Motioner i Första kammaren, nr 385 år 1962

Motion 1962:385 Första kammaren

Motioner i Första kammaren, nr 385 år 1962

3

Nr 385

Av herr Kaijser, angående rikets indelning i borgerliga primärkommuner.

Genom beslut vid 1961 års riksdags höstsession har behandlingen av
Kungl. Maj:ts proposition nr 180 angående rikets indelning i borgerliga
primärkommuner uppskjutits till innevarande riksdag. Trots att den till
propositionen knutna motionstiden vid höstsessionen förlängdes, mötte det
stora svårigheter för den enskilde riksdagsmannen att tränga in i det stora
och invecklade frågekomplex som propositionen berörde. Därtill bidrog, att
propositionen på viktiga punkter avvek från indelningssakkunnigas förslag.
Att överblicka konsekvenserna av de i anledning av propositionen väckta
partimotionerna var inte heller lätt. Uppskovet har därför varit till gagn.
Det personliga ställningsstagandet har fått mogna fram, utan den press
som jäktet mot slutet av en riksdagssession utövar.

Enligt min mening talar övervägande skäl för den i proposition och kommittébetänkande
uttryckta uppfattningen om behovet av en ny kommunindelning.
Jag anser också, att det är önskvärt att själva principfrågan
bringas till en lösning. I allt väsentligt kan jag biträda de huvudlinjer för
en framtida »ideal» kommunindelning, som uppdragits i proposition och
kommittébetänkande. Jag anser emellertid också, att förutsättningen för
den nya kommunindelningen bör vara, att den kan genoihföras på frivillighetens
väg och icke, såsom skedde vid 1946—1952 års reform, genom tvång.
Såsom jag ser saken är detta en kardinalpunkt, från vilken man inte bör
vika.

Varken indelningssakkunniga eller propositionen är emellertid fullt konsekventa
på denna punkt. Indelningssakkunniga ansåg tvång böra föreligga
för kommuner tillhörande samma samarbetsområde att tillsätta en samarbetsnämnd
med författningsreglerad sammansättning och uppgift. I propositionen
har man låtit tanken på en författningsreglerad samarbetsnämnd
falla och därmed också den om en tvångssamverkan i denna ordning. I
stället föreslås dels att planeringsfrågan — vilken av indelningssakkunniga
behandlas i samma särskilda författning som samarbetsnämnderna — skall
regleras i 1919 års kommunala indclningslag, dels att riksdagen skall godkänna
riktlinjer för reformverket som innebär ett förstucket hot mot tredskande
kommuner därest inte åtgärder i syfte att åstadkomma den eftersträvade
nya indelningen vidtages före 1967. Ett tredje mera näraliggande
alternativ hade varit att när förslaget därom väckte motstånd stryka tvånget

4

Motioner i Första kammaren, nr 3S5 dr 1962

att tillsätta samarbetsnämnd men i övrigt godtaga utredningens metod att
angripa ämnet. Jag tror mig i det följande kunna visa att ett sådant grepp
innebär vissa fördelar.

Enligt mitt betraktelsesätt har propositionsförslaget sådant det nu föreligger
vissa svagheter. Till en början anser jag det ur principiell synpunkt
mindre lyckligt att skaffa det nya »indelningsverket» författningsmässig
replipunkt genom bestämmelser i kommunala indelningslagen, som dels
är en »ordinarie» kommunallag, dels avser att ge kommunerna vissa territoriella
garantier, dels slutligen utgår från att initiativ till indelningsändringar
regelmässigt skall tagas av kommunerna själva samt avse individuella
fall och inte såsom här i fråga ytterst syfta till en ovanifrån framdriven
kommunal nyindelning av riket i dess helhet. En annan lagstiftningsmetod
kom till användning 1946, och i det hänseendet har aldrig kritik riktats mot
den föregående indelningsreformen.

Det har inte gått mer än ett par år sedan indelningslagen reviderades
för att passa »normala» förhållanden. Ingenting har framkommit som skulle
styrka att inte denna revision varit och är tillräcklig för detta begränsade
syfte. Den nya indelningsreformen kommer utan tvivel att taga lång tid att
genomföra. Men då verket en gång är slutfört hoppas vi väl alla att »normala»
stabiliserade förhållanden återinträder så att kommunerna åter i
lugn kan planera och driva sin verksamhet utan den ständiga påminnelsen
om sin dödlighet, som ett ständigt fortgående länsstyrelsedirigerat kommungränsplanerande
innebär.

