Motion i Andra kammaren, nr 1157 år 1970

Motion 1970:1157 Andra kammaren

4

Motion i Andra kammaren, nr 1157 år 1970

Nr 1157

Av herr Holmberg m. fl., i anledning av Kungl. Maj:ts proposition
nr 21}, med förslag till ändring i regeringsformen.

(Lika lydande med motion nr 999 i Första kammaren)

I proposition nr 24 föreslås — för prövning i grundlagsenlig ordning —
upphävande av regeringsformens bestämmelse i § 87 om skyldighet i vissa
fall för Kungl. Maj:t att inhämta lagrådets yttrande över lagförslag; enligt
förslaget skall det i stället ankomma på Kungl. Maj:t att bestämma
vilka lagförslag lagrådet skall yttra sig över. Lagrådets granskning enligt
§ 21 RF skulle i fortsättningen alltså bli fakultativ och icke obligatorisk.
I varje särskilt fall skulle regeringen äga bestämma om vilka lagförslag
som lagrådet skulle äga granska.

Någon kritik mot lagrådets verksamhet framföres icke i propositionen.
Departementschefen konstaterar i stället (s. 38) att lagrådets verksamhet
otvivelaktigt ofta är värdefull som ett led i arbetet på att få fram
fullgoda lagstiftningsprodukter. Riksdagen har tidigare ställt sig bakom
liknande omdömen. År 1949 framhöll sålunda konstitutionsutskottet
(1949:8) att rådets granskning bidragit till att ”vidmakthålla det inre
sammanhanget i lagstiftningen”. Under de senaste decennierna har, enligt
uppgift i den i propositionen åberopade promemorian, i den författningsdebatt
som förts aldrig ifrågasatts att avskaffa lagrådet. Under 1920-talet påyrkade visserligen borgmästare Carl Lindhagen institutionens försvinnande
men hans motioner härom avslogs. En motion av år 1927 i viss
mån i liknande syfte — tanken framfördes att lagrådets uppgifter skulle
kunna övertas av en förstärkt lagavdelning i justitiedepartementet — avslogs
likaledes. KU framhöll då att tjänstemännen på en sådan avdelning
vore justitieministerns omedelbara underlydande och enligt sakens natur
måste känna sig förpliktade att ge form åt hans lagstiftningstankar. ”Den
självständiga och oberoende laggranskningen skulle därmed försvinna.”

I detta sammanhang kan citeras vad Nils Herlits skriver om lagrådet i
sitt arbete Om lagstiftning. Enligt Herlitz (s. 290) uppfattas lagrådets
yttrande allmänt såsom ett nyttigt och välbehövligt led i den lagstiftningsprocedur
som inledes med Kungl. Maj:ts initiativ:

Man framhåller sålunda vikten av att varje lagstiftningsfråga blir bedömd
ej blott av personer, som specialiserat sig på ifrågavarande rättsområde,
utan också av de andra personer, med den vidsträckta erfarenhet
och den överblick över gällande rätt som i allmänhet endast står de högsta

Motion i Andra kammaren, nr 1157 år 1970

5

Tättskipningsorganens ledamöter till buds, och sannolikheten att därigenom
varje lagstiftningsfråga skall bliva rikt och allsidigt belyst. Särskilt
har man påpekat vikten av att genom lagrådets behandling lagstiftningen
blir konsekvent och enhetlig, där eljest, i betraktande av att olika personer
föra pennan i olika lagstiftningsämnen, faran för inkonsekvenser och
motsägelser ligger nära till hands. Härvidlag har man för ögonen icke
blott, att logiska oegentligheter skola undvikas, att alltså de nya rättsreglerna
skola kunna motsägelselöst infogas i den bestående rätten —-utan framför allt att enhetligheten i rättens grundläggande principer skall
bevaras. Det torde i själva verket kunna betecknas såsom laggranskningens
största betydelse, att varje fråga om ändrad lagstiftning blir betraktad
mot bakgrunden av den gällande rätten och dess allmänna grundsatser,
sådana dessa uppfattas av erfarna jurister. Det står icke i deras makt
att hindra en avvikelse, även om de djupt ogilla den. Men det blir åtminstone
— eller bör bliva — klargjort för dem som hava att besluta, att den
föreslagna lagen innebär en dylik avvikelse, att det alltså är fråga om ett
ur rättssynpunkt betydelsefullt steg, som kräver sorgfälligt övervägande.

