om decentralisering och ökad rättssäkerhet inom förvaltningen.

Motion 1974:347 av herr Fälldin m. fl.

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motioner nr 347—348 år 1974

Mot. 1974

347-348

Nr 347

av herr Fälldin m. fl.

om decentralisering och ökad rättssäkerhet inom förvaltningen.

Den moderna välfärdsstaten kräver för sin funktion en vittförgrenad
förvaltningsorganisation och omfattande regleringar. Denna administrativa
apparat växer i takt med reformarbetet. Liksom detta präglats av
stegvisa och punktvisa insatser på skilda områden, utan större mått av
samordning och långsiktsplanering, har både myndighetsorganisation och
författningsreglering kommit att kännetecknas av splittring och svåröverskådlighet.
Detta har ofta varit oundvikligt. Utvecklingen har emellertid
medfört problem som alltmer böljar upplevas som påtagliga av de
enskilda människorna.

Vissa av dessa problem hänger samman med de starka tendenser till
centralisering som gjort sig gällande även inom förvaltningen. Avståndet
okar ständigt mellan de enskilda människorna och makthavarna inom
politik och förvaltning. Det är av flera skäl angeläget att motverka denna
utveckling.

Andra problem har uppstått från rättsskyddssynpunkt. Det blir allt
svårare för de enskilda människorna att hitta rätt inom förvaltningen och
bevaka sina intressen.

Centerpartiet har under en följd av år aktualiserat dessa frågor i
riksdagen och sökt driva på utvecklingen i önskvärd riktning. Fastän vissa
framgångar kunnat noteras för dessa strävanden, är frågorna alltjämt så
aktuella och bristerna inom förvaltningen så påtagliga att det är
nödvändigt att återkomma i ämnet.

Decentralisering inom förvaltningen

Frågan om centralisering eller decentralisering är för centerpartiet av
grundläggande betydelse. Målet att uppnå jämlikhet och trygghet på alla
områden och en livsmiljö, som är anpassad efter människans förutsättningar
och behov, kan enligt centerns uppfattning bäst nås i ett
decentraliserat samhälle. Detta innebär bl. a. att centern strävar efter att
ge själva samhällsbyggnaden en ändrad struktur. Förvaltningen bör så
långt möjligt decentraliseras från statlig byråkrati till folklig självstyrelse,
från centrala myndigheter till regionala och lokala enheter.

Inom förvaltningens område kan flera olika typer av åtgärder
betecknas som decentralisering. Dessa bör hållas isär om diskussionen
skall bli meningsfylld. Från formell synpunkt kan man peka främst på
fyra vägar att åstadkomma decentralisering.

Den starka koncentrationen av den centrala statliga förvaltningen till
Stockholm är självfallet ett klart uttryck för centralisering. Statsmak1
Riksdagen 1974. 3 sami. Nr 347-348

Mot. 1974:347

2

temas beslut 1971 och 1973 att som ett led i regionalpolitiken
omlokalisera viss sådan verksamhet till andra delar av landet medför
sålunda en geografisk decentralisering.

En annan väg för att åstadkomma decentralisering är att flytta
uppgifter från central nivå till regional och lokal. Det innebär alltså en
omfördelning av funktioner inom förvaltningsorganisationens ram. Till
skillnad mot den geografiska decentraliseringen, som fyller ett regionalpolitiskt
syfte, innebär åtgärder av denna art att besluten flyttas närmare
de människor som berörs. Från denna synpunkt är det en fördel att
komplettera omlokaliseringen av centrala funktioner med decentralisering
av denna innebörd.

En mera långtgående form av decentralisering är att överföra uppgifter
från staten till landsting eller kommuner, kommunalisering. På denna väg
kan väsentligt större fördelar vinnas än genom omfördelning av uppgifter
mellan centrala och regionala organ. Kärnpunkten är att demokratisk
insyn och kontroll samt ett större mått av självständigt beslutsfattande
kommer till stånd. Härigenom flyttas tyngdpunkten i verksamheten, även
om denna i och för sig bedrivs på samma nivå som förut. Även när
uppgifterna kommer att ligga kvar på samma nivå men överförs från
statligt till kommunalt huvudmannaskap — t. ex. från länsstyrelse till
landsting — måste åtgärder av detta slag betecknas som en decentralisering.