Mitt förslag på denna punkt är alltså att frågan hur för en framtida kommunindelning
lämpade samarbetsområden (kommunblock) bör bestämmas
regleras i en fristående författning av kommunallags natur.

När det gäller formen för samarbetet inom samarbetsområden upptog
indelningssakkunnigas förslag relativt utförliga regler om samarbetsnämnder.
Detta var naturligt eftersom samarbetsnämnden tänktes utgöra den
kugge, som skulle driva indelningsverket i hamn. I propositionen saknas
motsvarighet till de indelningssakkunnigas förslag i denna del. Som motiv
anges det motstånd som rests mot obligatoriska samarbetsnämnder. Propositionen
förutsätter emellertid att samarbetsnämnder behövs, ja, utgår
som självfallet från att sådana kommer att tillsättas och få »den sammansättning
och de arbetsuppgifter som kommunerna själva bestämmer». Med
den roll som tillämnats samarbetsnämnderna är det märkligt att författningsutkastet
i propositionen inte med ett ord berör dem.

I detta sammanhang bör påpekas att samarbetsnämnder är ett för vår
kommunalrätt helt främmande institut. De upplevde en kort storhetstid
under slutfasen till 1952 års indelningsreform. Dessförinnan var de okända.
När det i propositionen talas om deras blivande arbetsuppgifter avses därmed
ingenting som enligt kommunallag är att hänföra till förvaltning och

Motioner i Första kammaren, nr 385 dr 1962 5

verkställighet. Uttrycket samarbetsnämnd är därför missvisande och borde
ersättas med samarbetskommitté eller samarbetsberedning. Med hänsyn till
gällande kommunallagsbestämmelser om klagorätt och revision är det nämligen
uppenbart att i propositionen åsyftade samarbetsnämnder icke äger
besluta om användningen av för samarbetet anslagna medel och detta inte
ens för det fall alt de kommunala anslagen avsåge utredningsarbete, sammanträdesersättningar
eller arvoden. Varje utgift nämnden kan ådraga sig
under fullgörande av sitt uppdrag kommer i princip att kräva särskilt beslut
av varje i samarbetsnämnden företrädd kommun, en enligt min mening
orimligt tungrodd anordning, som inbjuder till olagligheter.

Nämndreglerna i indelningssakkunnigas förslag tar i likhet med propositionen
främst sikte på samarbetsnämnder med uppgift att under en ganska
lång tid överblicka och samordna strävanden att utveckla och intensifiera
ett på en framtida kommunsammanläggning inriktat samarbete mellan
kommuner tillhörande samma samarbetsområde (kommunblock).
Helt säkert kommer de flesta samarbetsnämnderna också att begränsa sin
aktivitet till just delta. Men ibland torde det ställa sig praktiskt att låta
nämnderna själva hålla i de utredningsuppdrag, som har en mera allmän
karaktär. Och någon gång kan det rent av te sig rationellt att nämnderna
har överinseende rörande en förvaltningsuppgift, om vilken avtal träffats
mellan samtliga samarbetskommuner. Jag har svårt att förstå varför man
skulle förmena dessa nämnder den möjlighet att efter bemyndigande från
de samverkande kommunerna själva handlägga utredningsuppdrag som indelningssakkunniga
velat ge dem. Ja, jag skulle vilja gå ännu ett steg längre
och i analogi med det i 1961 års församlingsstyrelselag införda institutet
gemensamt kyrkoråd ge dem möjlighet att efter sina uppdragsgivares bemyndigande
därjämte handha smärre förvaltningsuppgifter av den typ, som
kommunalförbund enligt 1919 års kommunalförbundslag kunde handha.
Varje slag av makt- och myndighetsutövning skulle sålunda falla utanför
deras kompetens.

En sådan utvidgning av samarbetsnämndernas potentiella befogenhet —
självfallet skulle det bero av kommunernas fria vilja om de ville tillägga
samarbetsnämnden en dylik — nödvändiggör emellertid att klagorätt över
nämndens beslut i dylikt fall tillerkännes inte blott såsom enligt indelningssakkunnigas
förslag de i samarbetet deltagande kommunerna utan också de
enskilda kommunmedlemmarna. Någon ändring i indelningssakkunnigas
förslag om revision av samarbetsnämndens förvaltning skulle däremot inte
behövas.

