om åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten

Motion 1979/80:1120 av Olof Palme m. fl.

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

3

Motion
1979/80:1120
av Olof Palme m. fl.

om åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten

Den ekonomiska brottsligheten vållar samhället allvarliga skador. Många
enskilda drabbas av ekonomiska och sociala skadeverkningar. Det allmänna
- och därmed ytterst medborgarna - lider stora ekonomiska förluster, inte
minst genom skattebrotten. Lika allvarliga är de indirekta skador som den
ekonomiska brottsligheten för med sig genom att bryta ned solidariteten i
samhället. Samhällsanda och laglydnad undermineras. Därför måste den
ekonomiska brottsligheten i alla dess former angripas med kraft.

Genom undersökningar som på senare tid gjorts på olika håll har vi nu en
ganska god bild av olika typer av ekonomisk brottslighet. Till stor del utgörs
dessa av grova bedrägerier, grova skattebedrägerier och annan grov
brottslighet, som till sin art inte skiljer sig från grova egendomsbrott i
allmänhet. Det generellt kännetecknande för ekonomisk brottslighet förutom
att den till stor del riktar sig mot allmänna intressen - är att den är så
komplicerad och svårutredd. Därför är också omfattningen av den ekonomiska
brottsligheten fortfarande i stort sett okänd. De flesta bedömare är
dock ense om att den ekonomiska brottsligheten, främst i form av
skattebrott, årligen rör värden om åtskilliga miljarder kronor, och somliga
vill snarare räkna i tiotals miljarder kronor.

Vi har tidigare i motioner från socialdemokratiskt håll beskrivit den
ekonomiska brottsligheten och gett exempel på en del av de förfaranden som
tillämpas (se exempelvis motionen 1978/79:850). Vi har också pekat på
sambandet mellan ekonomisk brottslighet och organiserad brottslighet.

Kännetecknande för den ekonomiska brottsligheten är som förut antytts
framför allt att den är svårupptäckt och svårutredd. I regel kommer
brottsutredning inte till stånd förrän stora skador redan har inträffat. Det är
därför nödvändigt att kraftfulla insatser görs inte bara för att uppdaga utan i
första hand för att förebygga ekonomisk brottslighet. Enligt vår uppfattning
måste ekonomisk verksamhet organiseras och kontrolleras så, att förutsättningarna
för och möjligheterna att bereda sig vinning genom ohederliga och
skadliga metoder försvåras. För att uppnå detta krävs åtgärder på bred front
från statsmakternas sida.

En stor del av den ekonomiska brottsligheten riktar sig mot det allmänna.
Det är naturligt att riskerna för ekonomisk brottslighet är störst i fråga om
skatter och allmänna avgifter, eftersom det allmänna - i motsats till vad som
är typiskt vid affärer mellan enskilda personer och mellan företag - inte kan
kontrollera varje enskild transaktion. Det är framför allt inom skattesektorn

Mot. 1979/80:1120

4

sorn åtgärder mot ekonomisk brottslighet bör sättas in för att förebygga att
brott kommer till stånd eller åtminstone på ett tidigt stadium avslöja
pågående brott.

Det utvecklas ständigt nya metoder att kringgå skattelagstiftningen. I
samma takt som riksdagen genom punktlagstiftning fyller igen luckor i
skattelagarna dyker det upp nya metoder att fly undan skatt. Det är därför
naturligt att man sedan länge efterlyst en s. k. generalklausul mot skatteflykt.
Sådana klausuler förekommer sedan lång tid tillbaka i flera västeuropeiska
länder. Det förslag till lag mot skatteflykt som regeringen försommaren 1979
överlämnade till lagrådet för granskning har inte getts en sådan utformning
att lagstiftningen blir något effektivt instrument mot skatteflykt. Vi kräver
därför att regeringen snarast lägger fram förslag till en effektiv generalklausul
mot skatteflykt. Denna fråga behandlas närmare i en särskild motion.

Även med en effektiv generalklausul finns det behov av punktlagstiftning
mot skatteflykt. Vidare krävs en fortlöpande granskning av civillagstiftningen
från skatterättsliga synpunkter. För att anpassa lagstiftningen till
utvecklingen och tidigt möta missbruk med punktlagstiftning behövs en
noggrann bevakning av den skatteplanering som ständigt pågår inom
näringslivet och på andra håll. De gransknings- och bevakningsuppgifter som
här antytts bör ankomma på en särskild myndighet, en skatteflyktskommission.
Förslag härom tas upp i vår allmänna skattemotion.

