med anledning av propositionen 1975/76:209 om ändring i regeringsformen
Motion 1975/76:2553 av herr Bohman m. fl.
Mot. 1975/76:2553
Motion
1975/76:2553
av herr Bohman m. fl.
med anledning av propositionen 1975/76:209 om ändring i regeringsformen
Inledning
Den nu förestående behandlingen av förslaget till stärkt skydd för de
medborgerliga fri- och rättigheterna innebär slutskedet i ett reformarbete,
som inleddes 1938 när dåvarande högerpartiet i riksdagen motionerade om
utredning av detta spörsmål. Under de 38 år som har förflutit sedan frågan
första gången togs upp har fyra större utredningar behandlat rättighetsskyddet.
Undan för undan har motståndet mot ett starkt rättsligt verkande skydd
för de medborgerliga fri- och rättigheterna minskat och anhängarna kunnat
vinna ökad förståelse för sina synpunkter. Tidsutdräkten har alltså varit
lång, och stora viktiga skillnader finns fortfarande mellan olika åsiktsriktningar
om hur starkt och verksamt skyddet skall göras.
Till grund för moderata samlingspartiets ställningstaganden under åren
har legat den uppfattningen att fri- och rättighetsskyddet har två sidor,
två i viss mån skilda motiveringar. Dels skall genom fri- och rättighetsreglerna
i grundlagen ges ett erkännande av och ett skydd förden personliga
integriteten och den enskildes frihet. Dels skall genom samma regelkomplex
ges skydd för de opinionsfriheter förutan vilka det demokratiska statsskicket
riskerar att bara bli ett tomt skal.
I viss mån föreligger ett spänningsförhållande mellan dessa båda sidor
av fri- och rättighetsskyddet. I den moderna välfärdsstaten med dess starka
offentliga maktapparat kommer värnet för den enskildes frihet att stå emot
den offentliga makten som ytterst bärs upp av majoritetens vilja. Skyddet
för det demokratiska statsskicket å sin sida är ett skydd för att just denna
majoritetens vilja skall få sitt genomslag i den offentliga maktutövningen.
Erkänner man inte denna dualism i fri- och rättighetsskyddet kan detta
urarta till ett skydd för majoritetens absoluta rätt till makt över minoriteter
och över enskilda. 1 propositionen ansluter sig i viss mån departementschefen
till de grundläggande synpunkter på fri- och rättighetsskyddet, som fri- och
rättighetsutredningen anlade. Dessa innebar endast i begränsad utsträckning
ett erkännande av denna rättighetsskyddets dualism. Sålunda beskrevs demokratins
principer som att ett "enkelt flertal - inom folkrepresentationen
skall ha möjlighet att, med ansvar inför väljarna, fatta de beslut som vid
varje tillfälle anses bäst gagna samhället".
I rättighetsutredningens ensidiga betonande av majoritetens rätt visavi
den enskilde och i dess förbigående av den enskildes rätt visavi majoriteten
1 Riksdagen 1975/76. 5 sami. Nr 2553
Mot. 1975/76:2553
2
återfinns förklaringen till att motsättningarna om rättighetsskyddets utformning
fortfarande är betydande efter nära nog 40 års utredningsarbete. Det
är med utgångspunkt i sitt kollektivistiska synsätt som majoriteten i rättighetsutredningen
och sedermera regeringen har motsatt sig effektiva regler
till skydd för individen genom ett regelsystem av medborgerliga fri- och
rättigheter. Skyddsmekanismer, som minskar majoritetens möjlighet att
omedelbart inskränka fri- och rättigheterna anses inge ”principiella betänkligheter”.
Det enda undantag från majoritetens rätt till omedelbart genomslag
för dess åsikter är när beslut fattas i grundlagsändringens form. Man vägrar
inse att ett förfarande som kräver beslut med kvalificerad majoritet vid
ett tillfälle i och för sig är en mindre inskränkning i majoritetens rätt än
kravet på grundlagsändringens form. Detta krav omöjliggör nämligen att
ett beslut träder i kraft annat än efter en längre eller kortare tidsperiod.
Även i ett annat avseende föreligger det en grundläggande skillnad mellan
moderata samlingspartiets uppfattningar och dem som redovisas i propositionen.
Vi anser att skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna
är angeläget i det fortlöpande lagstiftningsarbetet och i den dagliga myndighetsutövningen.
Såväl det demokratiska statsskicket som sådant som
den enskildes personliga frihet kan alltid hotas. Makthavare behöver alltid
kontrolleras och bevakas. I välfärdsstaten med dess ständigt växande offentliga
makt blir detta behov av kontroll av makthavarna alltmer angeläget.
I propositionen erkänns intedetta behov av fri- och rättighetsreglerna förskyddet
av det demokratiska statsskicket och den enskildes frihet. "Den hittillsvarande
utvecklingen i vårt land på fri- och rättighetsområdet visar att det knappast
är erforderligt med en förstärkning av rättighetsskyddet för normala förhållanden.
Att riksdagen i tider av inre och yttre lugn skulle missbruka sina beslutsbefogenheter
framstår som höggradigt osannolikt." Redan i den omedvetenhet,
som detta påstående speglar, ligger en bekräftelse på behovet av rättighetsskydd.
Mot bakgrund av bl. a. denna skillnad i uppfattningar får diskussion om
lagprövningsrätten ses. Godtar man texten att makthavarna under normala
förhållanden alltid är ”goda” och ofelbara makthavare, behövs under dessa
normala förhållanden naturligtvis ingen lagprövningsrätt. Inser man däremot
att i varje maktutövning ligger en risk för maktmissbruk, blir en fortlöpande
och oberoende bevakning av respekten för grundlagsreglerna om medborgerliga
fri- och rättigheter nödvändig.
Även om ett långvarigt reformarbete nu har kommit till ett slutskede,
får inte detta innebära att vi därmed får en regeringsform som skall stå
oförändrad i 165 år. Redan nu ser vi framför oss omedelbara reformbehov.
