Motioner i Andra kammaren, nr 17

Motion 1948:17 Andra kammaren

Motioner i Andra kammaren, nr 17.

1

Nr 17.

Av herr Hastad m. fl., om införande av beslutande folkomröstning
i viktigare statliga angelägenheter och viktigare
kommunala frågor av allmänt intresse.

Efter förra världskriget vann tanken på demokratiens utbyggnad genom
folkomröstning en lika stor som snabb utbredning. Särskilt i de många
stater, som nybildades genom fredssluten, införlivades olika former av referendum
i författningarna. Som förebild stod Schweiz, och det talades
vid den tiden allmänt om statsskickens »Verschweizerung». Även om tanken
på införande av folkomröstning tidigare vid enstaka tillfällen framkastats
i vårt land — bl. a. såsom ett medel för skiljedom mellan riksdagens
båda kamrar under den gamla första kammarens tid — aktualiserades
referendumfrågan också här vid samma tidpunkt. År 1920 tillsattes
den s. k. folkomröstningskommittén under f. statsminister Edéns ledning.

Resultatet av den nämnda kommitténs utredningsarbete kom emellertid
att inskränka sig till det konsultativa referendum, som alltifrån 1922 finnes
inskrivet i regeringsformen § 49. Kommitténs majoritet fann — enligt
slutbetänkandet, SOU 1923: 10 — att »nuvarande förhållanden i vårt land
icke giva tillräckliga skäl för att framlägga förslag om införande av ett
decisivt folkomröstningsinstitut i Sveriges författning». Frågan ställdes
med andra ord på framtiden. Till kommitténs arbete hörde i övrigt några
mycket djupgående vetenskapliga undersökningar om referenduminstitutets
utformning och verkningar i olika länder, särskilt Schweiz och USA:s
delstater.

Det konsultativa referendum i Sverige kunde i fjol fira sitt kvartsekelsjubileum.
Det infördes speciellt med tanke på förbudsfrågan, och som bekant
har det endast en gång — vid 1922 års förbudsomröstning — kommit
att tillämpas. Visserligen har då och då projekt om konsultativ folkomröstning
kastats fram i den allmänna politiska debatten, men det har
aldrig kommit längre än till projekt. I riksdagen har aldrig någon gång
under de tjugofem åren frågan om ny omröstning på allvar varit uppe.
Mot bakgrunden av denna starka motvilja mot den konsultativa folkomröstningen
måste det fastslås, att utvecklingen givit dem rätt, som vid 1921
års riksdagsdebatter ställde sig mycket skeptiska till lämpligheten och användbarheten
av denna form för folkets direkta medverkan i sakbesluten.
Den rådgivande folkomröstningen kan å ena sidan vara ägnad att av 1

Bihang till riksdagens protokoll 1948. 4 sand. Nr 17—22.

2

Motioner i Andra kammaren, nr 17.

trubba ansvaret både hos folket, enär dess vota inte äro utslagsgivande, och
hos riksdagen, enär denna kan vilja undandra sig ansvaret genom att
skjuta över detta på väljarfolket. Å andra sidan har det visat sig, att
regering och riksdag — vilka i varje särskilt fall ha att i form av en lag
träffa beslut om att en konsultativ folkomröstning skall utlysas — ogärna
velat utsätta sig för intrång i sina maktbefogenheter även när det gällt
mycket omstridda frågor, beträffande vilka folkets uppfattning ej alltid
kunnat säkert beräknas. Härtill kommer att uttolkningen av en konsultativ
omröstnings resultat alltid kan bli föremål för skiftande meningar i de
fall, då utslaget inte är så kraftigt att dess innebörd är kategorisk. Mycket
typisk var diskussionen före 1922 års förbudsomröstning; under mycken
strid gjordes då åtskillnad mellan manliga och kvinnliga röster; dessutom
hävdade många att förutsättningen för lagfästandet av ett rusdrycksförbud
vore att förbudet samlade en kvalificerad majoritet bland folket, men bland
dem voro meningarna delade huruvida det skulle fordras 2/3 eller 3/5 majoritet,
likaså om denna kvalificerade majoritet skulle ha avseende blott
på männen eller även på kvinnorna. Med visshet kan också antas, att det
konsultativa referenduminstitutet skulle i hög grad undergrävas bland
folket, om regering och riksdag med utnyttjande av sin grundlagsenliga
fria prövningsrätt skulle i något fall ha fattat ett beslut, som gått stick
i stäv mot utslaget i folkomröstningen. In summa: det referendum, som
grundlagsfästs i Sverige, har visserligen inte gjort någon skada och
kan framdeles möjligen också i någon annan fråga än nykterhetsfrågan
tänkas verka pacificerande, men det är behäftat med stora principiella
brister och kan inte anses ha skänkt någon lösning av problemet om folkets
ökade medverkan i statsarbetet.