Erfarenheterna visar att ekonomisk brottslighet ofta har avslöjats genom
taxeringsrevision och annan skattekontroll. Det är nödvändigt att skattemyndigheterna
utvecklar alltmer förfinade metoder för att finna indikationer
som ger anledning till misstanke om skattebrott och motiverar kontrollinsatser.
Det är också nödvändigt att skattemyndigheterna ges ökade resurser
för uppdagande av skattebrott. Verksamheten bör i första hand riktas mot
områden, där stora möjligheter till skattefusk finns. Också denna fråga
behandlas närmare i den allmänna skattemotionen.

En metod för att på ett tidigt stadium avslöja skattebrott kan vara ökad
användning av ADB för att sammanställa olika slags uppgifter. Självfallet
begränsar hänsynen till personlig integritet denna möjlighet, men såvitt
angår näringsverksamhet väger detta intresse mindre tungt. Vidare döljs
under talet om personlig integritet ibland ett intresse att försvaga samhällets
möjligheter att genomföra den beskattning som riksdagen lagstiftat om. Det
är nödvändigt att godta samarbete och informationsutbyte mellan olika
myndigheter som ett medel för att förebygga och avslöja skattebrott. Vi vill i
det sammanhanget hänvisa till motionen 1979/80:95 av Hilding Johansson (s)
m. fl. med anledning av propositionen 1979/80:2 med förslag till sekretesslag
m. m.

Valutakontrollen är otillfredställande. Möjligheterna är för stora både att
genom löpande betalningar föra valuta ur landet för icke godtagna ändamål
och att via utländska bolag låta tillgångar som rätteligen hade bort tas hem
stanna i utlandet. I beskattningssammanhang har liknande frågor tagits upp

Mot. 1979/80:1120

5

till behandling både i riksskatteverkets utlandsgrupp och inom brottsförebyggande
rådet. De har också behandlats av skatteutskottet (SkU 1978/
79:2), som i anledning av en socialdemokratisk motion i ämnet understrukit
att samhället måste med kraft ingripa mot skatteundandragande i alla
former. Kontrollåtgärder måste emellertid sättas in också av de valutavårdande
myndigheterna. Riksbanken måste i likhet med riksskatteverket
kartlägga utlandstransaktioner, som syftar till att uppnå icke avsedda
förmåner, och utveckla lämpliga kontrollmetoder. Riksbanksfullmäktige
måste se till att erforderliga resurser ställs till förfogande för genomförande
av behövliga kontrollåtgärder. Det bör ankomma på den utredning som ser
över valutaregleringen att föreslå de ändringar som kan behövas i valutalagstiftningen
för att möjliggöra en mer effektiv bekämpning av den ekonomiska
brottsligheten. Utredningens direktiv är i detta hänseende otillräckliga.

Näringslivet har under de senaste åren i allt högre grad tagit i anspråk lån
och bidrag från staten. Det är självfallet angeläget att dessa medel kommer
till användning på bästa sätt och inte missbrukas. För att kontrollera detta
bör staten kunna uppställa som villkor för lån eller bidrag att den får all
erforderlig insyn i det understödda företagets verksamhet, om statens
insatser är av den storleksordning att en sådan kontroll är motiverad. I vissa
fall bör staten utse styrelseledamot och/eller revisor-för företaget. Det bör
övervägas om inte aktiebolagslagstiftningen bör ändras för att sådan
styrelseledamot eller revisor skall kunna tillsättas utan att bolagsstämma
behöver hållas.

I ett vidare perspektiv bör utredas om inte företagsrevisorer generellt bör
utses av opartiska organ och inrikta sig på en mera allmän bedömning av
företagets verksamhet i form av utvidgad förvaltningsrevision. I det
sammanhanget bör också övervägas möjligheten att kräva obligatorisk
redovisning av revisorerna om hur företaget fullgör sina förpliktelser mot det
allmänna.