Den snabbt accelererande tekniska utvecklingen medför nya hot mot den
enskildes integritet. De skyddsregler som dessa nya hot mot den enskildes
trygghet motiverar finns endast delvis med i den regeringsform som genom
den nu förestående förändringen partiellt ges ny utformning.
Den avgörande förändring i samhällets maktstruktur som organisationernas
alltmer ökade makt medför har heller inte beaktats i regeringsformen.
Mot. 1975/76:2553
3
Åtskillnaden mellan enskild och det allmännas maktutövning kan genom
förändring av maktstrukturen komma att bli endast formell. I realiteten
kan en stor del av tvingande maktutövning - den som sker genom organisationerna
- komma att stå helt utanför konstitutionell reglering. På
sikt är detta naturligtvis icke godtagbart i en demokratisk stat och kan
tvinga fram rättighetsskydd för enskild mot enskild.
Moderata samlingspartiet kommer för sin del att verka för att skyddet
för medborgerliga fri- och rättigheter oavlåtligt bevakas och byggs ut i den
mån som förhållandena så nödvändiggör. Regeringens proposition
1975/76:209 innebär - det skall villigt erkännas - sent omsider betydande
framsteg i fråga om detta skydd. Nya rättigheter har tillkommit, andra redan
existerande har stärkts och förbättrats. Men som framgår av det ovanstående
är vi kritiska till bakomliggande tankegångar i propositionen och enligt vad
som redovisas i det följande till utformningen av en del av förslagen. Att
regeringen inte på minsta sätt beaktat innehållet i de från de demokratiska
oppositionspartierna avgivna reservationerna till utredningens förslag är anmärkningsvärt.
Än mer anmärkningsvärt är att delar av utredningsförslaget, varom stor
enighet rått, lämnats åt sidan eller underkänts vid regeringens granskning.
I viktiga avseenden har t. o. m. rättsskyddet enligt regeringsförslaget allvarligt
försvagats. Utformningen av 2 kap. 13 § är sådan att yttrandefriheten
och informationsfriheten kan komma att begränsas långt utöver vad utredningen
hade tänkt sig. Om "särskilt viktiga skäl föranleder det” kan
sålunda yttrande- och informationsfriheten inskränkas av hänsyn till rikets
”förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation”. En sådan bestämmelse
kan i vissa lägen komma att användas så att den hämmar den
utrikespolitiska debatten. En annan nyhet är att en sådan begränsning skulle
kunna ske av hänsyn till ”det allmännas ekonomiska intresse”. Denna bestämmelse
är ytterligt vidsträckt. I ett samhälle av dagens karaktär kan
den komma att användas som ett hinder för debatt och information om
de mest skiftande ting i det ekonomiska livet. Farhågorna i dessa delar
kan icke avvisas genom en hänvisning till att begränsningar icke får sträcka
sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av
folkstyrets grundvalar. Uttalanden av denna allmänna karaktär har, det visar
erfarenheten, föga giltighet i en konkret situation, där intresset av begränsning
av yttrande- och informationsfriheten hos makthavaren kan vara starkt.
Målsättningsstadgande
Regeringsformen bör endast innehålla bestämmelser, som är så klara till
sin utformning att de i princip utan svårighet kan tolkas av domstolar och
förvaltningsmyndigheter. Härigenom kommer strävandena att åstadkomma
ett rättsligt verkande skydd för medborgerliga fri- och rättigheter till uttryck,
och tvekan behöver då inte råda om innehållet i regeringsformens olika
1* Riksdagen 1975/76. 3 sami. Nr 2553
Mot. 1975/76:2553
4
bestämmelser.
Trots denna allmänna utgångspunkt anser moderata samlingspartiet att
det ändock i regeringsformens 1 kap. bör införas ett målsättningsstadgande,
som inte uppfyller kravet på tillämpbarhet. I detta målsättningsstadgande
bör fastslås de integritetskrav som den enskilde skall kunna hävda och
som tillsammans med innebörden i 1 kap. 1 § - att all offentlig makt utgår
från folket - slår fast den enskildes rätt i förhållande till folkflertalet liksom
folkflertalets makt i förhållande till den enskilde.
Propositionens förslag till målsättningsstadgande ger inte ett väl avvägt
uttryck för den enskildes rätt. De sociala rättigheter som föreslås kan lika
väl bli en rätt för den enskilde på kollektivets villkor som en rätt på den
enskildes villkor. Det är inte rätten att välja utbildning, arbete, yrke, näring
och bostad som fastslås. Inte heller nämns det så viktiga kravet på integritetsskydd,
såsom detta exempelvis aktualiseras vid uppbyggnaden av
stora dataregister. I propositionen talas om rättigheter som kan komma att
ges innehåll endast genom kollektivets beslut. Moderata samlingspartiet
vill genom att understryka kravet på valfrihet klargöra att en viktig del
i det demokratiska samhällsskicket är värnet för den enskilde att själv bestämma
över sina levnadsförhållanden och sin rätt till integritet.
I propositionen har inte heller utredningens förslag om allas rätt till likhet
inför lagen medtagits i målsättningsstadgandet. Detta säges vara motiverat
av ett resonemang som antyder att på målsättningsstadgandet just i denna
del skulle ställas ett så långt drivet krav på tillämpbarhet att inga tolkningssvårigheter
skulle få råda. Detta rimmar illa med stadgandets utformning
i övrigt. Redan genom förekomsten av målsättningsstadgandet har
föredraganden accepterat den typ av portalparagraf som ett målsättningsstadgande
utgör. Kravet på allas likhet inför lagen skulle inte på något sätt
falla ur denna ram. Snarare skulle det ge utrymme för tveksamhet om
ett så uppenbarligen grundläggande krav i en rättsstat inte finns med i ett
målsättningsstadgande. Inte minst gäller detta när den utredning som lagt
fram förslag till förstärkt rättighetsskydd uttryckligen i sitt förslag tagit med
kravet på fastställandet av allas likhet inför lagen. Sammantaget kan de
olika förändringar som i propositionen föreslås rörande diskrimineringsskyddet
ge sken av att skyddet mot diskriminering har försvagats, även om
detta inte har varit avsett. Det finns ingen anledning att ens skapa utrymme
för tvivel på denna punkt.
