Motioner i Första kammaren, Nr 73

Motion 1938:73 Första kammaren

Motioner i Första kammaren, Nr 73.

1

Nr 73.

Av herr Larsson, Sam, m. fl., angående revision i vissa
hänseenden av lagen om landsting.

Vid föregående riksdagar och senast 1937 ha undertecknade framfört förslag,
syftande till en mera fullständigt genomförd proportionalism vid val till
andra kammaren och landstingen, och därvid bland åtgärder, som kunde motverka
de nu förekommande ojämnheterna i mandatfördelningen, särskilt framhållit
möjligheten att införa s. k. tilläggsmandat. Sedan förslaget därom
senast föregående år avvisats av riksdagen och möjlighet till dess realiserande
således icke inom en nära framtid torde vara för handen, anse vi det
icke lämpligt att ånyo påyrka en dylik mera genomgripande reform av valsättet,
även örn vi vidhålla vår uppfattning örn dess rättvisa innebörd. Ojämnheterna
i mandatfördelningen vid landstingsvalen äro dock så stora och påtagliga
att enligt vår mening åtgärder, som medgiva större proportionell rättvisa,
äro högeligen önskvärda. Den diskussion i ämnet, som upprepade
gånger förts i riksdagen, senast näst föregående år, synes också ge vid handen
att de brister, som kunna påvisas, i viss mån kunna avhjälpas genom smärre
förändringar inom det nuvarande systemets ram.

Under det gångna året har ett jämförelsevis stort antal landsting vidtagit
justeringar i förut gällande valkretsindelning, genom vilka åtgärder behovet
av sådana reformer, som vi här åsyfta, ytterligare framhävts. Även örn nu
vidtagna förändringar i lagstiftningen icke kunna tänkas få inflytande på
1938 års landstingsmannaval, synes det oss lämpligt att föra fram frågan
redan nu för att bereda erforderlig tid till den utredning örn olägenheternas
avhjälpande, som vi anse vara påkallad.

Huvudreglerna för landstingsområdes indelning i valkretsar återfinnas i
8 § av lagen örn landsting av den 20 juni 1924. Dessa huvudregler kunna indelas
i två grupper: sådana, som avse att åstadkomma »organisk» valkretsindelning,
och sådana, som avse att göra det proportionella valsystemet
någorlunda effektivt. Undantag från huvudreglerna återfinnas såväl i nyssnämnda
§ 8 som i de följande 9 och 10 §§.

I syfte att åstadkomma en organisk valkretsindelning är stadgat, att landsbygden
normalt skall indelas i valkretsar efter domsaga, tingslag eller härad,
att stad med minst 15,000 invånare skall utgöra egen valkrets, samt att valkrets
bestående av stad och landsbygd icke bör utan synnerliga skäl bildas.

Emellertid gäller, såsom medgivna undantag från föregående regler, att
landsbygdens judiciella enheter (domsaga etc.) få delas efter kommuner, antingen
så att två eller flera valkretsar uppstå inom den judiciella enheten,
eller så att en eller flera kommuner förenas med valkrets som väsentligen
består av annan judiciell enhet eller delar av sådana, samt att stad med

Bihang till riksdagens protokoll 1938. 3 sami. Nr 73—74.

206 38

2

Motioner i Första kammaren, Nr 73.

mindre än 15,000 invånare får förenas med angränsande landsbygd till en valkrets.
Dessutom förefinnes rätt att förena två eller flera städer med vardera
mindre än 15,000 invånare till en valkrets. Denna regel har i äldre tid
betraktats som organisk, men huruvida detta numera kan anses vara fallet
är en fråga som skall belysas i den fortsatta framställningen.

I syfte att åvägabringa en någorlunda tillfredsställande tillämpning av det
proportionella valsystemet är ytterligare stadgat, att varje valkrets normalt
skall hava så stor folkmängd, att den kommer att utse minst 5 landstingsmän,
d. v. s. att den skall hava minst 20,000 invånare. Denna bestämmelse
genombrytes först av den redan nämnda regeln, att valkrets, bestående av
en stad eller av flera städer enbart, icke behöver mer än 15,000 invånare.
Därjämte må, under förutsättning av 2/s majoritet i landstinget enligt § 33:
2:a, ännu mindre valkretsar bildas. Örn »synnerlig olägenhet» annars
skulle uppstå, gäller nämligen enligt § 9, att valkrets, bestående av landsbygd
med eller utan smärre städer, icke behöver uppnå något fixerat minimiantal
invånare.

