med anledning av propositionen 1975/76:209 om ändring i regeringsformen (Motion 1975/76:2554 av herr Fälldin m. fl.)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Mot. 1975/76

2554

Motion
1975/76:2554
av herr Fälldin m. fl.

med anledning av propositionen 1975/76:209 om ändring i regeringsformen

I propositionen 1975/76:209 har framlagts förslag till nya regler i regeringsformen
om skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Det gäller
frågor som inte bara är av stor betydelse från principiella synpunkter utan
också ständigt måste hållas aktuella även i en demokratisk välfärdsstat som
vår, om samhällssystemet skall fungera på bästa sätt för de enskilda människorna.
I en författning som bygger på folksuveränitetens grund måste
regler till skydd för medborgerliga fri- och rättigheter ha en central plats.

Mot denna bakgrund var det beklagligt att politisk enighet inte kunde
nås i dessa frågor redan då vår nya regeringsform antogs 1973. Den nya
utredning som tillsattes på riksdagens begäran förtjänar erkännande för den
snabbhet och grundlighet som den visat i sitt arbete och även för de konstruktiva
grepp den tagit på sin uppgift. Dess förslag innehåller flera värdefulla
nyheter i förhållande till tidigare utredningar.

Vid sitt ställningstagande till förslaget tar centerpartiet först och främst
fasta på att det inte på någon punkt försvagar det nuvarande skyddet för grundläggande
fri- och rättigheter utan genomgående innebär förstärkningar.

Centerpartiet eftersträvar ett så starkt skydd för medborgerliga fri- och
rättigheter som det är möjligt att åstadkomma. Frågorna är emellertid utomordentligt
svårlösta av praktiska och tekniska skäl. Detta har erkänts från
alla håll under det mångåriga utredningsarbetet; inte mindre än fyra kommittéer
har arbetat med frågorna. En lång rad metoder och lösningar har
prövats. Centerpartiet finnér emellertid att det är fullt möjligt att ytterligare
stärka skyddet med avseende på vad regeringens förslag innebär. En sådan
förstärkning måste därför ske genom att förslaget byggs ut.

De ytterligare förstärkningar av grundlagsskyddet som centerpartiet finner
praktiskt möjliga och därför nödvändiga att genomföra innebär dels införande
av obligatorisk lagrådsgranskning av förslag till lagstiftning som begränsar
medborgerliga fri- och rättigheter, dels införande av ett särskilt kvalificerat
lagstiftningsförfarande i riksdagen då det gäller förslag av denna innebörd.
Innan dessa förslag diskuteras närmare, bör emellertid ett par synpunkter
av allmän natur slås fast.

Till en början är det av grundläggande betydelse att konstatera att skyddet
för fri- och rättigheter ingalunda kan garanteras endast genom grundlagsregler.
Det viktigaste skyddet ligger i det demokratiska systemets vitalitet. Rent
praktiskt förhåller det sig också så, att andra och för medborgarna mera
närliggande ting än grundlagsregler har en avgörande betydelse för det fak

1 Riksdagen 1975/76. 3 sami. Nr 2554

Mot. 1975/76:2554

tiska rättsskyddet. Centerpartiet vill därför inte begränsa diskussionen till
endast regeringsformen utan har under en följd av år begärt en övergripande
utredning om praktiska åtgärder för att stärka de enskilda medborgarnas rättsskydd,
i första hand inom den ständigt svällande myndighetsbyråkratin.
Detta utredningskrav, som hittills avvisats av riksdagen, upprepas i denna
motion.

Det är också angeläget att framhålla vikten av en så bred uppslutning
som möjligt kring förslag till grundlagsändringar. Detta krav gör sig gällande
med särskild styrka då det gäller regler som direkt berör de enskilda medborgarna.
Centerpartiet har vid utformningen av de förslag som läggs fram
i denna motion särskilt strävat efter att möjliggöra en bred uppslutning.

Propositionens förslag

Om innehållet i propositionens förslag råder i det stora hela ett betydande
mått av enighet, som både utredningens betänkande och remissyttrandena
visar. Där meningarna skiljer sig gäller främst vad som inte finns med i
förslaget. Även på några punkter i den föreslagna grundlagstexten finns
det emellertid anledning att vidta ändringar.