Moderata samlingspartiet finner det beklagligt att det inte i propositionen
ägnas större utrymme åt integritetsskyddet. Samtidigt tvingas vi konstatera
att lagstiftaren ställs inför en rad nya problem när det gäller att åstadkomma
ett verksamt integritetsskydd. En rad hittills olösta lagteknsika frågor aktualiseras.
Fri- och rättighetsutredningen hade naturligtvis varit rätt forum
att diskutera och lösa dessa frågor. På grund av ett pressat tidsschema och
ointresse från majoriteten att tillskapa ett verksamt integritetsskydd - ett
ointresse som kommertill uttryck i propositionens styvmoderliga behandling
Mot. 1975/76:2553
5
av integritetsfrågorna - presenteras i dag från vår sida inte annat än ett
förslag till alternativ formulering av målsättningsstadgandet. Detta får emellertid
inte innebära att integritetsskydd^ lämnas åsido i framtiden. I stället
bör klart fastslås att det förslag till fri- och rättighetsskydd som beslutas
av riksdagen saknar en mycket viktig komponent. Det är önskvärt att enighet
uppnås kring strävan att i fråga om integritetsskyddet fortsätta arbetet på
ett utvidgat fri- och rättighetsskydd.
Föräldrarätt
Till de i 2 kap. 1 § uppräknade rättigheterna bör fogas en punkt 7: Föräldrarätt.
Enligt detta stadgande skulle föräldrarnas rätt att utöva vårdnaden om
sina minderåriga barn fastslås i grundlagen. Det är på föräldrarna som ansvaret
för vården om de minderåriga barnen i första hand vilar. Denna
deras rätt är erkänd och fastslagen i alla med vårt samhälle jämförliga kultursamhällen.
Denna rätt får och bör inskränkas endast, när alldeles särskilda
skäl föreligger, t. ex. i fall av vanvård eller andlig eller fysisk sjukdom hos
vårdnadshavarna eller när barnets bästa eljest trädes förnär. 1 sådana fall
kan man tala om en barnens rätt gentemot föräldrar.
Likaledes bör föräldrarna enligt grundlag ha rätt att välja mellan likvärdiga
skolor och utbildningsformer för sina barn. De bör icke ha rätt att ge sina
barn en sämre utbildning än andra, men vid valet mellan sinsemellan likvärdiga
utbildningsformer, bör föräldrarnas önskan respekteras. Av det sagda
följer att föräldrarna också bör ha grundlagsskyddad rätt att handha minderåriga
barns fostran i tros- och livsåskådningsfrågor. Föräldrar skall icke
kunna tvingas att låta sina barn fostras i en anda, som uppenbarligen strider
mot deras egen djupt kända övertygelse.
Bestämmelser av liknande slag förekommer i såväl Europakonventionen
som i moderna författningar i andra länder. Inskränkningar med hänsyn
till barnens bästa i ovan angivna föräldrarätt är som nämnts nödvändiga
men bör endast få göras genom lag och i så fall antas med kvalificerad
majoritet.
Mötesfrihet
I propositionens förslag till stadgande om negativ mötesfrihet har inte
utredningens förslag om att uttryckligen låta skyddet omfatta ”möte” medtagits.
Som argument härför anförs att paragrafen skulle kunna komma
att omfatta de ”möten” som lektioner i den obligatoriska skolan utgör.
Det problem som möjligen argumentet skulle antyda löses enkelt genom
att i motivtexten understryka det redan självklara förhållandet att lektioner
i den obligatoriska skolan inte omfattas av paragrafen. Härigenom vinnes
att den negativa mötesfriheten faktiskt också omfattar ”möte”. Det skulle
Mot. 1975/76:2553
6
härigenom bli omöjligt att exempelvis via lagstiftning tvinga någon att delta
1 olika ”stormöten”.
Kollektivanslutning
En grundläggande princip i ett folkstyre är att var och en har rätt att
fritt och självständigt välja åskådning och politiskt parti. Men i Sverige
kan medborgare genom beslut i en organisation, mot sin vilja eller utan
egen vetskap, anslutas till ett politiskt parti, även om de redan tillhör annat
parti eller partiets åskådning är dem främmande (s. k. kollektiv anslutning).
Befrielse från partitillhörighet kan, i fall där så över huvud taget är möjligt,
endast vinnas genom röjande av åsikt i klar strid mot principerna i 2 kap.
2 § i förslaget till regeringsform.
Vid två olika tillfällen har riksdagen utan resultat uttalat sig emot detta
antidemokratiska system. Den kollektiva anslutningen till det socialdemokratiska
arbetarpartiet, som använder denna metod, har trots detta i stället
ökat, och 73 % av partiets hela medlemsantal beräknas nu vara kollektivt
anslutna. Särskilt osmakligt är att kollektivanslutning förekommer även av
utländska medborgare, som under kanske tillfälligt arbete i Sverige, ofta
utan kännedom om svenskt partiliv eller svenska förhållanden, på detta
sätt registreras som partimedlemmar.
Den kollektiva anslutningen strider mot de grundläggande principer som
fastslås i 2 kap. 2 § i förslaget till regeringsform. Den är ovärdig ett demokratiskt
samhälle, och den är kränkande för den det drabbar. Då rättelse
ej på annat sätt synes komma till stånd, synes ett förbud i grundlagen ofrånkomligt.
Mot förslaget till förbud har riktats den invändningen att ett sådant
skulle utgöra ett ingrepp i föreningsfriheten.
Men här måste beaktas att det ingrepp i och den kränkning av individens
rättigheter och integritet, som kollektivanslutningen innebär, berör en del
av kärnan i de mänskliga rättigheterna, nämligen åsiktsfriheten.
Remissbehandlingen ger utslag för att kollektivanslutningen för allt fler
ter sig stötande. Så skilda remissinstanser som majoriteten i socialstyrelsen
och juridiska fakulteten vid Uppsala universitet har sålunda uttalat sig för
ett grundlagsförbud mot kollektivanslutning.