Hittills har samarbetsnämnder av nuvarande oreglerat slag mest använts
då kommuner stått i begrepp att bilda kommunalförbund eller slå sig samman.
Nämndperioderna har varit korta och antalet samverkande kommuner
ringa. Huruvida nämndverksamheten hållit sig inom lagens råmärken

6

Motioner i Första kammaren, nr 385 dr 1962

eller ej har i dylika kortsiktiga fall som regel haft underordnad betydelse.
De övergångsperioder under vilka samarbetsnämnder nu skall verka kan
många gånger — såsom vid samarbete mellan städer av olika typer och
landskommuner — tänkas draga ut över decennier. Laglighetsfrågan får
då helt annan betydelse.

Jag är medveten om att samarbetsnämnder av den typ som jag fört på
tal även kunde ha en uppgift att fylla under »normala» kommunala förhållanden
särskilt i vad gäller tillämpningen av interkommunala avtal liksom
också om att man inom kommunblocken kunde tänka sig att ha samarbetsnämnder
av denna typ vid sidan av en sammanhållande samarbetsnämnd
av det slag som propositionen närmast synes åsyfta. Införandet av
samarbetsnämnder av den nya typen för normala förhållanden skulle emellertid
— eftersom kommunallagen i motsats till församlingsstyrelselagen
inte befattar sig med formerna för interkommunalt samarbete — nödvändiggöra
tillskapandet av en ordinarie kommunallag. Lanserandet av tvenne
slag av för samverkan inom kommunblock avsedda samarbetsnämnder
i en kommunallagsförfattning av provisorisk natur skulle åter kunna leda
till förväxlingar och ovisshet om nämndernas inbördes kompetens. Eftersom
huvudsyftet med min motion just är att skapa en otvetydig kommunalrättslig
förankring för samarbetsnämnderna har jag, i medvetande om att
mera långtgående yrkanden skulle komplicera rättsfrågan, stannat vid att
reservera det nya samarbetsinstitutet för sådana fall då samtliga kommuner
inom ett kommunblock samverkar och de eventuella förvaltningsuppgifter
nämnden vid sidan av den egentliga samordnings- och planeringsuppgiften
skulle kunna anförtros rör alla dessa kommuner men inga andra.

Sammanfattningsvis skulle jag vilja motivera mitt förslag på följande
sätt. ''

Den nya kommunindelningen bör genomföras efter frivilliglinjen. För
att underlätta detta genomförande skall redan enligt propositionen kommunerna
få hjälp dels med upprättande av planer för de framtida kommungränserna,
dels med övergångsbidrag. Om mitt i huvudsak på indelningssakkunnigas
författningsutkast vilande förslag skulle godtagas skulle de
därutöver anvisas ett effektivare samarbetsinstitut än de f. n. helt oreglerade
samarbetsnämnderna. Denna nya samarbetsform skulle främst få betydelse
då samarbetsnämnder själva skall »hålla i» planerings- och utredningsuppdragen
men också för sådana fall då det konkreta samarbetsunderlaget
ännu inte motiverar bildande av kommunalförbund medan å andra
sidan avtalsmctoden är otillräcklig därför att det tillämnade avtalet inte
avser förhållanden av engångsnatur utan ett varaktigt samarbete under inseende
av en gemensam avtalsinstans.

Jag är medveten om att krav på utarbetad lagtext plägar resas då en motionär
för Omedelbart antagande yrkar på ny lagstiftning. Något reellt be -

Motioner i Första kammaren, nr 385 dr 1962 7

hov av sådan lagtext föreligger emellertid ej i detta fall. Utom det författningsförslag,
i vilket proposition nr 180/1961 utmynnar, har vederbörande
utskott redan tillgång till indelningssakkunnigas författningsutkast och har
självt våren 1961 genomgått, granskat och tillstyrkt den då av riksdagen
antagna nya församlingsstyrelselagen, vilken innehåller bestämmelser om
gemensamma kyrkogård av kommunalrättsligt samma typ, som den mitt
förslag om samarbetsnämnder aktualiserar.

Under åberopande av vad sålunda anförts får jag hemställa,

att riksdagen för sin del måtte antaga en fristående författning
av kommunallags natur, som dels reglerar den ordning
i vilken områden vilka ur geografiska, näringsgeografiska
och andra synpunkter lämpade sig som territoriellt
underlag för nya kommuner bör fastställas, dels bemyndigar
kommuner tillhörande dylika områden att tillsätta samarbetsnämnder
av ovan angivet slag. Mitt yrkande förutsätter
att konstitutionsutskottet med ledning av indelningssakkunnigas
författningsutkast samt församlingsstyrelselagens
bestämmelser om gemensamt kyrkoråd utarbetar nödiga
lagbestämmelser.

Stockholm den 26 januari 1962

Rolf Kaijscr