att inte tillägga fack- och effektivitetssynpunkter
överdriven vikt och att över huvud på ett objektivt sätt pröva frågor
som rör kollisioner mellan allmänna och enskilda intressen. Också i andra
hänseenden är ett stort förvaltningsmaskineri med en stark organisatorisk
splittring ägnat att medföra olägenheter från allmänhetens synpunkt. Allt
starkare krav gör sig gällande bl. a. på information om den samhälleliga
verksamheten och på snabb behandling av brådskande ärenden.

De genomgripande förändringar som skett under senare år ställer helt
andra krav än tidigare på det rättsskydd som måste ges de enskilda. Ända
sedan början av 1940-talet har krav på förstärkning av rättsskyddet förts
fram i riksdagen vid upprepade tillfällen. En lång rad utredningar har också
under årens lopp tagit upp olika delar av det vittomfattande frågekomplexet.
Något samlat grepp har emellertid aldrig tagits på problemen. I stor utsträckning
har inte heller de utredningar som verkställts avsatt några resultat.
Först under de senaste åren har vissa reformer av mera generell räckvidd
genomförts eller förutskickats. Under de senaste åren har sålunda förvaltningsrättskipningen
omorganiserats, en allmän lagstiftning om förvaltningsförfarandet
införts, en utbyggnad av samhällets rättshjälp beslutats
samt en skadeståndslag antagits, med bestämmelser bl. a. om skadeståndsskyldighet
för det allmänna vid oriktig myndighetsutövning.

Från den synpunkt som vi vill framhålla här - den enskilda människans
behov av förbättrat rättsskydd inomförvaltningen - har emellertid de beslutande
reformerna varit otillräckliga. Viktigast är rättshjälpsreformen, som utan
tvivel måste anses som i hög grad värdefull. På förvaltningens område kommer
den emellertid endast att få begränsad betydelse. Omorganisationen
av förvaltningsrättskipningen motiverades främst av andra synpunkter än
den här aktuella. Syftet var i första hand att förbättra regeringsrättens arbetsförhållanden.
Från den enskildes synpunkt medförde reformerna förbättringar
närmast på länsplanet och även där endast i begränsad utsträckning.
Skadeståndslagens tillkomst innebär givetvis ett visst framsteg. Den
förfarandelagstiftning som genomförts har däremot knappast tillfört något
nytt. Det finns många för den enskilde väsentliga frågor som ännu inte

Mot. 1975/76:893

8

är lösta.

Att problemen om den enskildes rättsskydd mot den offentliga makten
upplevs som angelägna av människorna har inte minst visats av debatten
om grundlagsskyddet för medborgerliga fri- och rättigheter. Centerpartiet
har sett det som en viktig uppgift att driva på detta arbete och verka för
konkreta resultat. Det får därför hälsas med tillfredsställelse att denna fråga
nu torde kunna föras framåt genom arbetet inom 1973 års fri- och rättighetsutredning.
I ett särskilt yttrande till utredningens betänkande har
centerpartiets representant betonat att han inte ser arbetet på detta område
som avslutat med att utredningens förslag genomförs utan att det är angeläget
att ta upp andra frågor utöver de mera formella grundlagsfrågorna.
Vi måste, framhålls det i det särskilda yttrandet, åstadkomma reformer
som på ett praktiskt plan stärker medborgarnas rättssäkerhet i samhället,
inte minst gentemot den offentliga myndighetsförvaltningen. Frågor om
den materiella lagstiftningens utformning, om process- och förfaranderegler,
om domstols- och myndighetsorganisationens utformning och integritet,
om den demokratiska beslutsprocessens förbättring etc. bör ägnas fortlöpande
uppmärksamhet. Centerpartiet ansluter sig helt till dessa synpunkter.

Centerpartiet har vid flera riksdagar under senare år genom partimotioner
tagit upp problemen om de enskildas rättsskydd inom förvaltningen. I dessa
motioner har framför allt krävts att statsmakterna skall ta ett samlat grepp
på dessa angelägna problem och att reformarbetet skall bedrivas med större
kraft och planmässighet. Riksdagen och vederbörande utskott har emellertid
nöjt sig med att hänvisa till de utredningar och det reformarbete som pågår
på olika delområden och har avslagit motionerna utan att ta något eget
initiativ. Endast centerpartiets egna representanter har reserverat sig till förmån
för ett sådant initiativ (senast KU 1974:62).