Förstärkningen av skyddet för grundläggande fri- och rättigheter har
främst åstadkommits genom en utvidgning av det skyddade området, en
närmare precisering av de skyddade fri- och rättigheterna och uppställandet
av regler om de ändamål som får tillgodoses genom inskränkningar och
om gränser som inte får överskridas genom sådana inskränkningar. Dessa
förslag kan godtas. Därutöver upptas också vissa målsättnings- eller programstadganden
i 1 kap. 2 $ regeringsformen. Värdet av sådana regler kan
diskuteras, men det finns ingen anledning att motsätta sig dem sedan enighet
nåtts inom utredningen. Ett par kompletteringar bör emellertid göras. Centerpartiet
ansluter sig till vad som föreslagits av ledamöterna Boo och Ahlmark
i en reservation till utredningens betänkande. Ändringsförslag framläggs
i bilaga till denna motion.

Det är viktigt att även nämna näringsfriheten och egendomsrätten. Den
senare berörs också i 2 kap. 18 §. Denna motsvarar i förslaget den kompromiss
som träffades i riksdagen 1973. Då enighet inte kunnat nås om
en förstärkning, bör åtminstone denna kompromiss ligga fast. Detta bör
understrykas av riksdagen. Även den enskildes integritet och valfrihet bör
anges som grundläggande värden i 1 kap. 2 5 liksom att det är angeläget
att föräldrarätten slås fast.

Obligatorisk lagrådsgranskning

Riksdagen har redan under behandling en från 1975 års riksdag uppskjuten
motion nr 94 av centerpartiet och folkpartiet om utvidgad lagrådsgranskning.
I detta sammanhang saknas anledning att gå in på detta mera allmänna

Mot. 1975/76:2554

reformförslag. Diskussionen här begränsas till att endast gälla lagförslag
som berör grundläggande fri- och rättigheter.

Centerpartiet föreslår att regeringens förslag i propositionen 1975/76:209
byggs ut genom att obligatorisk lagrådsgranskning föreskrivs för lagförslag
som begränsar grundläggande fri- och rättigheter. En sådan ordning innebär
en väsentlig förstärkning av skyddet. Den kommer framför allt att ha en
viktig preventiv effekt, eftersom det kan förutsättas att lagrådets utlåtande
i praktiken kommer att tillmätas en väsentlig betydelse. Härigenom får man
en stark garanti för att inga opåkallade ingrepp sker. Vid remissbehandlingen
av utredningens betänkande har också bl. a. regeringsrätten och Svea hovrätt
förordat obligatorisk lagrådsgranskning.

De invändningar som framförs i propositionen är inte övertygande. Helt
verklighetsfrämmande är åsikten att lagrådet skulle få ställningen av ett
slags författningsdomstol och att därför högsta domstolen och regeringsrätten,
från vilka ledamöterna hämtas, skulle riskera att politiseras. Lika
grundlöst är det att hysa betänkligheter inför att lagrådet inte skulle kunna
begränsa sin granskning till uppenbara fel. Med ett realistiskt betraktelsesätt
är lagrådet att uppfatta som en tung remissinstans som hörs på ett senare
stadium av lagstiftningsproceduren än övriga remissinstanser. Värdet av att
ha tillgång till en sådan remissinstans är betydande, eftersom det ofta händer
att regeringen väsentligt avviker från de lagförslag som remissbehandlats.

I det ändringsförslag som framläggs i bilaga till denna motion har angetts
att lagrådets yttrande över förslag som berör grundläggande fri- och rättigheter
kan begränsas till frågan om grundlagsenligheten. Det skall alltså
inte behöva avse varje lagförslag i dess helhet.

Lagprövningsrätten

Lagprövningsrätten har diskuterats ingående i detta ärende. Propositionen
upptar inte utredningens förslag till grundlagsstadgande i ämnet men förutsätter
att den lagprövningsrätt som finns i dag skall bestå. En särskild
utredning föreslås.