Tiden synes nu åter vara mogen för att till undersökning uppta frågan
om folkets direkta deltagande i vår demokratiska stats styrelse genom
övergång till någon form av beslutande (decisivt) referendum. Utgångsläget
är härvid ett annat än när referendumfrågan diskuterades efter det
första världskriget. Dels stå oss nya erfarenheter från skilda länder nu
till buds, dels ha statens uppgifter i utomordentligt hög grad utvidgats särskilt
under de sista åren, samtidigt som organisationsväsendet blivit en
allt starkare makt.

På samma sätt som 1920 års kommitté gick tillväga synes det även nu
behövligt att närmare studera och summera erfarenheterna utomlands
från referenduminstitutets tillämpning under mellankrigsåren och — i
den mån material ges — efter 1945 års krigsslut. Även utan en ingående
undersökning är det dock väl bekant, att referenduminstitutet under mellankrigsperioden
inte kom att få någon större betydelse i andra länder
än Schweiz, USA och Australien, d. v. s. i de länder där institutet vunnit
hävd redan före 1914. I de nya referendumstaterna — Österrike, Tjecko -

Motioner i Andra kammaren, nr 17.

3

slovakien, Eire, Estland, Lettland och Litauen, Weimarrepublikens Tyskland
och det republikanska Spanien samt i viss mån Danmark, där referendum
blott avser grundlagsändringar men i fråga om dessa är obligatoriskt

— har folkomröstningen ingenstädes blivit samma faktor som i förebildslandet
Schweiz. Antingen har institutet använts blott i undantagsfall eller
också har det legat helt i reserv. Orsakerna härtill ha varit många. I vissa
fall voro reglerna för omröstningens igångsättande så försvårande, att
institutet knappast kunde tas i bruk; på flera håll voro reglerna dessutom
så invecklade eller teoretiskt utspekulerade, att de inte lämpade sig
för den praktiska politikens krav. Därtill kom att referendumidén på flera
håll i fullaste omfattning grundlagfästes helt plötsligt, utan någon bakomliggande
tradition från folklig självstyrelse och utan att den direkta demokratien
såsom i Schweiz först försiktigt prövats och därefter steg för
steg byggts ut. Flera av de nämnda staterna gjorde liksom ett hopp från
autoritär regim till direkt demokrati utan ens den parlamentariska folkstyrelsen
såsom mellanled. De många svårartade ekonomiska, sociala och
nationella problem, som fyllde mellankrigsårens politik, lade dessutom
flerstädes hinder i vägen för en friktionsfri tillämpning av författningsstadgandena
och framkallade till sist de rop på maktkoncentration, som
ledde till demokratiens kris och uppkomsten av diktaturregimer. De erfarenheter,
som dessa länder ha att erbjuda, äro därför mestadels mycket
begränsade. En analys av i vilken utsträckning referenduminstitutets ringa
utnyttjande var att hänföra till svagheter i dess formella utgestaltning torde
dock erbjuda åtskilliga lärdomar.