En fjärde väg att åstadkomma decentralisering inom förvaltningen är
att flytta beslutsfunktioner inom samma myndighet från en högre
beslutsnivå till en lägre. Genom sådan beslutsdelegation kan man inom en
alltför starkt centraliserad förvaltning nå betydande besparingar och
förenklingar av det administrativa arbetet. Man kan med andra ord vinna
ökad effektivitet. Centerpartiets strävan efter ett decentraliserat samhälle
bygger också på uppfattningen, att ett sådant samhälle även i trängre
mening är mera effektivt än ett centraliserat.

Till envar av dessa fyra vägar till decentralisering bör anmärkas att en
kärnpunkt är vilket mått av styrning som utövas från centralt håll. Ett
beslut, som till formen innefattar decentralisering, kan till följd av sättet,
på vilket det genomförs, i realiteten innebära ökad centralisering. Ett
angeläget önskemål på många håll inom förvaltningen, särskilt den
kommunala, är att den centrala styrningen och detaljkontrollen minskas.

Samtliga här påpekade vägar bör anlitas för att göra vår offentliga
förvaltning mera ändamålsenlig från allmän och enskild synpunkt.
Samtliga har också i olika sammanhang drivits av centerpartiet. I dagens
läge framstår några som mindre angelägna att aktualisera än andra. Efter
de beslut som fattats 1971 och 1973 har önskemål om geografisk
decentralisering tillgodosetts. Frågor om uppgiftsfördelningen mellan stat
och kommun prövas f. n. av länsberedningen, som väntas lägga fram sitt
principförslag i höst. Som många gånger framhållits från centerhåll är ett
av de viktigaste kraven i dag, att vi får en verklig länsdemokrati genom att
uppgifter främst inom samhällsplaneringen förs över från staten till
landstingen. I dagens läge behöver detta krav emellertid inte ånyo

Mot. 1974:347

3

utvecklas. Ett annat önskemål, som under åtskilliga år förts fram av
centerpartiet och som nu syns vara på väg att bli tillgodosedda i någon
utsträckning, avser en stärkning av den kommunala demokratin genom
minskning av den statliga detaljkontrollen över kommunerna. Den
kommunaldemokratiska utredningen arbetar f. n. med dessa frågor.

Önskemål, som i dag inte blivit tillgodosedda annat än genom
allmänna uttalanden, är de om decentralisering genom överflyttning av
uppgifter från central till regional eller lokal nivå och om beslutsdelegering
i övrigt. Uppmärksamheten bör därför i dag i första hand riktas mot
behovet av åtgärder av denna natur.

Till förmån för decentralisering på dessa vägar talar främst följande
skäl. Man kan uppnå rationaliseringar och ökad effektivitet. Detta är i
hög grad angeläget. Det statsfinansiella läget och strävandena att dämpa
utgiftsexpansionen och undvika skattehöjningar understryker behovet av
rationaliseringar inom förvaltningen. Alla möjligheter härvidlag måste tas
till vara. En annan viktig synpunkt är medborgarnas intresse av förbättrad
service. Att besluten inte ligger på högre nivå än nödvändigt, att de inte
fattas centralt då de lika väl eller hellre kan fattas regionalt eller lokalt, är
av intresse från både servicesynpunkt och demokratisk synpunkt. Det är
också angeläget att ta till vara kunskapen om lokala förhållanden etc. I
vissa fall, där t. ex. särskilda krav på enhetlighet i praxis gör sig gällande,
drar emellertid rättssäkerhetssynpunkter och liknande en gräns för
möjligheterna till decentralisering.

De här berörda frågorna har aktualiserats i samband med omlokaliseringen
av statlig verksamhet. I 1971 års proposition (nr 29) redovisades
sålunda att åtskilliga remissinstanser tog upp dessa synpunkter. Departementschefen
uttalade också för egen del (s. 121) att han fann angeläget
att möjligheterna till ökad decentralisering på de här åsyftade vägarna tas
till vara, särskilt i fall då en sådan samtidigt skulle innebära rationalisering,
ökad effektivitet eller förbättrad service till allmänheten. Riksdagen
gjorde ingen invändning mot detta. Frågorna har också tagits upp i
särskilda motioner av centerpartiet, senast vid 1972 och 1973 års
riksdagar. Konstitutionsutskottet (nr 12 resp. nr 9) instämde principiellt
i synpunkterna och fann angeläget att möjligheterna till decentralisering
tas till vara.