En sanktion mot ekonomisk brottslighet som äger rum under täckmantel
av juridiska personer är att den brottslige åläggs personligt skadeståndsansvar.
Uppdagas brottsligt förfarande, inträder sådant skadeståndsansvar
enligt allmänna rättsgrundsatser. För att förebygga risker för skador bör
emellertid rörelse över huvud taget inte få bedrivas utan personligt ansvar,
om inte den juridiska personen har ett tillräckligt eget kapital. Det är mot
bakgrund härav ytterst allvarligt att den borgerliga riksdagsmajoriteten har
fördröjt avskaffandet av femtusenkronorsbolagen. Erfarenheterna visar att
ekonomisk brottslighet ofta kommer till stånd med hjälp av s. k. vilande
bolag som aktiveras. Uppenbarligen är en förutsättning för att bolag skall
kunna hållas vilande för sådana syften att inte ett större kapital behöver
bindas i dem.

I vissa situationer framstår den begränsning av ansvaret för skuld som
följer med användandet av juridiska personer som illa motiverad. Som regel

Mot. 1979/80:1120

6

betalar seriösa företag sina dotterbolags skulder, om det behövs. Så sker
emellertid inte alltid. I mindre seriösa sammanhang används den juridiska
personens form just som ett instrument för att samla upp skulder och låta
dem gå i graven med företaget. Det förtjänar övervägas om inte lagstiftningen
om juridiska personer bör ändras så att i vissa särpräglade undantagssituationer
fysisk eller juridisk person, som har ett bestämmande inflytande i
en annan juridisk person, åläggs ett direkt ansvar för dennas skulder. Frågan
bör utredas.

Åtskillig ekonomisk brottslighet försiggår inom ramen för aktiebolag, som
efter avslutad användning försätts i konkurs. Har konkursen skett i form av
fattigkonkurs, dvs. när tillgångarna inte täcker konkurskostnaderna, är
förutsättningarna stora att undgå upptäckt, eftersom i sådan konkurs
skyldighet hittills inte har förelegat att anmäla gäldenärsbrott. Sådan
anmälningsskyldighet föreslogs av den socialdemokratiska regeringen i
propositionen 1975/76:210. Denna proposition avslogs emellertid av den
borgerliga riksdagsmajoriteten på hösten 1976. Nu har denna fråga sent
omsider bringats till en lösning genom de reformer av konkurslagstiftningen
som trätt i kraft vid årsskiftet. Det återstår att se, om de organisatoriska
lösningar som de borgerliga partierna genomdrev i fråga om förvaltningen av
de små konkurserna blir tillräckligt effektiva.

I budgetpropositionen aviseras en proposition med förslag om konkurskarantän,
vilket innebär att en näringsidkare som har gått i konkurs, under vissa
förutsättningar, skall kunna förbjudas att bedriva näringsverksamhet efter
konkursen. Till denna fråga får vi återkomma när propositionen föreligger.

De fackliga organisationerna har möjlighet att genom sin vetorätt enligt
medbestämmandelagen hindra företag från att använda entreprenörer, när
sådan användning kan antas medföra åsidosättande av lag. Denna möjlighet
bör utnyttjas för att hindra att entreprenörer anlitas som åsidosätter sina
skyldigheter att betala källskatt och sociala avgifter för de anställda eller
vilkas verksamhet huvudsakligen består i olaga arbetsförmedling. De företag
som anlitar entreprenörer och som tjänar pengar på att svart arbetskraft
används bör göras i sista hand ansvariga för att skatt och sociala avgifter
betalas för entreprenörernas anställda. Förslag med bl. a. denna innebörd
redovisades i en departementspromemoria redan 1976 (Ds Fi 1976:4).
Förslag på grundval av promemorian bör snarast föreläggas riksdagen.

Konsumentverket har i ett förslag om konsumentskydd vid bilreparationer
föreslagit införande av näringsförbud som sanktion mot uppenbara missförhållanden.
Näringsförbudet skulle i det fallet innebära att verkstadsägare och
andra i ledande ställning sysselsatta personer kunde meddelas förbud, t. v.
eller för viss tid, att driva fordonsverkstad eller att i ledande befattning vara
verksamma i sådan rörelse. Det förtjänar enligt vår mening att övervägas om
inte en sanktion av denna typ också skulle vara lämplig vid vissa former av
ekonomisk brottslighet. Inom branscher eller näringsgrenar där missbruk

Mot. 1979/80:1120

7

regelmässigt förekommer i mera påtaglig omfattning bör - om andra åtgärder
bedöms otillräckliga - krav på tillstånd för verksamhetens bedrivande
uppställas, dvs. införande av etableringskontroll.