Utöver de nämnda bestämmelserna örn den minsta folkmängden i olika
slag av valkretsar, finnes även en föreskrift att valkrets icke får lia större
folkmängd än att den utser högst 9 landstingsmän, d. v. s. att den icke
får komma upp till 45,000 invånare. Denna maximiregel gäller emellertid
endast för valkrets, bestående av landsbygd med eller utan smärre städer.
Slutligen gäller att alla de angivna folkmängdssiffrorna reduceras för Gotlands
del enligt särskilt stadgande i § 10.

I Sveriges Landstings Tidskrift, häfte 6 för 1937, lämnas å sid. 250—56
en översikt av de ändringar i valkretsindelningen som företagits eller beslutats
sedan 1925; skildringen kompletteras med en delvis ingående analys av besluten
under år 1937. Av den nämnda översikten framgår, att landstingen
tolv gånger varit nödsakade att besluta förändringar på grund av tvingande
bestämmelser i lagen, att de gjort det vid tre tillfällen på grund av lagens
tydliga anvisning, samt att omregleringar av annan orsak beslutats i tre fall.
De tolv tillfällena, då förändring varit nödvändig, fördela sig efter orsakerna
på följande sätt: valkretsar, bestående av landsbygd med eller utan smärre
städer, ha i åtta fall fått folkmängden minskad till mindre än 20,000 men ha
i endast tre fall vuxit över 45,000 invånare; därjämte har en stad passerat
folkmängdssiffran 15,000.

I vilken riktning ha nu dessa verkställda eller beslutade förändringar gått?
Frågan bör belysas ur två huvudsynpunkter, nämligen hur de smärre städerna
infogats i valkretsindelningen, och hur man förfarit när folkmängdssiffrorna
i landsbygdsvalkretsarna undergått betydelsefulla förskjutningar.

Smärre städer, som ingå i samma valkrets som angränsande landsbygd,
utgjorde 1926 icke fler än 4. År 1930 hade antalet sjunkit till 3, men det steg
1934 till 8. Och om de 1937 fattade besluten stadfästas, kommer antalet att
gå upp till 18, d. v. s. vara mer än dubbelt så stort som vid föregående val.

I de tre fall, då landsbygdsvalkretsar måst omregleras därför att invånarantalet
passerat 45,000, har den nödvändiga ändringen två gånger verk -

3

Motioner i Första kammaren, Nr 73.

ställts genom överflyttning av smärre delar till angränsande valkretsar, medan
i det tredje fallet den alltför stora valkretsen delades i två små.

I de åtta fall, då landsbygdskretsars folkmängd sjunkit under 20,000, har
man alltid sökt rättelse genom omreglering i stället för att bevara den undertaliga
kretsen med Vs majoritet. Omregleringarna ha ägt rum enligt följande
linjer: i fem fall har den undertaliga kretsen förstärkts genom tillskott av
landskommuner från angränsande valkretsar och i ett fall genom att en mindre
stad förts dit; i två fall har däremot uppdelning skett så att resultatet
blivit en minskning i antalet landsbygdsvalkretsar.

Större delen av de nu anförda uppgifterna hänföra sig till landstingens
beslut under 1937, och dessa kunna i väntan på stadfästelse icke betraktas
som ett definitivt material. Oberoende av denna omständighet vittna emellertid
uppgifterna likafullt om de tendenser som göra sig gällande inom
landstingen. Ifrågavarande tendenser kunna sammanfattas så att

det föreligger en tydlig benägenhet att sammanföra smärre städer med
omgivande landsbygd i stället för med andra smärre städer men däremot
ingen benägenhet att utnyttja rätten att med ils majoritet bevara landsbygdsvalkretsar,
vilkas folkmängd sjunkit under siffran 20,000.

Dessa tendenser lämpa sig ur olika synpunkter som grundval för en diskussion
av gällande bestämmelser.