Utöver dessa allmänna, positiva uttalanden har ingenting förekommit
från statsmakternas sida. Några initiativ har inte tagits för att leda
utvecklingen i önskvärd riktning. Väsentligen två skäl har anförts för
denna passivitet. Det ena är att länsberedningen kan komma in på dessa
frågor. Detta är riktigt men ingen vägande synpunkt, eftersom beredningen
inte kan tänkas genomföra ett systematiskt arbete av den art som
krävs utan måste inrikta sig på de övergripande, principiella frågorna med
direkt anknytning till länsplanet. Huvudfrågan är, som framhållits ovan
och klargjorts genom en rad riksdagsärenden under det senaste decenniet,
om länsstyrelsen eller landstinget skall vara huvudman för samhällsplaneringen
på regional nivå. Om länsberedningen är alltså inte mera att säga i
detta sammanhang än, som departementschefen anförde i nyssnämnda

Mot. 1974:347

4

proposition 1971 (nr 29 s. 121), att den ”kan komma in på frågan om
fördelningen av vissa uppgifter mellan centrala organ och organ på
länsplanet” och att den således kan ”komma att beröra frågan om
delegering”. Ett särskilt utredningsarbete krävs i de nu berörda frågorna.

Det andra skälet som anförts för att inte ta något initiativ är att
myndigheterna själva kan pröva dessa frågor. Det är i och för sig riktigt
att det i dag i en rad verk pågår en prövning av möjligheterna att
decentralisera funktioner till länsstyrelsenivå eller till andra regionala
enheter. Vissa verk har, som redan nämnts, i anslutning till det arbete
delegationen för lokalisering av statlig verksamhet bedrivit pekat på
sådana möjligheter med anknytning till det egna verket. Några verk har
också tagit egna initiativ för att föra över uppgifter till regionala organ.
Enligt vår mening är det emellertid angeläget, att denna rationaliseringsväg
inte prövas i ett isolerat perspektiv inom respektive verk utan blir
föremål för en samlad bedömning.

För att effektivisera statsförvaltningen, hålla tillbaka kostnadsutvecklingen,
lägga besluten närmare de människor som berörs och främja de
regionalpolitiska strävandena bör enligt vår mening en skyndsam prövning
ske av möjligheterna att överflytta uppgifter till regional nivå.
Arbetet bör ges parlamentarisk förankring.

Utredningsarbetet bör få formen av en samlad genomgång och översyn
av de centrala myndighetsfunktionerna. För de särskilda myndigheterna
eller fackområdena bör det närmare utredningsarbetet genomföras av
speciella arbetsgrupper. Dessa bör ta upp möjligheterna till såväl
utflyttning av funktioner till regional eller lokal nivå som delegation från
högre till lägre nivå inom myndigheterna.

I nära samband med de här berörda frågorna om decentralisering står
de om lekmannainflytande inom förvaltningen. Sambandet är delvis rent
praktiskt. Decentralisering genom överförande av uppgifter från stat till
kommun och från central till regional nivå inom den statliga sektorn
medför ett ökat deltagande av lekmän. Sambandet är också principiellt
och ideologiskt. Ett av huvudsyftena med decentralisering är, som redan
framhållits, att åstadkomma en förbättrad demokratisk insyn och
kontroll samt ett minskat avstånd mellan de enskilda och beslutsfattarna.
Detta syfte kan också främjas genom ett förstärkt lekmannainflytande.
Det är därför naturligt att i detta sammanhang även något beröra denna
frågeställning.

Vid varje diskussion om dessa frågor är utgångspunkten att önskemålen
om ett vidgat lekmannainflytande självfallet inte bygger på
uppfattningen att lekmän generellt skulle vara bättre skickade än
tjänstemän att handha beslutsfunktioner inom förvaltningen. Genom den
administrativa apparatens kraftiga expansion både på bredden och på
djupet har emellertid funktioner tillkommit, som lämpligen bör utövas
med deltagande av lekmän, och ett allmänt behov framkommit av ökad
demokratisk insyn och kontroll.