När ekonomisk kriminalitet riktas inte mot det allmänna utan mot enskilda
personer sker detta ofta inom ramen för en svart lånemarknad, där olika
låne- och affärstransaktioner avlöser varandra i en karusell som det efter
hand blir omöjligt för offren att överblicka. Här får det allmänna i stor
utsträckning inrikta sig på att försöka utreda brotten och bestraffa de
skyldiga. I en del fall torde dock bankerna genom att offren även har normala
krediter kunna få en inblick i affärer av detta slag och genom polisanmälningar
eller på annat sätt kunna bidra till att stoppa lånekarusellen på ett
tidigt stadium. Det finns också anledning anta att banker ibland har
medverkat till spekulationsaffärer med fastigheter. En bättre samhällelig
kontroll över kreditströmmarna bör vara ägnad att motverka ekonomisk
brottslighet. Samhällets inflytande i bankerna bör därför ökas.

Det behövs också straffskärpningar i fråga om vissa typer av ekonomisk
brottslighet. Främst gäller detta om förfaranden som hittills lämnats utan
mera kännbara påföljder, trots att de är farliga för anställda eller
kringboende samtidigt som de kan vara mycket lönsamma. Detta gäller
exempelvis brott mot arbetarskydds- och miljöskyddslagstiftning. Dessa
brott bör i straffvärde jämställas med andra brott som äventyrar människors
liv och hälsa.

Vid brott av den art som miljöbrotten representerar bör också företaget
som sådant kunna åläggas ekonomiska sanktioner i form av företagsböter,
beräknade med hänsyn tagen bl. a. till den vinst företaget berett sig genom
det brottsliga förfarandet. I budgetpropositionen anför justitieministern att
ett nyligen remissbehandlat förslag om företagsböter inte utan ytterligare
överarbetning kan läggas till grund för några åtgärder samt att frågan f. n.
övervägs inom justitiedepartementet. Riksdagen bör enligt vår mening uttala
sig för att en sådan överarbetning görs och att den bedrivs skyndsamt.

Även om det är viktigast att förebygga ekonomisk brottslighet, måste
självfallet stora ansträngningar göras för att utreda och bestraffa sådan
brottslighet, när den är ett faktum. Som förut antytts är detta ofta den enda
möjliga insatsen från samhällets sida, när det gäller ekonomisk brottslighet
riktad mot enskilda personer. Att utreda ekonomisk brottslighet är
emellertid som förut anförts förenat med stora svårigheter. Brottsligheten
har ofta hunnit pågå under lång tid och består till skillnad från annan
kriminalitet inte av enskilda handlingar utan av ett ofta finmaskigt nät av
olika affärstransaktioner som måste sättas i samband med varandra för att
den brottsliga bilden skall framträda. Utredningen och lagföringen av sådan
brottslighet måste därför anförtros välutbildade specialister. Ofta är det
nödvändigt att anlita även utomstående expertis, framför allt i form av
ekonomisk sakkunskap. De enskilda utredningarna binder ofta för lång tid
åklagare och utredningsmän, varför ett förhållandevis stort antal tjänstemän

Mot. 1979/80:1120

8

som är inriktade på denna typ av brottslighet måste finnas till hands.
Organisationen måste således successivt byggas ut.

Det är också angeläget med ett förbättrat samarbete mellan berörda
myndigheter, dvs. i första hand polis-, åklagar-, skatte- och kronofogdemyndigheter,
tullverket och riksbanken. Som ett första steg är det angeläget att
regeringen skyndsamt vidtar åtgärder i enlighet med förslagen i promemorian
Samordnad verksamhet mot den ekonomiska och den organiserade
brottsligheten (PM 1979-05-23 av RÅ, RPS, generaltullstyrelsen, RSV och
riksbanken).