Då centerpartiet nu åter aktualiserar dessa problem är det mot den angivna
bakgrunden viktigt att slå fast en grundläggande skillnad i infallsvinkel och
synsätt mellan centerpartiets motionskrav och de synpunkter som anlagts
av riksdagsmajoriteten. Det är i och för sig riktigt att en del utredningar
verkställts och att vissa reformer genomförts. Motiven har emellertid nästan
genomgående varit juridiskt-tekniska eller sammanhängt med administrativa
effektivitetssynpunkter av olika slag. Utan att underkänna dessa motiv
- effektivitet är t. ex. självfallet ett angeläget mål - vill centerpartiet sätta
de enskilda människorna i centrum. Det behövs en utvärdering av rådande
system med hänsyn till dess betydelse för de enskilda. Det behövs reformer
som stärker de enskildas ställning. Då det gäller t. ex. domstolsorganisationens
utformning får det inte bara bli en diskussion om målbalanser och
liknande, utan man måste också, i första hand, göra en bedömning av vad
som är bäst för de enskilda rättssökande. Denna synpunkt har alltför mycket
kommit i bakgrunden.

Det är av flera skäl lämpligt att ta ett initiativ i dessa frågor just nu.
Flera utredningar har nu slutfört sitt arbete och olika delreformer har genom

Mot. 1975/76:893

9

förts. Man kan nu se fältet klarare än tidigare och mera konkret utstaka
färdriktningen för fortsatt reformarbete. En viktig omständighet är att 1973
års fri- och rättighetsutredning avslutat sitt arbete. Centerpartiet finner både
naturligt och angeläget att nu - i anslutning till det nyssnämnda särskilda
yttrandet till utredningens betänkande - ta upp praktiska frågor om de enskildas
rättsskydd i samhället. Även länsberedningen har slutfört sitt arbete.

I ett särskilt yttrande till dess betänkande (SOU 1974:84 s. 163) aktualiserades
frågan om förvaltningsrättskipningen på regional nivå. Den frågan kan nu
föras vidare. Som ett resultat av beredningens arbete har också decentraliseringsutredningen
tillsatts för att pröva frågor om decentralisering av beslutsmakt
från central nivå till regional eller lokal nivå. Därigenom har
ett gammalt motionskrav av centerpartiet tillgodosetts, och dessa frågor
kan föras ut ur bilden i detta sammanhang. På samma sätt kan utbildningsfrågorna
nu hållas utanför diskussionen, sedan 1968 års utbildningsutredning
lagt fram ett betänkande om högskoleutbildningen på juristlinje,
förvaltningslinje och social linje (SOU 1973:59). Utredningen om författningspublicering
m. m. har lagt fram ett betänkande om bättre överblick över
lagar och andra bestämmelser (SOU 1973:23) som torde komma att ligga
till grund för en proposition till riksdagen detta år. Även det ämnet kan
sålunda nu föras åt sidan. Genom den nya rättshjälpsutredningen, som tillsattes
förra året, finns redan ett forum för behandling av dessa viktiga frågor,
låt vara att direktiven inte går närmare in på förvaltningsområdet. Slutligen
- och viktigast - har vi nu flera års erfarenhet av 1971 års forvaltningsrättsreform
som kan bilda utgångspunkten för ett fortsatt reformarbete.

Den gjorda överblicken har bl. a. tjänat syftena att klarlägga dagsläget
och att ge underlag för bestämningen av det fortsatta reformarbetets inriktning.
Sammanfattningsvis kan sägas följande. Centerpartiet ser det avslutade
arbetet inom 1973 års fri- och rättighetsutredning som den naturliga
utgångspunkten för nya reformsträvanden i syfte att stärka de enskilda människornas
rättsställning i samhället. Till följd av andra utredningar och reformer
kan stora delar av det administrativa rättsskyddets vidsträckta område
föras i bakgrunden. Vad man nu i första hand bör inrikta sig på är
att föra vidare 1971 års förvaltningsrätts- och länsstyrelsreformer. Dessa reformerfår,som
understrukits i tidigare partimotionerav centerpartiet,ses som
ett första steg i en vidare utveckling och som förestavade främst av andra
skäl än det som här står i förgrunden, de enskildas rättsskydd inom förvaltningen.