Retroaktivitet
I en rättsstat är ett förbud mot retroaktiv strafflagstiftning något självklart.
En medborgare skall kunna överblicka konsekvenserna av sitt handlande
vid varje tillfälle. En efteråt beslutad lag med tillbakaverkande kraft får
inte försätta honom i en ny och sämre situation.
Emellertid bör av samma skäl retroaktivitetsförbud gälla även i andra
fall än inom straffrätten. Från medborgarnas synpunkt kan pålagor av annat
slag, t. ex. nya eller förhöjda skatter eller avgifter, verka med liknande eller
Mot. 1975/76:2553
7
större tyngd som en sanktion i straffrättslig mening. Därför anser vi att
ej heller sådana pålagor bör få införas genom föreskrifter som ges tillbakavisande
kraft. Majoriteten uttalar att ”tungt vägande skäl” har ansetts
kunna medge avsteg från huvudregeln att retroaktivitet bör undvikas. Ett
studium av förslag under senare år visar dock att sådana tillbakaverkande
föreskrifter införts, även när motiven främst synes ha varit fiskala eller
en strävan efter att undvika övergångsbestämmelser.
I fråga om skatter, avgifter eller andra pålagor kan dock situationen ibland
vara sådan att det föreligger ett från allmän synpunkt berättigat intresse
av föreskrift med tillbakaverkande kraft. Sådant kan inträffa i samband
med svår ekonomisk kris, krig eller med krig jämförbara förhållanden. Som
exempel kan nämnas att vid beräkning av krigskonjunkturskatt kan skatteperiodens
början någon gång behöva läggas före beslutsdatum och ikraftträdande.
Undantag i sådana fall föreslås också av oss.
Även i fråga om föreskrifter i andra ämnen än strafflagstiftning och skatter
och avgifter bör av grundlagen framgå att sådana föreskrifter, som har en
för den enskilde betungande effekt, icke får ges tillbakaverkande kraft med
mindre än att synnerliga skäl så föranleder. Majoriteten nöjer sig med att
hänvisa till ett riksdagsuttalande från år 1974, enligt vilket det är viktigt
att riksdagen som lagstiftare har sin uppmärksamhet på hithörande frågor
och prövar dem noggrant. Enligt vår mening är detta icke tillräckligt. Genom
en särskild föreskrift i grundlagen bör garanteras att riksdagen beslutar retroaktiva
föreskrifter med en för den enskilde betungande effekt endast när
synnerliga skäl föreligger. Föreskrifter med positiv retroaktiv verkan bör däremot
behandlas i vanlig ordning.
Utredningsmajoritetens argumentation mot förbud mot retroaktiv lagstiftning
har icke övertygat alla remissinstanser. Flera sådana har ställt sig
bakom i utredningen reservationsvis framförda förslag. Svea hovrätt tycks
i sitt remissvar helt underkänna utredningsmajoritetens argumentation och
säger kort och gott att man inte blivit ”övertygad av de skäl utredningen
anför”. Även Advokatsamfundet och Internationella juristkommissionens
svenska avdelning ställer sig bakom reservanternas förslag.
Kvalificerad majoritet
Det nu framlagda förslaget ger inte fullt grundlagsskydd för de angivna
fri- och rättigheterna. Att märka är att i vissa fall behov kan uppstå av
att inskränka någon av de olika rättigheterna utan att detta rimligen innebär
att syftet med fri- och rättighetsskyddet träds förnär. Samtidigt kan tidsskäl
hindra att grundlagsändringens form används. Frågan uppstår om hur möjligheter
skall öppnas för inskränkning av rättigheterna, vilka inte också medger
för en majoritet att även i andra fall och för andra syften inskränka
de grundlagsfästa fri- och rättigheterna.
Det finns ingen ur alla aspekter tillfredsställande lösning på problemet.
Mot. 1975/76:2553
8
Önskemålen att av praktiska skäl öppna möjligheter för inskränkningar i
föga kontroversiella fall och önskemålet att samtidigt inte öppna möjligheter
för att urholka grundlagsskyddet står i konflikt med varandra. Den lösning
som i största utsträckning tillfredsställer de olika önskemålen är att, om
krav uppställs på att en inskränkning skall göras, denna verkligen skall
visa sig vara föga kontroversiell genom att viss majoritet skall föreligga
för inskränkningen. Detta är också den lösning som i princip har valts bl. a.
för ändring i riksdagsordningen.
I propositionen anförs som argument mot förslaget på kvalificerad majoritet
som förutsättning för rättighetsinskränkning, då denna inte sker i
grundlagsform, att ”starka principiella skäl” talar mot att ”riksdagsminoriteter
av oförutsebar och skiftande sammansättning” skulle få möjlighet
att uppskjuta rättighetsinskränkningarna. Det klargörs inte i propositionen
varför det är av betydelse i sammanhanget att kunna förutse vilka minoriteter
som skulle ges denna möjlighet. Inte heller i övrigt är argumentationen
särskilt klargörande för förståelsen av de skäl som tillåter krav på kvalificerad
majoritet som alternativ till grundlagsändringens form vid ändring av riksdagsordningen
men inte vid okontroversiella inskränkningar av fri- och rättigheterna.
Inte minst de principiella skälen är svåra att utläsa ur den text
som anses motivera propositionens författningsförslag i denna del.
Moderata samlingspartiet föreslår att ett kvalificerat majoritetsförfarande
införs vid beslut om inskränkningar i andliga rättigheter samt i rätten till
förtrolig meddelelse. Dessa inskräkningar bör vara sådana att lag om sådan
inskränkning antingen skall stiftas på samma sätt som grundlag eller genom
ett beslut, varom minst 5/6 av de röstande och minst 3/4 av ledamöterna
förenar sig. Detta kvalificerade förfarande bör gälla också för begränsningar
i föräldrarätten.
Det skulle te sig djupt otillfredsställande, om riksdagen med någon eller
några rösters majoritet skulle kunna införa inskränkningar i de nämnda
friheterna.