Önskemålen om ett vidgat lekmannainflytande inom förvaltningen har
vunnit terräng under de senaste decennierna. Detta gäller bl. a. de

Mot. 1974:347

5

centrala ämbetsverken. Flertalet av dessa har numera fått lekmannastyrelser.
Motivet har i första hand varit att öka den medborgerliga
kontrollen, insynen och medbestämmanderätten i olika förvaltningsgrenar.

Enligt vår mening är lekmannarepresentation i verksstyrelserna av
stort värde för att garantera medborgerlig insyn i förvaltningen och
åstadkomma ett mera allmänt demokratiskt inslag vid verkställigheten av
olika politiska beslut. Systemet bör också kunna utvidgas till fler
ämbetsverk. Att det finns skäl att framföra detta önskemål även i dagens
läge, trots de utvecklingstendenser som nyss nämnts, belyses av att
debatter varje år uppkommer om behovet av ökad lekmannainsyn på
särskilda områden. Senast har frågan aktualiserats inom försvarets
område, bl. a. i samband med IB-affären. En systematisk granskning av
förhållandena inom förvaltningen kan mot denna bakgrund vara motiverad.

Även på det regionala planet har ett ökat lekmannainflytande kommit
till stånd. För åtskilliga av de nya samhällsuppgifter som tillkommit har
lekmannanämnder inrättats, de s. k. länsnämnderna. Genom 1970-1971
års reform fick länsstyrelserna lekmannastyrelser samt länsrätter med
lekmannainslag.

Även på detta område är det emellertid av vikt att skilja mellan form
och realitet. Den avgörande frågan är vilket inflytande lekmännen
erhåller inom förvaltningen. Mycket talar för att de långtifrån kommit att
spela den roll i myndigheternas verksamhet som avsetts. Vissa undersökningar
rörande länsnämnderna redovisades av länsdemokratiutredningen
och anfördes som ett huvudskäl för dess förslag att överföra uppgifterna
till kommunal självstyrelse genom landstingen. Liknande observationer
har gjorts beträffande verksstyrelserna. I ett utlåtande 1970 t. ex.
uttalade JO att lekmannaledamöterna i ett verk ”visserligen betraktas
som parlamentariska ledamöter därför att de till största delen utses bland
riksdagsmännen”. Emellertid förordnas de av regeringen, och ”härtill
kommer att en ledamot i ett verks styrelse av naturliga skäl erfarenhetsmässigt
mer eller mindre solidariserat sig med verket”.

Vad vi i första hand vill fästa uppmärksamheten på är frågans så att
säga reella sida: ”lekmännens” faktiska inflytande och funktionssätt. Mot
den bakgrund som tecknats ovan framstår det för oss som en angelägen
uppgift att få till stånd en allmän utvärdering av nuvarande system och
söka vägar för att förstärka lekmännens ställning och förbättra deras
möjligheter till medverkan och insyn.

Rättssäkerheten inom förvaltningen

Den offentliga förvaltningens kraftiga expansion har på ett djupgående
sätt ändrat den enskilda människans situation. Ett vittförgrenat komplex
av rättigheter och skyldigheter för de enskilda har utbildats. Medborgarna
ställer i dag större anspråk på det allmänna liksom det allmänna ställer
större krav på medborgarna. Genom denna utveckling har nya rättssäker

Mot. 1974:347

6

hetsproblem uppkommit samtidigt som välfärden ökat. Detta är en följd
av den enskilda människans bristande förmåga att hävda sin ställning i det
svåröverskådliga komplexet av regleringar och myndigheter liksom också
av samhällets växande svårigheter att på ett fullt tillfredsställande sätt
fylla alla de funktioner som berörs.

Rättssäkerheten inom förvaltningen är det samlade resultatet av alla
de faktorer som inom olika områden av samhällsorganisationen verkar för
att skydda medborgarna mot fel och misstag från myndigheternas sida.
Man brukar skilja mellan preventivt och korrektivt rättsskydd, mellan
sådana skyddsanordningar som tjänar till att förebygga felaktigheter och
sådana som syftar till att rätta eller eljest avhjälpa begångna fel.