I och för sig är det givetvis inte önskvärt att lagprövning förekommer
i någon större omfattning. Det är angeläget att lagstiftningen genom en
noggrann beredning får en sådan utformning, att normernas giltighet inte
kan ifrågasättas. Av remissyttrandena över utredningens betänkande framgår
också klart att domstolarna och myndigheterna över lag delar denna mening.
En viss lagprövningsrätt är emellertid ofrånkomlig, särskilt om man genomför
det föreliggande förslaget till grundlagsregler om fri- och rättigheter.
Dessa bygger till stor del på direktiv till lagstiftaren, och det kan inte gärna
överlämnas helt åt lagstiftaren själv att rätta sig efter eller åsidosätta dessa
direktiv. Möjlighet måste föreligga för en viss efterhandskontroll genom lagprövning.
Denna bör, liksom en föregående lagrådsgranskning, få sin främsta
betydelse genom sin preventiva effekt.

1* Riksdagen 1975/76. 3 sami. AV 2554

Mot. 1975/76:2554

Under förutsättning att en lagprövningsrätt av nuvarande innehåll består
- detta bör uttryckligen slås fast av riksdagen - blir det närmast en teknisk
fråga om ett särskilt grundlagsstadgande skall inforas eller om befogenheten
skall vara oreglerad som hittills. Båda alternativen är godtagbara för centerpartiet.
I denna motion framläggs därför inget förslag till grundlagsstadgande
om lagprövningsrätten.

Kvalificerat lagstiftningsförfarande i riksdagen

Frågan om ett särskilt kvalificerat lagstiftningsförfarande i riksdagen har
blivit kärnpunkten i den aktuella diskussionen, sedan enighet nåtts i det
väsentliga om grundlagsreglernas materiella innehåll. Centerpartiet vill understryka
att problemen inte bara galler fri- och rättighetsområdet utan har
en större räckvidd. Riksdagens lagstiftningsarbete har blivit förenat med allt
större praktiska svårigheter. Lagstiftningsmaskineriet ligger väsentligen i regeringens
händer, som bl. a. grundlagsberedningen konstaterade samtidigt
som den föreslog att den formella lagstiftningsmakten skulle överföras till
riksdagen ensam. Till följd av lagstiftningsarbetets ständigt ökade takt och
omfattning har riksdagen fått allt svårare att genomföra en noggrann sakprövning
av alla lagärenden. Svårigheterna ökas av sent propositionsavlämnande
och ofta stark tidspress. Årets riksdag ger en bjärt belysning av riksdagens
arbetsproblem. Att få till stånd en allmän debatt och ta hänsyn
till synpunkter utanför riksdagen på det sena stadium, då ett lagförslag lagts
fram för riksdagen, är ofta omöjligt.

Då man diskuterar dessa frågor är det också viktigt att komma ihåg att
flertalet lagbeslut fattas i stor enighet. Huvudproblemet är inte att lagar
trumfas igenom med små majoriteter utan att det är svårt att åstadkomma
en noggrann granskning av lagförslag i riksdagen och att få till stånd och
beakta en allmän medborgerlig debatt i lagfrågor.

Dessa allmänna svårigheter är naturligtvis särskilt betänkliga då det gäller
lagförslag som begränsar grundläggande fri- och rättigheter. Det är därför
naturligt att stor uppmärksamhet ägnats lagstiftningsförfarandet i riksdagen.
Två huvudalternativ har framförts. Länge diskuterades främst att införa
krav på kvalificerad majoritet för lagbeslut i dessa ämnen. Sedan detta prövats
ingående utan att man funnit någon lösning som kunnat vinna tillräcklig
uppslutning vare sig politiskt eller bland remissinstanserna, har centerpartiet
fört fram alternativet med krav pä dubbel riksdagsbehandling med viss tid
emellan.