Bildandet av valkretsar, bestående av såväl landsbygd som städer, måste
sägas stå i god överensstämmelse, både med de faktiska sociala och ekonomiska
förhållandena i våra dagars Sverige och med det proportionella valsystemets
anda. Att börja med torde ingen numera kalla en valkrets »naturlig»
eller »organisk», när den består av upp till 7 vitt spridda små städer
med ringa ekonomiskt utbyte sinsemellan och starkt avvikande lokala intressen.
Sådana indelningar framstå tvärtom såsom relikter från ett tidevarv
med mindre komplicerat näringsliv och sämre kommunikationer mellan
en stad och kringliggande bygd. Även örn man anlägger den synpunkten att
ett särskiljande av områden med olika typer av ekonomiskt liv i och för sig
skulle vara fördelaktigt, kan man icke på allvar hävda att de små städerna i
högre grad skilja sig från omgivande landsbygd än andra befolkningscentra
av motsvarande storlek men utan stadsrättigheter. Och en blick i statistiken
visar, att mot de 40 städerna med mindre än 5,000 invånare svarade den 31
december 1936 icke mindre än 52 köpingar och municipalsamhällen med 2,000
—5,000 invånare. Likaväl som de 52 (i statistiken upptagna) befolkningscentra
utan stadsrättigheter synas städerna av samma storleksordning bora
generellt bilda valkrets tillsammans nied angränsande landsbygd. En sådan
åtgärd skulle icke beröva dessa städer någon förmån som de nu verkligen
inneha. Eftersom de icke äga den folkmängd, som normalt berättigar till ett
landstingsmandat, lia de icke heller nu någon utsikt att placera en represen
tant uteslutande för det lokala intresset. Av dessa skäl torde tendensen att
förena små städer med angränsande landsbygd till en valkrets böra uppmuntras
av lagstiftningen och icke som nu ogillas av densamma.

De nu gällande bestämmelserna för bildande av valkrets, vari landsbygd

4 Motioner i Första kammaren, Nr 73.

ingår, och rena stadsvalkretsar äro i viss mån olika. Ren stadsvalkrets får
utan några villkor bildas, när invånarantalet når 15,000; gäller det en ensam
stad skall den till och med obligatoriskt utgöra egen valkrets. En valkrets
vari landsbygd ingår får däremot icke bildas eller bestå utan beslut med
kvalificerad majoritet, såvida den icke har minst 20,000 invånare. Under dessa
normala minimigränser för folkmängden finns en absolut gräns för valkretsar
varl landsbygd ingår, men ingen sådan för rena stadskretsar. Dessa olikartade
bestämmelser innebära en omotiverad fördel för städerna, som det icke
torde vara anledning att vidare bibehålla. Samma regler för mandattilldelningen
böra gälla för stad som för landsbygd, och bestämmelserna örn minsta
tillåtna folkmängd böra därför principiellt göras lika för alla slag av valkretsar.

Då det gäller att bestämma ett gemensamt minsta antal mandat för alla
slag av valkretsar, återstår frågan vilken siffra som bör väljas. Det är sedan
länge en allmänt godkänd princip, att fem mandat per valkrets är det minsta
antal som tillåter det proportionella valsystemet att fungera någorlunda
tillfredsställande. Denna princip är också inskriven i 1924 års lag örn landsting,
ehuru kringskuren av för många undantag. Studiet av tendenserna vid
landstingens beslut örn valkretsbildning har vidare visat, att det icke finnes
någon benägenhet att utnyttja dessa undantag för landsbygdskretsarnas räkning.
Det antal valkretsar, som överhuvudtaget icke äro berättigade att sända
fem representanter, utgör blott omkring 10 procent av hela antalet. Under
sådana förhållanden synes det vara en riktig och måttfull reform att fixera
siffran fem. mandat, motsvarande en folkmängd av minst 20,000, som ett
absolut minimum för alla slag av valkretsar.

Vikten av en stabil valkretsindelning är allmänt erkänd, och det har också
påvisats att den vanligaste orsaken till omregleringar av landstingsvalkretsarna
varit sjunkande folkmängdssiffror. Skulle man i lagen endast fixera ett
absolut minimum för valkretsarnas folkmängd, betydde detta sålunda ständig
risk för behov av omreglering. Därför är det säkeligen lämpligt att, i likhet
med 1924 års lag, lämna en viss marginal öppen mellan minsta normala och
absolut minsta mandatantalet. Men då, på förut angivna grunder, ett antal
av fem mandat framstår som ett riktigt och lämpligt absolut minimum,
torde det icke vara skäl att medgiva några undantag nedåt från denna siffra