På det preventiva rättsskyddets område möter t. ex. frågor om
förvaltningspersonalens utbildning, rekrytering och rättsliga ställning,
förvaltningsorganisationens uppbyggnad och utformning samt handläggningsförfarandet
hos myndigheterna. Som element i det preventiva
rättsskyddet ingår också utformningen av de materiella reglerna, författningsmaterialets
tillgänglighet för allmänheten, principen om allmänna
handlingars offentlighet samt kontrollen över myndigheterna.

Av central betydelse på det korrektiva rättsskyddets område är
möjligheterna att genom besvär få beslut överprövade. Här möter bl. a.
frågor om domstolsprövning av förvaltningsbeslut och om förvaltningsrättsskipningens
organisation. Hit hör vidare bl. a. frågan om rätt för
enskild att få skadestånd i anledning av fel eller förbiseende inom
offentlig verksamhet.

Med förvaltningens expansion växer behovet av åtgärder på de olika
områden som är av betydelse för de enskildas rättsskydd. Redan det
omfattande lagstiftningsarbetet aktualiserar åtskilliga problem. Ett karakteristiskt
drag är att förvaltningsverksamheten inte på samma sätt som
förut ansetts kunna eller böra styras genom mera preciserade regler. 1
ökad utsträckning begränsar man sig i stället till att ange allmänna
målsättningar och att använda rättsbegreppet av obestämt och flertydigt
innehåll. Samtidigt som förvaltningsorganen ges allt större faktiska
befogenheter blir de allt mindre bundna av formella regler och får friare
utrymme att agera själva. Det är uppenbart att denna utveckling medför
ökade risker för ojämnheter och godtycke i myndigheternas handlande.

Själva förvaltningsapparatens ansvällning utgör det mest karakteristiska
draget i den moderna utvecklingen. Den snäva traditionella
myndighetsramen har för länge sedan genombrutits, och verksamheten
bedrivs i helt nya organisationsformer. Antalet anställda i offentlig tjänst
beräknas nu uppgå till omkring 750 000 personer. Denna växande
byråkrati, i förening med förvaltningsorganens nya uppgifter och
karaktär, är otvivelaktigt ägnad att försvaga det administrativa rättsskyddet.
Det kan vara svårt för tjänstemän, som är verksamma på strängt
avgränsade områden, att förvärva eller behålla en överblick över
lagstiftningsmaterien i stort, att inte tillägga fack- och effektivitetssynpunkter
överdriven vikt och att över huvud på ett objektivt sätt pröva
frågor som rör kollisioner mellan allmänna och enskilda intressen. Också i

Mot. 1974:347

7

andra hänseenden är ett stort förvaltningsmaskineri med en stark
organisatorisk splittring ägnat att medföra olägenheter från allmänhetens
synpunkt. Allt starkare krav gör sig gällande bl. a. på information om den
samhälleliga verksamheten och på snabb behandling av brådskande
ärenden.

De genomgripande förändringar som skett under senare år ställer helt
andra krav än tidigare på det administrativa rättsskyddet, både det
preventiva och det korrektiva. Ända sedan början av 1940-talet har krav
på förstärkning av rättsskyddet förts fram i riksdagen vid upprepade
tillfällen. En lång rad utredningar har också under årens lopp tagit upp
olika delar av det vittomfattande frågekomplexet. Något samlat grepp har
emellertid aldrig tagits på problemen. I stor utsträckning har inte heller
de utredningar som verkställts avsatt några resultat. Först under de
senaste åren har vissa reformer av mera generell räckvidd genomförts eller
förutskickats. Under de senaste åren har sålunda förvaltningsrättsskipningen
omorganiserats, en allmän lagstiftning om förvaltningsförfarandet
införts, en utbyggnad av samhällets rättshjälp beslutats samt en skadeståndslag
antagits, med bestämmelserna bl. a. om skadeståndsskyldighet
för det allmänna vid oriktig myndighetsutövning.