Regeringsrätten har i sitt utlåtande över promemorian med särskild
motivering närmare klargjort innebörden av lagrådets granskningsarbete:

Ett särskilt skäl att göra detta är, att lagrådets utlåtanden i sin traditionellt
knapphändiga utformning endast ger en ofullständig bild av arbetet.
Om lagrådet t. ex. efter ingående överväganden finner sig kunna
godta ett förslag i en svårbedömd och invecklad lagfråga, brukar detta i
regel inte komma till uttryck på annat sätt än att lagrådet lämnar förslaget
utan erinran. Flertalet anmärkningar i detaljfrågor meddelas under
hand till departementet som s. k. blåkritsanmärkningar och avspeglas
således inte i utlåtandet. Denna praxis är uttryck för det goda samarbetet
mellan departement och lagråd i det gemensamma syftet att åstadkomma
en så fullvärdig lagstiftningsprodukt som möjligt.

Enighet råder sedan länge om att lagrådets granskning i främsta rummet
skall avse lagförslagens juridiska utformning och att lagrådet inte
skall ingå på de bakomliggande politiska övervägandena. Inom denna till
synes snäva gräns — som för övrigt ingalunda alltid är klar •— finns emellertid
ett vidsträckt fält för lagrådets granskning. Den redaktionella utformningen
av lagreglerna, viktig i och för sig, är inte huvudsaken. Till
en början anmäler sig frågan om ett förslags grundlagsenlighet, låt vara
att det ytterst sällan varit aktuellt att ifrågasätta anmärkning i sådant
hänseende På i viss mån samma plan ligger den granskning av förslagen
som sker från rättssäkerhetssynpunkt och rörande deras förenlighet med
rådande värderingar av medborgarnas rättigheter, både inbördes och i
förhållande till det allmänna. Här kräves ofta mycket grannlaga bedömningar
under hänsynstagande till den nyss nämnda begränsningen i lagrådets
uppgifter. Det förtjänar framhållas, att i begreppet rättssäkerhet
ingår att en svagare part skall få tillräckliga möjligheter att tillvarataga
sina intressen och skydd mot övergrepp. Vidare skall lagrådet undersöka
om ett förslag fyller skäliga krav på konsekvens samt på lämpligt sätt
kan inpassas i det rådande rättssystemet och fylla de uppgifter som avsetts
av de politiska instanserna.

6

Motion i Andra kammaren, nr 1157 år 1970

Vilka skäl åberopar då regeringen för sitt förslag? Främst må nämnas
arbetstekniska förhållanden. Lagrådet har till följd av arbetsbelastningen
tidvis måst arbeta på tre avdelningar, vilket har ansetts inkräkta på
högsta domstolens och regeringsrättens dömande verksamhet. Emellertid
är denna departementschefens motivering knappast hållbar. Vad som orsakat
den särskilda arbetsbördan under senare tid har varit två ytterligt
arbetskrävande lagförslag, nämligen jordabalksförslaget och förslaget till
fastighetsbildningslag. Dessa ärenden är nu slutbehandlade och en minskning
av lagrådets arbetsbörda är att emotse. Tidvis har det även under
denna tid visat sig vara svårt att utnyttja de tre avdelningarna till deras
fulla kapacitet. Det kan i detta sammanhang nämnas att samtliga de 23
justitieråd, som deltagit i utarbetandet av HD:s remissyttrande — referatet
av yttrandet i propositionen är tyvärr något oklart — enats om att
framhålla att högsta domstolens befattning med laggranskningen tills vidare
bör bestå i samma omfattning som hittills. Innan ändring sker talar
goda skäl för, heter det från 19 justitieråd, att man bör avvakta erfarenheter
av hur en ordning med i princip endast två lagrådsavdelningar utfaller
under mera normala förhållanden. Varken i promemorian eller i departementschefens
uttalande göres för övrigt gällande att lagrådsgranskningen
utgjort någon flaskhals vilken skulle ha lagt hinder i vägen för
viktiga lagstiftningsåtgärder. Det uppgivna arbetstekniska motivet för
en nyordning synes därför vid närmare granskning kunna bortfalla.

Departementschefen åberopar emellertid (s. 37) också ett annat ''principiellt
motiv: ”Enligt min mening är det icke förenligt med en fullt konsekvent
parlamentarism att tillförsäkra ett organ som saknar parlamentarisk
förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden
” Det bör enligt hans mening ankomma på regeringen att ensam (kursiverat
av undertecknade) avgöra hur dess förslag lämpligen bör förberedas
och utformas.