Den tanken har framförts att man genom regler om tidsutdräkt mellan
förslag och beslut i dessa frågor skulle kunna förbättra möjligheterna till
noggrann prövning av dessa. Regeringen avser nu att låta denna möjlighet
bli föremål för ytterligare överväganden. Regler om tidsutdräkt skulle givetvis
kunna förhindra beslut ”över en natt”. I sak skulle de dock icke
kunna fylla samma uppgift som bestämmelser om kvalificerad majoritet.
Att märka är att det skulle vara en och samma riksdagsmajoritet som fattade
besluten. Och föreskrifter om tidsutdräkt skulle därtill minska möjligheterna
till snabba ingripanden i situationer, då sådana verkligen behövs och har
anslutning från ett övervägande flertal inom folkrepresentationen. Eventuella
bestämmelser om en särskild tidsfrist kan därför ingalunda fylla samma
uppgift som bestämmelser om kvalificerad majoritet.
Mot. 1975/76:2553
9
Lagrådsyttrande över vissa lagförslag
För att ytterligare trygga rättssäkerheten vid förslag om inskränkningar
av de föreskrivna fri- och rättigheterna föreslår moderata samlingspartiet
att i 2 kap. 12 § såsom ett tredje stycke införs ett stadgande med innehåll
att lagrådet skall yttra sig över huruvida en föreslagen lag innebär en inskränkning
av någon av de föreskrivna fri- och rättigheterna.
I propositionen anförs huvudsakligen skäl av teknisk natur mot en sådan
ordning. I en ordning med krav på kvalificerad majoritet för rättighetsinskränkningar
bör det i förväg klargöras huruvida en lag skall beslutas
med enkel eller kvalificerad majoritet. Någon, som inte gärna kan vara
den enkla majoriteten i riksdagen, måste auktoritativt klargöra detta. Det
torde bäst rimma med konstitutionell tradition om lagrådet får denna uppgift.
Behovet av en oberoende instans, som fattar dessa för rättighetsskyddets
effektivitet viktiga beslut, torde väga tyngre än de skäl som kan anföras
däremot.
Det förtjänar framhållas att en rad remissinstanser ställer sig positiva till
att föreskriva obligatorisk lagrådsgranskning av lag som begränsar de medborgerliga
fri- och rättigheterna. Bland dessa remissinstanser märks regeringsrätten,
Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige och juridiska fakulteten
vid Uppsala universitet.
Yttrandefrihet och informationsfrihet
I propositionen föreslås vidgade möjligheter att begränsa yttrande- och
informationsfriheten i förhållande till fri- och rättighetsutredningens betänkande.
Fri- och rättighetsutredningen anknöt begränsningsgrunderna till redan
accepterade och befintliga yttrandefrihetsinskränkningar i svensk lag.
Propositionen anknyter i stället i denna del till de grunder på vilka allmänna
handlingar må förklaras sekretessbelagda enligt proposition 1975/76:160. Sålunda
skall exempelvis rätten att yttra sig i en offentlig debatt få begränsas
av hänsyn till ”det allmännas ekonomiska intresse”. I propositionen motiveras
denna vidgning av möjligheterna att begränsa yttrandefriheten i allmänhet
av önskemålet ”att få till stånd en samordning mellan denna (yttrandefrihetsregleringen)
och den bestämmelse om sekretessgrunder som
jag nyligen föreslagit skal! tas in i 2 kap. 2 § TF”.
Moderata samlingspartiet finner det inte godtagbart att på detta sätt jämställa
begränsningarna av yttrande- och informationsfriheten i allmänhet
med tryckfrihetsförordningens begränsningar till rätten att ta del av innehållet
i allmänna handlingar. Sekretessbestämmelserna motsvarar i stället
de mycket speciella yttrandefrihetsinskränkningar som ligger i åläggandet
av tystnadsplikt i offentlig tjänst eller i offentliga uppdrag.
I propositionen låter man sig emellertid inte ens nöja med att göra denna
redan i sig felaktiga parallell med sekretessgrunderna. De sekretessgrunder
Mot. 1975/76:2553
10
som i tryckfrihetsförodningen är en uttömmande uppräkning blir i propositionens
förslag till yttrandefrihetsreglering en uppräkning av exempel
då, enligt huvudstadgandet om ”särskilt viktiga skäl föranleder det”, yttrandefriheten
får begränsas. Då exempelsamlingen i förhållande till utredningens
förslag, som var ett annat, utvidgats till att som ovan framhållits
omfatta även ”rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation”
och hänsyn till ”det allmännas ekonomiska intresse”, är det uppenbart
att begränsningarna kan bli mycket vittgående. ”Särskilt viktiga skäl”
skulle alltså kunna föranleda inskränkningar i yttrande- och informationsfriheten
av hänsyn till annan stat. Redan förefintligheten av en sådan möjlighet
för statsmakterna är som erfarenheten visat ytterligt riskabel. Ingrepp
i yttrandefriheten av hänsyn till ”det allmännas ekonomiska intresse” skulle
kunna motivera ingrepp rörande yttrande och information om stora delar
av det ekonomiska livet. Båda dessa exempel är tillräckliga för att belysa
vad dessa av föredraganden föreslagna nyheter kan innebära.
En framkomlig väg för att förbättra skyddet för yttrande- och informationsfriheten
såväl i förhållande till propositionen som till fri- och rättighetsutredningens
förslag finns emellertid. Denna förutsätter att skillnad görs
mellan begränsningar av yttrande- och informationsfriheten i allmänhet och
begränsningar som motiveras av att tystnadsplikt måste kunna åläggas i
offentliga uppdrag.
Begränsningsgrunderna för tystnadsplikt bör samordnas med de föreslagna
bestämmelserna om sekretess till vilka hänvisas i propostionen. Begränsningarna
av yttrande- och informationsfrihet i övrigt bör anknyta till tryckfrihetsförordningens
bestämmelser om skydd för yttrande i tryckt skrift.
Det måste framgå som helt självklart, att det som får sägas i tryckt skrift
också bör få sägas på annat sätt. Det som får sekretessbeläggas i en allmän
handling bör också få sekretessbeläggas vid samband med offentlig tjänst.