Från den synpunkt som vi vill framhålla här — den enskilda
människans behov av förbättrat rättsskydd inom förvaltningen — har
emellertid de beslutade reformerna varit otillräckliga. Viktigast är
rättshjälpsreformen, som utan tvivel måste anses som i hög grad värdefull.
På förvaltningens område kommer den emellertid endast att få begränsad
betydelse. Omorganisationen av förvaltningsrättsskipningen motiverades
främst av andra synpunkter än den här aktuella. Syftet var i första hand
att förbättra regeringsrättens arbetsförhållanden. Från den enskildes
synpunkt medförde reformerna förbättringar närmast på länsplanet och
även där endast i begränsad utsträckning. Skadeståndslagens tillkomst
innebär givetvis ett framsteg, men frågan om det allmännas skadeståndsskyldighet
kan knappast betraktas som särskilt stor i detta sammanhang.
Den förfarandelagstiftning som genomförts har knappast tillfört något
nytt. Det finns många för den enskilde väsentliga frågor som ännu inte är
lösta.

Över huvud får man konstatera att de rättssäkerhetssynpunkter vi
åsyftar har kommit i bakgrunden för reformarbetet och att detta saknat
ett samlat grepp och en tillfredsställande ambitionsnivå.

Det är naturligt att anse en reformetapp avslutad med de reformer
som nämnts här. Det framstår emellertid som i hög grad angeläget att
arbetet på området utan avbrott fortsätter och att en större planmässighet
och kraft kännetecknar nästa etapp. Frågorna om de enskildas behov
av ett förbättrat rättsskydd inom den ständigt växande byråkratin bör
skjutas i förgrunden för den rättspolitiska debatten på ett helt annat sätt
än hittills. Särskilt med tanke på den tid som krävs för mera ingripande
reformer på detta komplicerade område bör ett nytt och samlat
utredningsinitiativ förberedas utan dröjsmål.

De här aktuella synpunkterna har tidigare utvecklats i partimotioner

Mot. 1974:347

8

från centerpartiet. Vederbörande utskott har instämt i det allmänna
syftet och understrukit frågornas vikt. Något initiativ har emellertid inte
kommit till stånd från riksdagens sida, utan man har låtit sig nöja med de
reformförslag, som framlagts av regeringen. Denna inställning kan inte
accepteras. Som framgår av både denna och tidigare motioner är ingen av
de utredningar och reformer som förekommit obekanta för oss. Det
väsentliga är att den särskilda synpunkt, som är grundläggande för våra
framställningar, inte har blivit tillgodosedd i rimlig utsträckning och att
därför — och på grund av problematikens allmänna, ständigt ökande vikt
— reformarbetet bör fortsätta och framdeles bedrivas med mera bestämd
inriktning på att främja de enskildas rättsskyddsbehov. De organisatoriska
och rättsliga synpunkter, som hittills främst beaktats, kan nu
skjutas i bakgrunden. Angeläget är också att utredningsarbetet sker med
parlamentarisk förankring, något som hittills endast i begränsad utsträckning
varit fallet.

Hemställan

Av de skäl som anförts i det föregående får vi föreslå

att riksdagen

1. anhåller hos Kungl. Majit att de i motionen upptagna
frågorna om decentralisering inom förvaltningen skyndsamt
upptas till prövning genom en särskild parlamentariskt
sammansatt utredning jämte därtill knutna arbetsgrupper, i
enlighet med vad som anförts i motionen,

2. tillkännager för Kungl. Majit som sin mening vad som anförts
i motionen om behovet av reformarbete för att förbättra den
enskildes rättsskydd inom förvaltningen.

Stockholm den 23 januari 1974
THORBJÖRN FÄLLDIN (c)
JOHANNES ANTONSSON (c)
BERTIL JONASSON (c)

RUNE GUSTAVSSON (c)

KARIN SÖDER (c)

BENGT SJÖNELL (c)

JAN-IVAN NILSSON (c)
i Tvärålund

FRITZ BÖRJESSON (c)
i Glömminge

ELVY OLSSON (c)
i Hölö

LENNART MATTSSON (c)
i Lane-Herrestad

IVAN SVANSTRÖM (c)

i Alvesta

TORSTEN BENGTSON (c)
i Jönköping

ERIC CARLSSON (c)
i Vikmanshyttan

THORSTEN LARSSON (c)
i Staffanstorp

ANNA-LISA NILSSON (c)
i Kristianstad