Det största intresset knyter sig därför fortfarande till referenduminstitutets
funktion under senare tid dels i Schweiz och dels i de amerikanska
delstater, där detsamma är infört. Det är känt, att folkomröstningssvstemet
i så måtto stagnerat i dessa länder, och att det inte utvidgats på det sätt
som man tidigare räknade med. I vissa fall — särskilt gäller detta Schweiz

— har folkets rätt till referendum inskränkts genom ett fullmaktssystem.
Orsaken härtill har legat i öppen dag. Under de ekonomiska kriserna har
det ansetts både alltför tidsödande och alltför vanskligt att låta komplicerade
ekonomiska frågor avgöras genom folkets utslag, kanske efter upprivande
kampanjer med vädjanden till egoistiska gruppintressen. Dessa
avsteg betyda emellertid alls inte, att folkets direkta deltagande därför
i dag betraktas såsom förkastligt eller värdelöst. Vad särskilt Schweiz
beträffar, gå tvärtom alla aktuella strävanden ut på att trygga och befästa
folkrättigheterna, och om referendum i amerikanska delstater föreligga eu
mångfald erkännsamma vittnesbörd från politiker och vetenskapsmän.
Allmänt torde man dock ha tillägnat sig den uppfattningen, att vissa problem
— särskilt invecklade ekonomiska — mindre väl lämpa sig för folkliga
avgöranden och alt särskilt i svåra kriser, för alt inte tala om under

4

Motioner i Andra kammaren, nr 17.

krigstillstånd, restriktioner uti folkets direkta makt framtvingas av nödvändigheten.
I synnerhet i dessa hänseenden förtjäna den senaste tidens
referendumpraxis och referendumutslag i dessa stater ingående studier.
Också de stora ekonomiska eller sociala organisationernas roll vid igångsättandet
av folkomröstningar eller propagandan under referendumkampanjerna
borde härvid särskilt undersökas. Nämnas bör också att folkomröstningsinstitutet
efter det senaste kriget inskrivits bl. a. i den nya franska
författningen och tillämpats där, i Italien och flera av det s. k. östblockets
stater.

Vi ha fullt klart för oss att erfarenheterna från författningsstadganden
i ett visst land inte utan vidare behöva vara tillämpliga i ett annat, därest
samma stadgande skulle införas där. Särskilt bör man beakta, att Schweiz
och USA äro förbundsstater med alla de skiljaktigheter i förhållande till
en enhetsstat såsom Sverige, vilka därigenom uppstå och påbjuda försiktighet
i slutsatserna.

Vid en utbyggnad av vårt svenska folkomröstningsinstitut borde redan
den omständigheten, att vårt folk sedan långliga tider särskilt inom den
kommunala självstyrelsens ram varit vant att syssla med offentliga angelägenheter,
vara en garanti för folkets »mognad». Även om uppfostringsmotivct
i sig självt inte kan vara ett tillräckligt skäl för konstitutionella
förändringar, bidraga dock folkomröstningar enligt allmän erfarenhet till
att intressera medborgarna för samhällsfrågor och öka deras samhällsinstinkter.
Tillgripandet av folkomröstning kan vara särskilt påkallat i
sådana frågor av allmän natur, beträffande vilka medborgarna vanligen
äga en utpräglad mening och vilka skära igenom partierna. Av allt att
döma bilda partierna långt ifrån några enhetliga formationer. I en mängd
frågor torde uppfattningarna inom partierna vara mycket delade utan att
detta kommer till motsvarande uttryck i riksdagsgrupperna. Ett referendumutslag
kan härvid ge ett sannare uttryck för folkopinionen än riksdagens
politiska sammansättning. Folkomröstningar kunna också tänkas med
fördel anordnas i viktiga frågor, som kommit upp sedan val hållits utan
att väljarna tidigare haft tillfälle att vid val ta ställning till dem. Visserligen
kan en riksdags- eller kammarupplösning härvid alternativt beslutas,
men det är långt ifrån säkert att den omstridda frågan då skulle kunna
isoleras så att folkets ställningstagande just i denna klart kan utläsas; därtill
kommer att upplösningsinstitutet i Sverige visat sig ineffektivt bl. a.
därför att en efter upplösning nyvald andra kammares mandattid inskränkes
till att gälla blott för återstoden av den upplöstas.