Uttalandet är märkligt och minst sagt självtillräckligt. Kan goda råd
någonsin skada? Att regeringen i sitt arbete otillbörligen och oparlamentariskt
skulle hindras av ett remissyttrande, låt vara obligatoriskt, är ett
uppseendeväckande konstaterande. Regeringen har ju all frihet att underlåta
att ta någon som helst hänsyn till lagrådets uttalande, en frihet,
som då och då begagnats och detta med full rätt, eftersom regeringen
obestridligen har det parlamentariska ansvaret. Menar möjligen departementschefen
att situationen skulle vara en annan om lagrådets medlemmar
en gång hade av ett parlamentariskt organ utsetts till sina ämbeten?
I så fall bör det tjäna honom till någon tröst att riksdagen genom § 103
RF dock kan skilja ledamöter i HD och RR från deras kall. Strängt taget
innebär emellertid departementschefens synpunkt även ett underkännande
av det i grundlagen (RF 10) föreskrivna obligatoriska remissförfaran -

Motion i Andra kammaren, nr 1157 år 1970

7

det. Remissinstanserna är faktiskt ej heller de alla parlamentariskt valda.
För var och en som anser det vara av värde att lagar, innan de träder i
tillämpning, blir föremål för en sakkunnig och noggrann granskning är
departementschefens resonemang förvånande. Ett annat påstående i propositionen
bör kompletteras. Det uppges att systemet med obligatorisk
granskning av lagförslag från den högsta domarmaktens sida leder sitt
ursprung från tider då maktfördelningen mellan monark med personliga
maktbefogenheter och folkrepresentationen var den centrala konstitutionella
frågan och att den obligatoriska laggranskningen i första hand synes
ha tillkommit för att begränsa konungens personliga maktutövning i
lagstiftningssammanhang.

Redan enligt landslagen ålåg det konungen att ”hålla, styrka och värja”
gällande lagar. Ny lag i landslagens mening fordrade ”allmogens”
samtycke och kunde blott komma till stånd med dess ”ja och godvilja”.
Denna regel gällde i stort sett fram till frihetstiden, även om konungens
domsrätt påverkade praxis. Fr. o. m. 1719 övergick lagstiftningsmakten
till ständerna som då ansågs som ”lagens källa”. Under denna tid arbetade
dock lagkommissionen (1686—1807) som yttrade sig över lagförslagen
och bland annat svarade för den slutliga justeringen av 1734 års lag. Senare
föreskrevs i 1772 års regeringsform att konungen i samband med sitt
ställningstagande till lagförslag skulle inhämta riksrådets mening. När
Gustav III år 1789 i samband med förenings- och säkerhetsaktens antagande
fastställde riksrådens antal till noll och i stället inrättade högsta
domstolen som i viss mån en ersättning påbjöds ej att domstolen skulle
yttra sig i lagstiftningsfrågor. År 1809 inskrevs emellertid i § 87 RF skyldighet
för såväl riksens ständer som konungen att ”inhämta statsrådets
och högsta domstolens tanke” över lagförslag. I lagstiftningsfrågor torde
dock kungliga initiativ knappast ha förekommit efter 1844 (Herlitz a.a.
s. 260). Då år 1909 i samband med lagrådets inrättande obligatorisk
granskningsskyldighet av lagförslag bibehölls kan detta således icke ha
haft sin grund i någon som helst konungens personliga maktutövning i
fråga om lagstiftning.

Under förarbetena till propositionen har antytts att utskottsorganisationen
under senare år i någon mån förstärkts liksom att den departementala
prövningen i någon mån utgör en ersättning för lagrådets obligatoriska
granskning. Dessa synpunkter är, som remissvägen framhållits, icke
realistiska. I fråga om departementstjänstemännen gäller fortfarande
KU:s uttalande från år 1927 att dessa är regeringens underordnade. Departementalreformen
av år 1965 synes därjämte knappast ha garanterat
eller förstärkt en juridisk prövning vid ärendenas beredning. Utskottens
tjänstemän — om de står helt utanför kanslihuset — har vidare redan av

8

Motion i Andra kammaren, nr 1157 år 1970

tidsnöd sällan möjlighet att juridiskt ingående pröva lagförslagen; propositionsanhopningen
är för stor och propositioner lämnas alltför sent.