i stället bör siffran för det lägsta normala antalet mandat höjas. En
dylik förstoring av valkretsarna skulle icke heller på något sätt strida mot de
motiv för besluten örn valkretsindelning, som kunnat iakttagas inom landstingen.
Den skulle även leda till att antalet invånare per mandat utjämnades
mellan valkretsarna och skapa bättre betingelser för det proportionella valsystemet.
En enkel uträkning visar, att medelantalet mandat per landstingsvalkrets
för närvarande ligger omkring 6.5, medan motsvarande siffra för
andrakammarvalen är 8.5. Det lägsta normala antalet mandat torde då lämpligen
böra fixeras till sju. För att marginalen mellan minsta normala och
absolut minsta antalet mandat effektivt skall tjäna ändamålet att hålla val -

Motioner i Första kammaren, Nr 73.

5

kretsordningen stabil, kan man tänka sig något mjukare villkor för att låta
en redan bildad valkrets sjunka under det normala minimum än de som nu
gälla för att bevara en landsbygdsvalkrets med undertalig folkmängd. Följaktligen
bör en valkrets normalt icke få bildas med mindre än 7 mandat, motsvarande
en folkmängd av 30,000, dock att valkretsar med mindre mandatantal,
lägst fem, och mindre folkmängd, lägst 20,000, undantagsvis må förekomma.

Som en direkt följd av högre siffra för lägsta normala antalet mandat måste
även siffran för högsta antalet mandat höjas. Beträffande detta spörsmål
finnas även andra skäl att beakta. Den nuvarande maximisiffran nio gäller
endast för landsbygdskretsar, vilkas folkmängd därigenom hindras att gå upp
till 45,000. Däremot finnes inget hinder för städer, som bilda en egen valkrets,
att fortfarande göra så även örn folkmängden passerar 45,000 — först
när den passerat 50,000 erhåller staden rätt att utträda ur landsting. Detta
är en olikhet som i och för sig skulle motivera en höjning av högsta tillåtna
antalet mandat (till minst elva). Vidare torde det kunna ifrågasättas örn
det är lämpligt att fixera maximiantalet så snävt i förhållande till det normala
minimum, som hittills skett. När för närvarande en landsbygdsvalkrets
passerar 45,000-gränsen och en omreglering alltså måste verkställas, är
en enkel klyvning icke tilltalande att utföra. Endera eller bägge halvorna
komma nämligen då att få en folkmängd, som endast obetydligt överskrider
det normala minimum, med åtföljande risk för omreglering inom snar framtid.
I enlighet med vårt föregående yrkande örn normalt minst sju mandat
per valkrets, bör sålunda högsta tillåtna antalet mandat per valkrets icke
sättas lägre än tretton, motsvarande en folkmängd av (högst) 65,000.

Med stöd av de tendenser, som visat sig vid företagna eller beslutade ändringar
i valkretsindelningen för landstingsval sedan 1926, och med anledning
av de i vissa hänseenden olämpliga stadgandena angående valkretsindelning
i 1924 års lag örn landsting finna vi att ifrågavarande stadganden böra underkastas
en revision enligt följande riktlinjer:

att landstingsvalkrets som regel icke bör få göras mindre än att den är
berättigad att välja minst sju landstingsmän;

att landstingsvalkrets bör få göras högst så stor att den är berättigad att
välja tretton landstingsmän;

att stad icke bör få bilda egen valkrets utan att dess folkmängd uppgår till
minst 20,000;

att valkrets, som utgöres endast av städer, icke bör få bildas utan att dess
folkmängd uppgår till minst 20,000;

att hinder icke bör resas mot bildande av valkrets, bestående av stad, som
ej kan bilda egen valkrets, samt angränsande landsbygd;

att valkrets med mindre än 20,000 invånare icke bör få bestå eller bildas.

De särskilda bestämmelser, vilka föranledas av förhållandena inom Gotlands
län, böra givetvis i nödig utsträckning bibehållas.

6

Motioner i Första kammaren, Nr 73.

På grund av vad som ovan anförts få vi härmed föreslå,

att riksdagen måtte besluta att hos Kungl. Majit anhålla örn
utredning rörande ändringar i Lagen örn landsting av den 20
juni 1924 enligt här ovan angivna riktlinjer samt framläggande
för riksdagen av de förslag, vartill utredningen kan föranleda.

Stockholm den 22 januari 1938.

Sam Larsson. Elof B. Andersson. D. Hansén.

J. Bergman.

B. v. Stockenström.