Det starkaste skälet för en utvidgning av folkomröstningsinstitutet är
dock, att därigenom större möjligheter skulle ges folket att ta del i och
ansvaret för de nu för tiden alltmer ingripande samhällsreformema. Just
därför att dessa äro så ingripande, är det en rimlig fordran att full visshet

Motioner i Andra kammaren, nr 17.

5

om folkets uppfattning skapas. Medborgarna få på detta sätt tillfälle att
utöva ett inflytande utan att snävt bindas till klasser eller partier. Erfarenheten
ger också vid handen att förekomsten av ett referenduminstitut
gör folkrepresentationens beslut och särskilt lagstiftningen omsorgsfullare
i synnerhet i den meningen att folkrepresentationen för att undgå referendum
tvingas att starkare beakta olika medborgargruppers rättmätiga synpunkter.
Så länge som varje sund folkstyrelse bygger på ömsesidigt hänsynstagande,
måste detta direkta eller indirekta tvång till ökad samverkan
mellan partierna endast vara en utveckling i rätt riktning.

Det kan ställas under debatt, om såsom hittills folkomröstningssystemet
i Sverige skall inskränkas till att blott gälla statliga beslut. Även ett kommunalt
referendum kan tänkas, helst som många kommunala angelägenheter
på ett särskilt sätt direkt beröra människorna. Bortses från städerna
var ännu till för ett par årtionden sedan vår kommunala självstyrelse
förankrad i stämmorna, där alla röstberättigade kunde hävda sina meningar
och som åtminstone i åtskilliga socknar samlade stort deltagande.
Fullmäktigesystemets införande, i och för sig motiverat av kravet på kontinuitet
i den kommunala ledningen och behovet av garantier mot uppkomsten
av tillfälliga majoriteter, innebar alt den gamla allmänna rätten
till deltagande i sakbesluten begränsades till enbart en valrätt vart fjärde år.
Detta betydde, att de stora värden, som lågo i medborgarnas direkta ansvar,
måste offras. Sannolikt slappnade samtidigt intresset för de gemensamma
kommunala angelägenheterna hos dem, som ställdes utanför fullmäktigeförsamlingar
och nämnder. När den i princip beslutade kommunindelningsreformen
genomförts, försvinner inte blott stämmosystemet, utan
därtill kommer även att kommunerna genom sammanslagningar i de flesta
fall bli mycket större än hittills, med följd att antalet fullmäktige relativt
sett beskäres. Det synes värt att överväga, om det inte vore en styrka för
det kommunala livet och innebure en värdefull anknytning till äldre ideella
traditioner, därest det skapades möjligheter att låta viktigare frågor gå
till omröstning bland de kommunala väljarna. Givetvis förutsätter detta
grundliga överväganden både om arten av de ärenden, som skulle kunna
bli föremål för omröstning, och om villkoren för att en sådan omröstning
skulle anordnas.

När det gäller decisiva statliga folkomröstningar, brukar man skilja
på några huvudformer. Referendum kan dels vara obligatoriskt — vilket
främst brukar gälla författningsändringar — och dels fakultativt, d. v. s.
anordnas på framställning av ett visst antal väljare eller av en minoritet
i parlamentet eller av bägge i kombination; till fakultativt referendum kunna
också vissa andra former hänföras, nämligen då regeringen eller statsöverhuvudet
äger rätt att påbjuda folkomröstning eller då parlamentet
självt kan fatta ett liknande beslut (i sistnämnda fallet plägar man tala

6

Motioner i Andra kammaren, nr 17.