Reformarbetet bör bedrivas genom en parlamentarisk utredning. Möjligen
kan det dock vara lämpligt att först göra visst förarbete genom en arbetsgrupp
på expertplanet. Nödvändigt är i vart fall att reformarbetet tar
sin början med en allmän kartläggning av problemen och en utvärdering
av brister och förtjänster i nuvarande ordning. Härvid bör problematiken
belysas i hela sin vidd, även om flera delkomplex kan ges en lägre prioritet
i det fortsatta arbetet till följd av redan beslutade utredningar och reformer,

Mot. 1975/76:893

10

enligt vad som nämnts i det föregående.

Övergripande målsättningar på detta område måste vara att motverka
byråkrati, arbeta för decentralisering samt att på en gång verka för ökad
effektivitet och bättre rättssäkerhet för de enskilda människorna.

Vid en närmare diskussion om reformarbetets inriktning är det lämpligt
att för sig behandla frågorna om förfarandet i första instans och om förvaltningsrättskipningen
i högre instans.

Den förvaltningslag som beslöts av riksdagen 1971 hade föregåtts av jämnt
tre decenniers utredningsarbete. Detta avsatte två lagprodukter, nämligen
-förutom den antagna lagen -besvärssakkunnigas förslag 1964. Dessa markerade
helt skilda ambitionsnivåer. Detta framgår redan av antalet paragrafer:
mot besvärssakunnigas 155 står förvaltningslagens 20. De sakkunnigas syfte
var att få till stånd ett slags motsvarighet till rättegångsbalken på förvaltningens
område. Att de sköt över målet är otvivelaktigt, om man beaktar
att det gällde ett första steg på en tidigare i stort sett obruten mark. Lika
klart är emellertid att den antagna lagen inte utgör ett rimligt slutresultat
av 30 års utredningsarbete. Som påpekades bl. a. i regeringsrättens remissyttrande
över det sista betänkandet innebär lagen väsentligen en kodifiering
av redan tillämpad praxis. Alla oklara frågor, som är vitala särskilt för de
enskildas rättsskydd i första instans, har av olika skäl lämnats utanför: frågorna
om tvåpartsförfarande och det allmännas besvärsrätt, om muntlig
handläggning, om rättskraft och verkställighet, om särskilda rättsmedel etc.
Reglerna har också en mycket allmän och oprecis avfattning, som ställer
låga krav på myndigheterna.

Flera a v de frågor som nämnts här har under senare år tagits upp i motioner
från centerhåll. Bl. a. förtjänar nämnas en motion 1970 om utsträckt tilllämpning
av kontradiktoriskt förfarande genom partsrepresentant för det
allmänna och om vidgning av det allmännas besvärsrätt i förvaltningsärenden.
I propositionen 1971:30 uttalade departementschefen (del II s. 399) att
dessa frågor bör bli föremål för en samlad bedömning och att han avsåg
att senare ta ställning till de former i vilka en sådan bedömning bör äga
rum. En ny centermotion 1974 aktualiserade åter dessa frågor och påpekade
att något sådant initiativ, som syntes förutskickat i 1971 års proposition,
ännu inte tagits. Motionen ledde inte till någon riksdagens åtgärd.

Sedan förvaltningslagen nu varit i tillämpning under flera år, är tiden
inne att ta upp och gripa sig an de frågor som lämnades olösta vid dess
tillkomst. Ambitionsnivån måste i dag sättas väsentligt högre än 1971, särskilt
som utredningsarbetet kan kräva rätt lång tid.

I fråga omforvaltningsrättskipningen i högre instans innebar 1971 års reform
att regeringsrätten blev väsentligen en prejudikatinstans och att kammarrätten
blev en allmän förvaltningsdomstol med i huvudsak samma behörighetsområde
som regeringsrätten. Huvudmotivet var att nedbringa regeringsrättens
alltför tyngande arbetsbörda och renodla dess prejudikatbildande
funktion. För de enskilda parterna innebar reformen, som framhållits i ti

Mot. 1975/76:893

11

digare centermottioner, knappast någon vinning. Fördelarna låg på domstolssidan,
inte på rättssökandesidan. De enskilda blev i huvudsak fråntagna
rätten att ”gå till kungs” och får nu i stället som regel nöja sig med prövning
i lägre instans.