Den lagtekniskt enklaste metoden för att åstadkomma detta är att i regeringsformens
yttrandefrihetsregler direkt hänvisa till relevanta delar av
tryckfrihetsförordningen.
Fördelarna som uppnås genom den här förordade lösningen är uppenbara.
Man åstadkommer en naturlig samstämmighet mellan yttrandefri hetsregleringarna
i olika sammanhang. De flesta och de ur demokratisk synvinkel
mest tveksamma oklarheterna i förslaget till fri- och rättighetsskydd försvinner
genom att de bestämmelser till vilka det hänvisas i tryckfrihetsförordningen
är klara och uttömmande.
Här ovan antydda reglering skulle förslagsvis kunna komma till stånd
genom att 2 kap. 13 § erhåller ungefär följande lydelse:
Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas på de grunder
som enligt tryckfrihetsförordningen medför att yttrande i tryckt skrift är
att anse som otillåtet yttrande i tryckt skrift eller på annan grund som
enligt förordningens bestämmelserom skydd för yttrande i tryckt skrift medför
att yttrandet ej omfattas av förordningens skydd.
Utan hinder av vad som stadgas i första stycket får yttrandefriheten be
Mot. 1975/76:2553
11
gränsas i utövning av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag på de grunder
som enligt tryckfrihetsförordningen medför att rätten att taga del av allmän
handling får begränsas.
Som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten anses icke
meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandets innehåll närmare
reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttrande.
Diskrimineringsförbud
Som ovan har sagts innebär propositionens förslag betydande förändringar
av de bestämmelser som rör skyddet mot diskriminering. I vissa fall kan
dessa förändringar framstå som ägnade att försvaga diskrimineringsskyddet.
Det är enligt moderata samlingspartiets synsätt angeläget att ge ett så starkt
skydd som möjligt mot diskriminering. Dessutom bör markeras att uttalanden
som gjorts i propositionen om ofrånkomlig diskriminering i ett välfärdssamhälle
sammantaget med förändringarna i regeringsformen inte får
tas till intäkt för att anse att diskrimineringsskyddet inte på något sätt skulle
vara angeläget i en modern välfärdsstat. I regeringsformen bör därför införas
ett diskrimineringsförbud, utformat i enlighet med det som finns i Europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna som Sverige redan är bundet av. Det begränsade
diskrimineringsförbudet, som finns i 2 kap. 15-16 SS och som tar sikte på
all lagstiftning, skulle på detta sätt kunna kompletteras med ett praktiskt
taget totalt verkande diskrimineringsförbud, då det gäller att inskränka de
fri- och rättigheter som 2 kap. föreskriver.
Egendoms- och upphovsrättsskydd
Propositionens förslag till egendomsskydd är inte godtagbart. Skydd ges
inte mot myndighetsingripanden, som godtyckligt drabbar enskilda medborgare.
Huvuduppgiften för regler om egendomsskydd måste just vara att
ge ett sådant skydd.
Så snart det saknas garantier för ekonomisk kompensation av den förlust
som uppstår då det allmänna tvångsvis övertar egendom eller upphovsmannarätt,
löper enskilda medborgare risken att godtyckligt drabbas av diskriminerande
”extrabeskattning". En villaägares fastighet behövs t. ex. för
en gatubreddning och den reducerade ersättning han får vid expropriation
möjliggör inte för honom att skaffa en ny motsvarande bostad. En författares
böcker trycks av staten i en folkupplaga mot reducerad ersättning till författaren.
I båda fallen har förmögenhetsvärde överförts från enskilda till
det allmänna. Normalt sker sådana överföringar genom beskattning och
tillämpning av principen om lika behandling av olika medborgare som har
samma inkomstställning. I dessa fall drabbar dock ”beskattningen” godtyckligt
några medborgare, medan andra lämnas opåverkade. Möjlighet till
Mot. 1975/76:2553
12
sådan olikhet i behandling av medborgare stämmer inte med vad som bör
gälla i en rättsstat.
Att upphovsrätten medtas i här föreslagen paragraf beror på önskemålet
att ingen tvekan skall råda om att den även ekonomiskt jämställs med
annan egendom.
För att ge egendomsskyddet godtagbart innehåll föreslås att det i grundlagen
klart utsägs att ”skälig ersättning” skall utgå vid expropriation och
dylika förfoganden. Enligt svensk rättspraxis har detta begrepp givits den
tolkningen att ersättning ges för den förmögenhetsförlust som uppstått i
samband med att det allmänna tvångsvis övertar någons egendom eller
upphovsmannarätt. Skyddet skall självfallet också omfatta det fallet att det
allmänna bestämmer att egendom eller upphovsmannarätt tvångsvis överförs
från en enskild till annan enskild, exempelvis från författare till en
folkrörelse eller från aktieägare till en organisation.
Det allmännas nuvarande rätt att expropriera bibehålls alltså i sig. Däremot
skall skydd ges mot den form av godtycklig ”extrabeskattning” som icke
marknadsmässiga ersättningar i praktiken innebär.
Med den tolkning som egendomsskyddet har i propositionen uppstår stor
oklarhet om det reella innehållet i skyddet. Som tidigare har anförts måste
det vara önskvärt att i görligaste mån inskränka tolkningsutrymmet och
göra grundlagsstadgandena klara och entydiga. Inte minst LO:s remissvar
understryker vikten av detta.
Vid många frågeställningar gäller att det rent tekniskt bereder svårigheter
att ge bestämmelserna en precis utformning. Detta gäller emellertid inte
om egendomsskyddet. Här är det uppenbarligen andra skäl som föranleder
propositionens oklara förslag. Vilka dessa skäl är redovisas inte.
En rad remissinstanser ställer sig bakom kravet på att ersättningsnormen
preciseras i den bestämmelse som reglerar egendomsskyddet. Bland dessa
märks bl. a. Svea hovrätt och Lantbrukarnas riksförbund (LRF). LRF hyser
dock tveksamhet inför begreppet "skälig”, men definitionen kan enligt förbundets
mening accepteras.