Utredningens majoritet har avvisat tanken på att kräva kvalificerad majoritet.
Denna ståndpunkt har godtagits av flertalet remissinstanser, däribland
de tyngsta. Detta talar mot att gå vidare på denna väg. Som ett särskilt
skäl har pekats på att det är svårt att förena ett krav på kvalificerad majoritet
med utredningens - enhälligt - föreslagna konstruktion av grundlagsreglerna
med vissa direktiv till lagstiftaren m. m. Svea hovrätt har t. ex. betecknat

Mot. 1975/76:2554

en sådan kombination som utesluten. Härtill kommer alltså att det långvariga
utredningsarbetet klarlagt svårigheterna att vinna en så bred uppslutning
kring en lösning med krav på kvalificerad majoritet, som måste anses önskvärd.

I detta läge finner centerpartiet att alternativet med dubbel riksdagsbehandling
bör upptas. Det har bl. a. den väsentliga fördelen att det kan garantera
en möjlighet för riksdagen att genomföra en sådan noggrann sakprövning
och ta en sådan hänsyn till en allmän medborgerlig debatt, som
är något av problemets kärna. Ingendera säkerställs genom ett system med
kvalificerad majoritet. En kombination av föregående lagrådsgranskning, dubbel
riksdagsbehandling samt möjlighet till efterföljande lagprövning ger enligt
centerpartiets mening den bästa.förstärkning av propositionens förslag som syns
praktiskt möjlig att genomföra.

Departementschefen säger sig inte stå ”helt främmande” för ett system
med dubbel riksdagsbehandling men anser närmare utredning nödvändig.
Det erbjuder emellertid inga större tekniska svårigheter att konstruera ett
sådant system. Enligt centerpartiets mening finns det därför inga bärande
skäl för att avstå från den förstärkning av regeringens förslag som är möjlig.
Ett förslag till grundlagsreglering framläggs i bilaga till denna motion.

Ett system med dubbel riksdagsbehandling

Systemet med dubbel riksdagsbehandling föreslås bli tillämpligt på alla
regler som enligt 2 kap. regeringsformen skall ges i lag. Den närmare avgränsningen
kan i och för sig diskuteras. Det kan t. ex. vara naturligt att
föra in även viss annan lagstiftning under reglerna, såsom lagar på föräldrarättens
område. Det är emellertid enklast att knyta an till 2 kap. regeringsformen.

Systemet föreslås bygga på två beslut med viss tid emellan. Kräver man
bara viss tid mellan förslag och beslut, garanteras inte den noggranna sakbehandling
som är förslagets kärnpunkt. Vilken tid som bör förflyta mellan
besluten kan diskuteras. Sex månader syns innebära en lämplig avvägning.
Därigenom tillgodoses den allmänna debattens behov.

Det finns skäl att införa en undantagsregel som möjliggör lagstiftning
genom ett beslut. Det ligger nära till hands att dra en parallell med riksdagsordningen,
som kan ändras genom ett beslut om minst tre fjärdedelar
av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter är ense. För
att betona denna regels karaktär av undantag från en huvudregel bör föreskrivas,
att det snabbare förfarandet endast får tillämpas om synnerliga
skäl föreligger.

Regeringsformen torde inte behöva uppta ytterligare regler än de nu angivna.
Genom den avfattning som föreslås i bilagan klargörs att det andra
beslutet skall kunna innebära ändring av det första. Det framgår av orden
”två beslut”, i motsats till ”två likalydande beslut” i stadgandet om grundlagsändring.

Mot. 1975/76:2554

Vissa kompletterande regler bör intas i riksdagsordningen. Där bör till
en början anges att vilande beslut skall anmälas av vederbörande utskott.
Rätten att föreslå ändringar i det första beslutet bör också uttryckligen regleras.
Den bör givetvis inskränkas på så sätt att ändring aldrig får innebära en
ytterligare begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna i förhållande
till det första beslutet. Förslaget om obligatorisk lagrådsgranskning
leder till att lagrådet bör höras angående sådant ändringsförslag.

Man kan överväga att införa ny motionsrätt före det andra beslutet. En
sådan rätt synes dock inte nödvändig. Gällande regler om utskottets initiativrätt
och om rätt för en minoritet i kammaren att påkalla återremiss
lär ge tillräckligt underlag för nya förslag.