På s. 38 uttalar departementschefen att lagrådets granskning bör begränsas
till uppgifterna att yttra sig över det ändamålsenliga i den valda
lagstiftningsmetodiken och de föreslagna reglernas överensstämmelse
med varandra samt vid behov uttala sig i tillämpningsfrågor. § 21 RF innehåller
icke någon sådan begränsning. I denna paragraf föreslås ingen
ändring genom propositionen. Departementschefens uttalande i denna del
synes också sakna rättslig relevans, eftersom grundlagarna skall tolkas
efter sin ordalydelse. Varken regering eller riksdag äger att i annan form
än i den för grundlagsändring föreskrivna ge annan innebörd åt ett grundlagsstadgande
än den gällande.

En annan sak är att lagrådets granskning bör vara juridisk och icke
politisk. Om detta synes i stort sett ha rått enighet sedan mycket lång tid
tillbaka. Möjligen kan ett och annat undantag konstateras, såsom ett från
år 1919, åberopat i promemorian. Men när ett yttrande från 1955, om utomäktenskapliga
barns arvsrätt, anförs i sammanhanget, är detta missvisande.
I det åberopade yttrandet framhöll lagrådet att det fordrades ändringar
i då gällande regler om fastställande av faderskap till barn u. ä.,
innan u. ä.-barn generellt borde kunna få arvsrätt efter fader. I samband
med att lagförslaget återkom 1969 ägde uppmjukning av dessa regler
rum. Lagrådet tillstyrkte då lagförslaget; dess synpunkter hade i denna
viktiga del beaktats.

Under förarbetena har även framhållits att systemet med obligatorisk
lagrådsgranskning för vissa lagar icke innebär sådana fördelar att dessa
skulle uppväga ”godtyckligheten och stelheten” i ett sådant system. En
bitande invändning från en remissinstans må här åberopas. Att anföra
”godtyckligheten” som ett skäl för införande av en ordning där godtycket
ges fritt spelrum ”är förfelat”.

I promemorian namnes vidare att Finland torde vara det enda land
som har någon motsvarighet till den svenska lagrådsinstitutionen. Detta
är en sanning med modifikation. Den omedelbara parallellen torde visserligen
finnas endast i Finland men att man i lagstiftningssammanhang utnyttjar
innehavarna av de högsta domarämbetena och ger dem inflytande
över lagstiftningen är, såsom regeringsrätten framhållit, inte något
ovanligt:

Här kan hänvisas till de uppgifter som tillkommer Förenta staternas
högsta domstol, den västtyska författningsdomstolen och, framför allt,
den franska respektive belgiska Conseil d’Etat. Den verksamhet, som bedrives
inom de sistnämnda institutionerna, utgör åtminstone i vissa hänseenden
en motsvarighet till det svenska lagrådets.

Motion i Andra kammaren, nr 1157 år 1970

9

Författningsutredningen ville — något som är belysande — enhälligt
bibehålla lagrådets granskning och begärde icke en inskränkning i lagrådets
kompetens utan en utvidgning. (SOU 1963: 12.) Såvitt vi kunnat
finna förordades icke i ett enda remissutlåtande över utredningens betänkande
att dess granskning skulle bli fakultativ.

Sammanfattningsvis kan anföras följande. Några bärande skäl för den
obligatoriska lagrådsgranskningens upphörande och ersättande med av
regeringen i varje särskilt fall begärd granskning har icke åberopats. Den
nuvarande ordningen borde därför tills vidare få gälla — tills vidare därför
att grundlagberedningen för närvarande är sysselsatt med att utarbeta
en ny regeringsform; i detta sammanhang kommer de högsta statsorganens
medverkan i lagstiftningsmakten självfallet att förutsättningslöst
prövas. Denna prövning bör rimligen avvaktas. Att nu, innan andra särskilda
garantier skapats, upphäva den obligatoriska granskningen skulle
innebära ett avlägsnande av en skyddsmekanism, vilken är avsedd att
verka till gagn för kontinuitet och sammanhang i lagstiftningen och till
skydd för den enskilde medborgaren och hans rättssäkerhet.

Under åberopande av det ovan anförda hemställer vi,

att riksdagen måtte avslå Kungl. Maj:ts proposition
nr 24.

Stockholm den 24 februari 1970

Yngve Holmberg (m) Staffan Burenstam Linder (m) Leif C assel (m)
Rolf Eliasson (m) Carl Eric Hedin (m) Astrid Kristensson (m)

i Moholm

Tage Magnusson (m)
i Borås

Karin Wetterström (m)