Kombineras begreppet ”skälig” med preciseringar i förarbetena kan en
tillfredsställande grad av bestämning av det materiella innehållet i egendomsskyddet
ernås.
Delegering av normgivningen
I propositionen föreslås att till det delegeringsbara området för normgivningsmakten
förs hela normgivningen vad gäller bebyggelsepolitiken.
Som motivering för förslaget anförs att det kan uppkomma behov av en
så ”skyndsam och detaljbetonad” normgivning för byggande att krav på
lagform, dvs. riksdagsbeslut, framstår som mindre ändamålsenligt. Vidare
görs en allmän hänvisning till pågående arbete med ny byggnadslagstiftning.
Det är intressant att notera att ett av de områden där under den senaste
Mot. 1975/76:2553
13
tiden ofta har presenterats lagförslag i syfte att utvidga den ”demokratiska”
styrningen nu föreslås kunna undantas från folkförsamlingens normgivning.
Önskemålet från regeringens sida att ge utrymme att undanta normgivningen
i fråga om bebyggelsepolitiken generellt från riksdagens lagstiftningsmakt
är ett klart och entydigt utslag av att en alltför långt driven offentlig
styrning av samhället inte låter sig förenas med en effektiv demokratisk
styrning. Vår slutsats av detta blir inte att bebyggelsepolitiken skall undantas
från lagstiftningsområdet utan att kraven på detaljreglering i stället måste
anpassas så att de inte kommer i konflikt med riksdagens rättigheter.
Det bör framhållas att det område man på detta sätt vill kunna undandra
riksdagens lagstiftning är ett centralt område för de enskilda människorna
- utformningen av deras boendemiljö.
Lagprövning
Fri- och rättighetsutredningen föreslog ett stadgande vari den i praxis
utvecklade lagprövningsrätten fastslogs. Sedermera har frågan väckt livlig
debatt, och remissinstanserna har ingående behandlat frågan. Med skäl torde
kunna sägas att frågan om lagprövning aldrig tidigare har blivit så väl belyst
som inför den nu förestående behandlingen av propositionen med förslag
om förstärkt fri- och rättighetsskydd.
Remissinstanserna har med mycket få undantag ställt sig positiva till
utredningens förslag i sak. Högsta domstolen, som haft särskilt uppdrag
att i remissomgången yttra sig över frågan om lagprövning, säger: "Att
bestämmelse i ämnet upptages i regeringsformen är värdefullt. Därigenom
klarlägges vad prövningsrätten innebär.”
Bland andra remissinstanser som helt ansluter sig till utredningens förslag
märks regeringsrätten, JK, kammarrätten i Sundsvall, juridiska fakulteten
vid Uppsala universitet och samtliga länsstyrelser som har yttrat sig över
utredningens förslag. Såvitt framgår av remissammanställningen är endast
LO negativ i sak till lagprövningsrätten. Enligt LO skulle förbud införas
mot lagprövning. Detta skulle kunna innebära att även direkt grundlagsskyddade
rättigheter kunde trädas för nar!
Moderata samlingspartiet anser inte att det föreligger något behov av
ytterligare utredning av frågan om lagprövning. Det är svårt att tänka sig
att beslut skulle kunna fattas vid ett tillfälle vid vilket lagprövning har
diskuterats och debatterats mera ingående än nu.
Beslut bör därför fattas nu. Detta särskilt som det inte torde kunna anföras
några vägande skäl mot att uttryckligen föra in ett stadgande om lagprövning
i grundlagen.
Övriga frågor
Det grundlagsskydd som propositionen föreslår är i allt väsentligt ett skydd
för den enskilde gentemot det allmänna, icke ett skydd för enskild gentemot
Mot. 1975/76:2553
14
annan enskild. Undantag utgörs av 2 kap. 17 §. Moderata samlingspartiet
föreslår ett annat undantag genom förslaget om förbud mot kollektivanslutning.
Emellertid har röster höjts för att även annat skydd skulle ges
medborgarna gentemot annan enskild. Är det rimligt att en medborgare
och enskild skall kunna tvingas att tillhöra en viss organisation? Frågan
har ställts bl. a. under hänvisning till det moderna organisationsväsendets
utveckling inom olika områden, jordbruk, handel och industri. Är det rimligt,
har det sagts, att en medborgare i praktiken icke kan lämna en organisation,
som han är missnöjd med, för att övergå till annan? En livlig
debatt om hithörande frågor förekom under 1930-talet (tredje mans rätt).
Exemplen skulle kunna mångfaldigas. Frågan bör, sedan en kartläggning
gjorts av problemen, bli föremål för en särskild parlamentarisk utredning.
En huvuduppgift för denna vore att pröva behovet av en ramlagstiftning
om ideella föreningar, i vilken kunde fastställas de rättigheter och skyldigheter
som tillkommer föreningar och medlemmar, resp. icke medlemmar.
Sannolikt kommer ett genomförande av § 32-utredningens förslag med de
ökade befogenheter som ges åt fackorganisation gentemot medlemmar och
andra att öka behovet av en sådan utredning. Som grundlagberedningen
framhållit är det dock nödvändigt att ”visa stor varsamhet i fråga om lagreglering
i fråga om organisationernas inre verksamhet”, bl. a. därför att
en sådan reglering skulle kunna försämra förutsättningarna för en fri åsiktsbildning.
Svea hovrätt uppmärksammar den enskildes förhållande till organisationerna
i sitt remissvar på fri- och rättighetsutredningen. Hovrätten säger:
Vad som i första hand synes angeläget att överväga vid en förnyad prövning
av grundlagsskyddet på förevarande område är enligt hovrättens mening
vissa regler som avser den enskildes ställning i förhållande till organisationerna.
De viktigaste av dessa, såsom de stora organisationerna på
arbetsmarknaden och de kommunala förbunden, tenderar de facto att få
en roll som är jämförbar med det allmännas.
Även juridiska fakulteten vid Uppsala universitet uppmärksammar "organisationsväsendets
snabba tillväxt och på senare år alltmer markerade
ställning av halvofficiella organ med offentliga uppgifter” och anser det
angeläget att fråga om den enskildes förhållande till organisationerna görs
till föremål för utredning.