På grund av det samband som ofta finns mellan ekonomisk och organiserad
brottslighet och inte minst på grund av att utredningssvårigheterna ofta är av
likartad karaktär, bör poliser och åklagare, som har till särskild uppgift att
utreda den ekonomiska brottsligheten, också kunna sättas in mot organiserad
brottslighet av mera traditionellt slag. Om t. ex. häleriverksamhet
bekämpas, leder detta till att det blir svårare för dem som stjäl kapitalvarorofta
i syfte att finansiera sitt narkotikamissbruk - att få avsättning för det
tillgripna. Bekämpande av den organiserade brottsligheten är därför av
strategisk betydelse när det gäller att hålla efter brottsligheten i stort. Dessa
förhållanden bör beaktas vid utformningen av polisens organisation för
insatser mot den ekonomiska och organiserade brottsligheten.

Som vi inledningsvis framhållit medför den ekonomiska brottsligheten en
allvarlig fara för att samhällssolidariteten undergrävs. Ju längre den får
utvecklas ohämmat, desto allvarligare blir riskerna för samhällsmoralen. Ett
rättssamhälle kräver att lagarna efterlevs och att de gäller lika för alla.

Åtgärder av den art som skisserats i denna motion för att bekämpa den
ekonomiska brottsligheten bör normalt komma till stånd genom initiativ från
regeringens sida. Med hänsyn till den passivitet som de tidigare borgerliga
regeringarna visat när det gäller att reformera lagstiftningen och vidta andra
åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten bör dock riksdagen nu begära
att regeringen snabbt vidtar åtgärder på dessa områden.

Sammanfattningsvis bör enligt vår mening regeringen vidta följande
åtgärder som ett led i bekämpandet av den ekonomiska brottsligheten:

1. Förslag till lagstiftning och organisatoriska insatser på skatteområdet i
enlighet med våra förslag i särskilda motioner.

2. Omedelbara förbättringar av valutakontrollen.

3. Ändrade direktiv till kommittén (E 1977:03) med uppdrag att utreda
med valutaregleringen sammanhängande spörsmål i syfte att få en effektiv
valutakontroll.

4. Organisatoriska insatser och förslag till lagstiftning som innebär en
bättre samhällelig insyn och kontroll i företag som får lån eller bidrag från
staten.

5. Utredning om företagsrevisorernas ställning och uppgifter.

6. Utredning av frågan om att i vissa fall ålägga fysisk eller juridisk person
som har ett bestämmande inflytande i annan juridisk person ett direkt ansvar

Mot. 1979/80:1120

9

för dennas skulder.

7. Förslag till lagstiftning på grundval av departementspromemorian (Ds
Fi 1976:4) Ansvar för skatt vid entreprenad m. m. som ett led i samhällets
åtgärder för att komma till rätta med s. k. grå arbetskraft.

8. Utredning av frågan om att införa näringsförbud som sanktion mot
ekonomisk brottslighet även i andra fall än vid konkursmissbruk.

9. Undersökning av förutsättningarna för att införa etableringskontroll i
branscher eller näringsgrenar, där skattebrottslighet och annan ekonomisk
brottslighet har särskilt stor utbredning.

10. Införa bättre samhällelig kontroll över kreditströmmarna och förstärka
samhällets inflytande i bankerna.

11. Förslag till straffskärpningar för bl. a. brott mot arbetarskydds- och
miljöskyddslagstiftning.

12. Förslag till lagstiftning om företagsböter som påföljd vid ekonomisk
brottslighet.

13. Organisatoriska insatser och förslag till lagstiftning i syfte att
intensifiera samarbetet mellan polis-, åklagar-, skatte- och kronofogdemyndigheter,
tullverket och riksbanken.

14. Organisatoriska åtgärder för att förstärka polisens insatser mot den
ekonomiska och organiserade brottsligheten.

Med hänvisning till vad som anförts hemställer vi

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförs om åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten.

Stockholm den 25 januari 1980

OLOF PALME (s)

INGVAR CARLSSON (s)
BENGT GUSTAVSSON (s)
HANS GUSTAFSSON (s)
LILLY HANSSON (s)

LENA HJELM-WALLÉN (s)
PAUL JANSSON (s)
GÖRAN KARLSSON (s)
VALTER KRISTENSON (s)
OLLE WESTBERG (s)

LISA MATTSON (s)

THAGE PETERSON (s)
ANNA-GRETA SKANTZ (s)
INGVAR SVANBERG (s)

LARS ULANDER (s)
ESSEN LINDAHL (s)
CURT BOSTRÖM (s)

MAJ-LIS LANDBERG (s)

i Hofors