Man kan också överväga en regel för det fall olika meningar uppkommer
om ett lagforslag faller under de aktuella reglerna eller inte. Inte heller en
sådan regel torde emellertid vara nödvändig, särskilt med tanke på den
obligatoriska lagrådsgrartskningen. Avgörandet av procedurfrågan bör kunna
träffas enligt vanliga principer av talmannen, kammaren och vederbörande
utskott.

Utredning om lagstiftningsförfarandet

Det system för dubbel riksdagsbehandling som skisserats här kan utan
olägenhet genomföras redan nu. Det bör därför ske. Centerpartiet motsätter
sig emellertid inte att en utredning verkställs enligt propositionens förslag.
Den bör dock ges en vidare uppgift än den som anges i propositionen.
Den bör ta upp de allmänna problem om riksdagens lagstiftningsarbete som
berörts i det föregående. Det är angeläget att dessa frågor övervägs noga.
Det är tänkbart att en möjlighet till dubbel riksdagsbehandling (”två läsningar”)
kan ge en lösning på riksdagens arbetsproblem. Givetvis måste
emellertid även andra vägar övervägas för att förbättra riksdagens arbetsmöjligheter
och underlätta en allmän debatt.

Praktiska åtgärder för att öka de enskildas rättsskydd

Att lösa frågan om grundlagsreglering av medborgarliga fri- och rättigheter
är visserligen en angelägen uppgift. De enskilda människorna i vårt samhälle
kommer emellertid knappast att direkt påverkas av någon lösning som förts
fram från något håll i denna fråga. Skyddet för fri- och rättigheter har i
vårt land vuxit fram utan stödet av grundlagsregler, och tillkomsten av
sådana regler kommer därför inte heller att omedelbart återverka på den
enskildes situation. Denna kan endast förbättras genom andra åtgärder av
mera praktisk natur.

Mot denna bakgrund har centerpartiet under en följd av år i parti motioner
i riksdagen framställt krav på en planmässig, övergripande utredning om åtgärder
för att stärka de enskildas rättsskydd, främst inom den offentliga för

Mot. 1975/76:2554

valtningen. Partiets representant i fri- och rättighetsutredningen har också
pekat på dessa initiativ och i ett särskilt yttrande till betänkandet uttalat
sig för ett aktivt reformarbete på detta område. Centerpartiet hänvisar till
sin partimotion nr 893 till årets riksdag i vilken ett nytt utredningskrav
har rests. Detta bör bifallas av riksdagen i detta sammanhang, så att den
nu beslutade reformen även medför direkta praktiska resultat för de enskilda
medborgarna.

Hemställan

Vi framlägger sålunda egna förslag till ändringar i både regeringsformen
och riksdagsordningen. Det skall uppmärksammas att förslagen beträffande
riksdagsordningen har ett direkt samband med förslaget beträffande 8 kap.
17 S regeringsformen.

Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen beslutar

1. antaga

dels det i propositionen 1975/76:209 framlagda förslaget till lag om
ändring av regeringsformen med de ändringarna
ali 1 kap. 2 § erhåller den lydelse som framgår av bilaga till
denna motion,

att nuvarande 8 kap. 17-19 §§ betecknas 8 kap. 18—20 §§,
att ett nytt stadgande införs som 8 kap. 17 § med den lydelse
som framgår av bilaga till denna motion,
att den nya 8 kap. 19 § erhåller den lydelse som framgår av
bilaga till denna motion,
dels det förslag till lag om ändring av riksdagsordningen som intagits
i bilaga till denna motion;

2. tillkännage för regeringen som sin mening vad som anförts
i motionen om utredning angående lagstiftningsförfarandet i
riksdagen;

Mot. 1975/76:2554

3. hemställa hos regeringen om en skyndsam utredning angående
åtgärder för att stärka de enskildas rättsskydd i enlighet med
vad som anförts i motionen.