om »frivilligt» referendum). Dessutom brukar man till folkomröstningsreformerna
även räkna det s. k. folkinitiativet, d. v. s. eu rätt för ett visst
antal väljare att framlägga ett förslag, som sedan obligatoriskt eller fakultativt
skall underställas folkets avgörande. Även andra mer eller mindre
hybridartade former ges, som dock här ej behöva närmare beröras. Utan
att ta ställning till de lämpligaste metoderna vilja vi blott anföra, att all
erfarenhet ger vid handen, att den obligatoriska formen är behäftad redan
med den uppenbara svagheten, att frågorna ej alltid och kanske blott sällan
fånga något större intresse. Även folkinitiativet är omtvistat till sina verkningar
eller sin betydelse, och det har i allmänhet ansetts som en sista
etapp på vägen till en fullständig referendumdemokrati. Det naturligaste
och angelägnaste synes oss vara, att referendum införes i någon fakultativ
form. Härvid bör den utgestaltas som en folkrättighet, d. v. s. såsom en
rätt för en minoritet att få en omröstning till stånd. Endast i denna form
skänker institutet garanti för folkets medverkan i samhällsarbetet och
kontroll av riksdag eller regering. Klokheten bjuder att ett beslutande
referendum vid dess införande inte ges en alltför vid omfattning, särskilt
när det gäller för gemene man svårbedömliga ekonomiska, finansiella eller
utrikespolitiska avgöranden, och att erfarenheterna sedermera få vara utslagsgivande
för dess eventuella fortsatta utbyggande.

Utformningen av regler för decisiv folkomröstning ställer sig givetvis
mycket svårare än av regler för en konsultativ. Hur stor procent av väljare
och eventuellt av riksdagens ledamotstal, som skall fordras för utlösning
av referendumapparaten, tarvar härvid grundliga överväganden, likaså
de nödiga bestämmelserna om tidsfrister för begäran av referendum och
för promulgation av lagar eller verkställandet av andra beslut så att referendum
hinner begäras. Fastställandet av de ärenden, som skola kunna
göras till föremål för folkomröstning, är icke blott reellt utan även rent
formellt förknippat med svårigheter, bland annat med hänsyn till att lagstiftningsbegreppet
i Sverige är så oklart på grund av förekomsten av konungens
ekonomiska lagstiftning (RF § 89) och på grund av de flytande gränserna
mellan lag och förordning. Vidare torde det vara ofrånkomligt att
medge regeringen och riksdagen rätt att i brådskande eller trängande fall
kunna låta ett beslut, som eljest skulle ha kunnat underkastas referendum,
omedelbart träda i kraft och genom en dylik force-majeure-klausul göra
undantag från referendumrättigheterna. Ytterligare blir det nödvändigt att
reglera spörsmålet om riksdagsförfarandet vid beslut om sådana grundlagsändringar,
som gå till folkomröstning; härvid uppstår först frågan, på
vilket stadium av frågans behandling — om efter det vilande eller det
definitiva riksdagsbeslutet — som folkomröstning skall kunna anordnas,
och vidare synes det vara oformligt att fortfarande kräva två riksdagars
samstämmiga beslut och mellanliggande andrakammarval, om folkomröst -

Motioner i Andra kammaren, nr 17.

7

ningen skulle hållas efter riksdagens första beslut i frågan. Även andra
likartade formella och reella problem torde anmäla sig. Redan med hänsyn
härtill är det praktiskt otänkbart att vid denna riksdag utan en föregående
och ingående utredning företa alla de grundlagsändringar och grundlagstilllägg,
som införandet av ett decisivt referendum betingar.

Vi hemställa därför,

att riksdagen ville i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställa
om utredning — särskilt genom undersökning av erfarenheterna
utomlands — och förslag angående införandet i
regeringsformen av beslutande folkomröstning såsom en
folkrättighet i viktigare statliga angelägenheter, liksom angående
möjligheter till folkomröstning i kommunerna rörande
viktigare frågor av allmänt intresse.

Stockholm den 14 januari 1948.

Elis Håstad.

Martin Skoglund.

Jarl Hjalmarson.