I den äldre regeringsformen, 16 $, fanns infört bestämmelsen att Konungen
förbjöds att någons "samvete tvinga eller tvinga låta”. Sedan 16 $ utmönstrats
ur grundlagen finns ingen motsvarande bestämmelse om skydd
för någons samvete. I praktiken har i vissa fall samma syfte kommit till
uttryck i vanlig lagstiftning, t. ex. rörande vapenvägran. På andra områden
har synpunkten lämnats obeaktad i lagstiftningen såsom fallet är t. ex. beträffande
prästmans rätt att vägra att medverka till vissa förrättningar. Två
intressen står här, som så ofta, mot varandra, det allmännas intresse av
åtlydnad och den enskildes av att hävda sitt samvete. Avvägningen där
Mot. 1975/76:2553
15
emellan är svår och kan blott ske från fall till fall. Problemställningen bör
dock uppmärksammas.
Hemställan
Åberopande det anförda hemställs
att riksdagen
A. vidtar följande ändringar i det vid propositionen 1975/76:209
fogade förslaget till Lag om ändring i regeringsformen
1 kap.
2 §
Den offentliga makten skall i överensstämmelse med de principer som
slås fast i 1 § utövas så att alla människors värdighet och lika värde erkännes,
att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter
samt att den enskildes personliga frihet och integritet samt kulturella, ekonomiska
och sociala välfärd främjas.
Grundläggande mål för det allmännas strävan skall vara att tillförsäkra
envar dels rätt att välja utbildning, arbete, yrke, näring och bostad, dels
ock social trygghet, vård och omvårdnad liksom en god levnadsmiljö. Vid
förverkligandet av dessa mål skall det allmänna värna om den enskildes
valfrihet, hans rätt att ingå äktenskap och hans privat- och familjeliv.
Etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kulturliv och
samfundsliv skall främjas.
2 kap.
1 § första stycket p. 7
Föräldrarätt: rätt att uöva vårdnaden om sina minderåriga barn, att välja
mellan likvärdiga skol- och utbildningsformer för dessa samt ali handha
barnens fostran i tros- och livsåskådningsfrågor.
2 kap.
2 §
Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att giva
till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant
hänseende. Han är därjämte gentemot det allmänna skyddad mot tvång
att deltaga i möte, demonstration eller meningsyttring eller att tillhöra politisk
sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning
som avses i första meningen.
Ej heller får medborgare genom beslut av sådan sammanslutning i vilken
medlemskap är av väsentlig betydelse för hans utkomst eller för tillvaratagande
av viktiga ekonomiska intressen kollektivt anslutas till politisk
sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning
som avses i första stycket.
Mot. 1975/76:2553
16
2 kap.
10 §
Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var
belagd med brottspåföljd, närden förövades. Ej hel ler får svårare brottspåföljd
åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu har sagts
om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan
av brott.
Ny eller förhöjd skatt, avgift eller annan pålaga, får icke införas genom
föreskrift som ges tillbakaverkande kraft, försåvitt det icke föranledes av
särskilda skäl i samband med svår ekonomisk kris, krig eller med krig jämförliga
förhållanden.
Föreskrifter i andra ämnen än som avses i första och andra stycket och
som har en för den enskilde betungande effekt får icke ges tillbakaverkande
kraft med mindre än att synnerliga skäl föranleder det.
2 kap.
12 § tredje stycket
Lag som begränsar yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten,
demonstrationsrätten, föreningsfriheten, föräldrarätten eller skyddet för förtrolig
meddelelse stiftas på samma sätt som grundlag eller, om riksdagen
finner att beslut i sådan ordning icke kan avvaktas, genom ett beslut varom
minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av ledamöterna
förenar sig.
Fjärde stycket
Förslag till lag som avses i första stycket skall granskas av det lagråd
som sägs i 8 kap. 18 §. Lagrådet skall särskilt yttra sig om lagens förenlighet
med denna regeringsform. Om lagrådet finner att förslag till lag innebär
begränsning av fri- eller rättighet som avses i andra stycket, skall den där
fastslagna särskilda beslutsordningen tillämpas.
2 kap.
16 a §
Åtnjutande av de fri- och rättigheter som här angivas skall tryggas utan
åtskillnad av något slag såsom förutom på de grunder som sägs i 12 § andra
stycket 3 p., 15 g och 16 a § även språk, religion, nationell eller social härkomst,
tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.
2 kap.
19 §
Envar äger rätt till skydd för sin egendom och för rätten till de litterära,
konstnärliga eller tekniska produkter som han har skapat. För det fall att
någons egendom eller rätten till sådana produkter tages i anspråk genom
expropriation eller annat sådant förfogande skall skälig ersättning utgå enligt
grunder som bestämmes i lag.
Mot. 1975/76:2553
17
8 kap.
7 § forsta stycket 3 p.
In- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning,
kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksamhet.
8 kap.
20 §
Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift
har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakttagas, för myndigheten
ej tillämpa föreskriften. Ej heller för myndighet tillämpa föreskrift
som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag eller
annan överordnad författning. I fråga om föreskrift i lag eller förordning
skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar.,
B. beslutar att bestämmelserna om begränsningar i yttrandefriheten
och informationsfriheten enligt 2 kap. 13 § utformas i
enlighet med vad ovan i motionen anförts,
C. hos regeringen anhåller om utredning angående rättighetsskydd
för enskild mot enskild.
Stockholm den 6 maj 1976
GÖSTA BOHMAN (m)
STAFFAN BURENSTAM LINDER
ALLAN HERNELIUS (m)
ERIC KRONMARK (m)
BRITT MOGÅRD (m)
TAGE MAGNUSSON (m)
i Borås
(m) NILS CARLSHAMRE (m)
ASTRID KRISTENSSON (m)
CARL-WILH. LOTHIGIUS (m)
G. IVAR VIRGIN (m)
PER PETERSSON (m)
i Gäddvik