Stockholm den 6 maj 1976
THORBJÖRN FÄLLDIN (c)
JOHANNES ANTONSSON (c)
BERTIL JONASSON (c)
SONJA FREDGARDH (c)
CLAES ELMSTEDT (c)

TORSTEN BENGTSON (c)
i Jönköping

JAN-IVAN NILSSON (c)
i Tvärålund

THORSTEN LARSSON (c)
i Staffanstorp

KARIN SÖDER (c)

IVAN SVANSTRÖM (c)

MAJ PEHRSSON (c)

ANDERS DAHLGREN (c)

FRITZ BÖRJESSON (c)
i Glömminge

ERIC CARLSSON (c)
i Vikmanshyttan

LENNART MATTSSON (c)
i Lane-Herrestad

Mot. 1975/76:2554

Bilaga

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Propositionens förslag

Den offentliga

Motionens förslag

1 kap.

2 §

- och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska
och kulturella välfärd skall
vara grundläggande mål för den offentliga
verksamheten. Det skall särskilt
åligga det allmänna att trygga
rätten till arbete, bostad och utbildning
samt att verka försocial omsorg
och trygghet och för en god levnadsmiljö.

Etniska, språkliga

Den enskildes personliga, ekonomiska
och kulturella välfärd skall
vara grundläggande mål för den offentliga
verksamheten. Det skall särskilt
åligga det allmänna att trygga
rätten till arbete, bostad och utbildning,
att värna näringsfrihet och egendomsrätt
samt att verka för social
omsorg och trygghet och för en god
levnadsmiljö. Vid förverkligandet av
detta skall det allmänna värna den enskildes
valfrihet.

Det allmänna skall verka för att
demokratins idéer blir vägledande
inom samhällets alla områden. Det
allmänna skall tillförsäkra män och
kvinnor lika rättigheter samt värna
den enskildes integritet, privatliv och
familjeliv. Föräldrarnas rätt att vårda
och fostra sina barn skall respekteras
och barnen tillförsäkras en god social
miljö.

bör främjas.

8 kap.

17 §

Lag av sådant innehåll som avses i 1 §
stiftas genom två beslut. Det andra beslutet
får ej fattas förrän sex månader
förflutit från det första. Även sådan
lag får dock stiftas genom ett beslut
om synnerliga skäl föreligger samt
minst tre fjärdedelar av de röstande
och mer än hälften av riksdagens ledamöter
förenar sig om beslutet.

Mot. 1975/76:2554

Nuvarande lydelse Motionens förslag

18 § 19 §

För att i lag.

Lagrådets yttrande skall alltid inhämtas
över förslag till lag av sådant
innehåll som avses i 1 §. yttrandet kan
därvid begränsas till frågan om lagförslaget
är förenligt med bestämmelserna
i 2 kap.

Förslag till

Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrives att 3 kap. 16 § och 4 kap. 8 § riksdagsordningen
skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Motionens förslag

3 kap.
16 §

Konstitutionsutskottet skall till
kammaren för slutligt beslut anmäla
vilande beslut i ärende angående
grundlag eller riksdagsordningen.

Skall efter vad som sägs i regeringsformen
i annat fall tillämpas
den ordning som gäller för grundlagsändring,
skall vilande beslut i
ärendet anmälas av det utskott till
vars handläggning frågan hör.

Konstitutionsutskottet skall till
kammaren för slutligt beslut anmäla
vilande beslut i ärende angående
grundlag eller riksdagsordningen.

4 kap.

8 §

Utskott skall till riksdagen.

Betänkande i nyvalda riksdagen.

Utskott skall till anmälan till kammaren
av vilande beslut som sägs
i 3 kap. 16 § foga yttrande i ärendet.

Utskott skall till anmälan till kammaren
av vilande beslut som sägs
i 3 kap. 16 S foga yttrande i ärendet.
Då lagförslag, som blivit vilande enligt
8 kap. 17 $ regeringsformen, anmäles
för andra beslut av riksdagen, äger ut

Mot. 1975/76:2554

Nuvarande lydelse

Motionens förslag

skottet föreslå ändringar av det första
beslutet. Sådan ändring får dock ej innebära
ytterligare begränsning av det
skydd för grundläggande fri- och rättigheter
som avses i 2 kap. regeringsformen.
Yttrande i detta avseende
skall ha inhämtats av lagrådet.

Ändringarna i riksdagsordningen träder i kraft den 1 januari 1977.

med anledning av propositionen 1975/76:209 om ändring i regeringsformen

Motioner

Intressenter

Motioner