Före 1972, då denna reform genomfördes, hade vi en regeringsrätt med
22 ledamöter och en kammarrätt med nio avdelningar. En ny kammarrätt
inrättades då i Göteborg, och två avdelningar utlokaliserades från Stockholm
till Sundsvall. Organisationen har sedermera byggts ut. Vi fick en särskild
kammarrätt i Sundsvall 1974. I årets budgetproposition föreslås en fjärde
kammarrätt i Jönköping. Om man räknar med även övriga förstärkningar
- de är enligt centerpartiets mening nödvändiga, även om man bör överväga
formerna för dem - kan man konstatera att kammarrättsorganisationen på
fem år kommer att ha byggts ut från nio avdelningar till tjugo. Antalet
ledamöter i regeringsrätten har inte minskat. Stigande målbalanser i kammarrätterna
har blivit ett alltmer besvärande problem. Årets budgetproposition
upplyser att balanserna, trots ökad avverkningstakt och insatta förstärkningsåtgärder,
stigit från ca 19 000 mål vid utgången av 1972 till ca
25 000 mål vid utgången av 1975. Det framhålls också att det inte finns
någon anledning att anta att måltillströmningen kommer att minska.

Det är uppenbart att den utredning, som förordas i denna motion, måste
behandla förvaltningsrättskipningen i högre instans. Utvecklingen måste
analyseras och 1971 års reform utvärderas. Från de enskildas synpunkt är
det en högst otillfredsställande utsikt, att resultatet kan bli en ständigt svällande
domstolsorganisation med allt längre handläggningstider. Att den hittillsvarande
utvecklingen varit oförutsedd och okontrollerad synes uppenbart.
Det kan t. ex. erinras om att justitieministerns tal vid invigningen
av kammarrätten i Sundsvall den 24 september 1975 allmänt uppfattades
som ett besked, att någon ytterligare överrätt inte skulle inrättas, men att
departementet föga mer än två månader senare informerade den berörda
personalen om beslutet att föreslå en ny kammarrätt i Jönköping.

Beträffande förvaltningsrättskipningen på regional nivå innebar 1971 års
länsstyrelsereform främst att skatteförvaltningen och rättskipningen åtskildes
på olika avdelningar samt att länsrätten inrättades och länsskatterätter
ersatte de gamla prövningsnämnderna. Det står klart att dessa reformer
innebar vissa framsteg även från de enskildas synpunkt, främst genom det
ökade inslaget av lekmannamedverkan och genom den bättre boskillnaden
mellan rättskipning och förvaltning.

Starka skäl talar för att man nu går ett steg vidare i den riktning som
utstakades vid 1971 års reform. Man bör helt frigöra förvaltningsrättskipningen
på regional nivå från länsstyrelserna. Önskemål härom framfördes,
som förut nämnts, i ett särskilt yttrande till länsberedningens betänkande
och har också i flera sammanhang framkommit i yttranden från domstolshåll.
Genom en sådan reform skulle man uppnå, förutom en önskvärd separation
av rättskipning och förvaltning, ett slags motsvarighet till organisationen

Mot. 1975/76:893

12

av de allmänna domstolarna. Denna är anordnad i tre led - hogsta domstolen,
hovrätterna och tingsrätterna - vilket bl. a. innebär väsentliga fördelar för
domarutbildningen, ett i sig både aktuellt och angeläget ämne. På förvaltningssidan
saknar man en verklig motsvarighet till tingsrätterna, vilket måste
bli en alltmer kännbar brist ju mera kammarrättsorganisationen expanderar.

I anslutning till det sist sagda finns det anledning att ytterligare något
diskutera frågor om allmän domstol och förvaltningsdomstol. Vi har i dag
två skilda processformer. Utan att ingå på någon närmare analys noterar
vi endast som grundläggande skillnad att förfarandet vid allmän domstol
bygger på en långt driven muntlighetsprincip medan skriftligt förfarande
helt dominerar vid förvaltningsdomstolarna. Frågan om tvåpartsförfarande
på förvaltningssidan har berörts i det föregående. Man kan fråga sig om
inte ett riktigt mål på sikt är att närma processformerna till varandra. Det
torde råda allmän enighet om att domstolsprocessen enligt rättegångsbalken
är väl omständlig i vissa fall - åtskilliga reformer har frammanats härav
- men att förvaltningsprocessen i stället har ett alltför ringa inslag av muntlighet
och omedelbarhet.

En annan fråga som kräver närmare överväganden gäller specialdomstolar.
Utvecklingen har varit oenhetlig härvidlag. Å ena sidan har en huvudlinje
varit att motverka specialisering, något som bäst kommit till uttryck i fråga
om kammarrätterna. Å andra sidan har vi också under senare år fått flera
specialdomstolar, såsom marknadsdomstolen och bostadsdomstolen. Man
saknar en genomtänkt grundsyn i denna viktiga principfråga, som är av
vital betydelse för de enskildas rättsskydd. Såvitt möjligt måste specialdomstolar
undvikas.

Det står klart att det blir fråga om svåra avvägningar mellan skilda intressen,
då det gäller att utforma en ändamålsenlig domstolsorganisation
och processordning. Ett huvudkrav från de enskilda rättssökandes sida, som
måste tillgodoses, är att få ned handläggningstiderna. Vitala intressen för
de enskilda parterna är emellertid också ett ökat inslag av muntlighet och
lekmannamedverkan i förvaltningsrättskipningen, och sådana reformer kan
verka i motsatt riktning. Problemet att sammanjämka sådana motstående
intressen underlättas emellertid av att vi, som utvecklats i det föregående,
måste utgå från att förvaltningsrättskipningen som en följd av 1971 års
reformer i allt fall får en omfattande organisation.

Övergripande frågor om förvaltningsförfarande, domstolsorganisation och
processformer av den typ som tagits upp här är otvivelaktigt svåra och
kräver åtskillig tid för sin lösning. Just därför är det angeläget att i tid
ta ett ordentligt, samlat grepp och se frågorna i ett långt perspektiv och
ge dem en allsidig belysning. Av grundläggande vikt är därvid att utgå
från det som är huvudtanken med denna motion: vi måste ställa de enskilda
rättssökandena i centrum. Vi måste undvika alltför starka hänsynstaganden
till myndighetsintressen, som präglade den slutliga utformningen av för

Mot. 1975/76:893

13

valtningslagen, och vi måste också undvika improvisationer och bristande
förutseende, som synes ha karakteriserat utvecklingen av förvaltningsrättskipningen
i högre instans.

Enligt centerpartiets mening är tiden nu inne för att ta initiativ till en
samlad översyn i syfte att stärka de enskildas rättsskydd inom förvaltningen.
En sådan bör utgå från en allmän översyn och utvärdering av rådande system.
För det vidare reformarbetet har pekats på 1971 års reformer beträffande
förvaltningsförfarande och förvaltningsprocess som en naturlig utgångspunkt.
Angeläget är emellertid att statsmakterna tar ett samlat grepp om
problemen och förutsättningslöst kartlägger reformbehovet. Även andra frågor
bör sålunda tas upp än de som direkt angetts i denna motion. Angelägna
ämnen är t. ex. också vidgad rättshjälp i förvaltningsärenden och effektiviserad
tillsyn över förvaltningen från både rättssäkerhets-och effektivitetssynpunkter.

Med hänvisning till anförda hemställer vi

att riksdagen beslutar hemställa hos regeringen om en allmän översyn
av möjliga åtgärder för att stärka de enskildas rättsskydd
inom förvaltningen, med beaktande av vad som anförts i motionen.

Stockholm den 27 januari 1976

THORBJÖRN FALLDIN (c)

JOHANNES ANTONSSON (c)

NILS G. ÅSLING (c)

TORSTEN BENGTSON (c)
i Jönköping

MAJ PEHRSSON (c)

THORSTEN LARSSON (c)
i Staffanstorp

BERTIL JONASSON (c)

JAN-IVAN NILSSON (c)
i Tvärålund

KARIN SÖDER (c)

CLAES ELMSTEDT (c)

RUNE GUSTAVSSON (c)
i Alvesta

SONJA FREDGARDH (c)
EINAR LARSSON (c)

i Borrby

IVAN SVANSTRÖM (c)

ANNA-LISA NILSSON (c)
i Kristianstad