med anledning av prop. 1999/2000:117 Lag om kvalificerade elektroniska signaturer, m.m.

Motion 1999/2000:T30 av Per-Richard Molén (m)

1 Inledning

I propositionen föreslås en standard för kvalificerade elektroniska
signaturer. Propositionen grundas på Europaparlamentets och Rådets
direktiv 1999/
93/EG av den 13 december 1999 om ett gemenskapsverk för elektroniska
signaturer.

Direktivet har till syfte att underlätta användningen av elektroniska signa-
turer och att bidra till deras rättsliga erkännande. Det är tyvärr inte helt
oproblematiskt eftersom det sammanblandar regler avseende organisations-
form och elektroniska signaturers rättsliga innebörd. Som så ofta annars
blandas viktiga frågor ihop utan att det grundläggande blivit helt klarlagt. En
rimligare utformning av direktivet hade varit att endast låta det reglera de
näringsrättsliga frågorna, det vill säga reglerna om CSP-verksamheten.
Frågan om signaturernas rättsliga verkan hade för tydlighets skull bäst re-
glerats i annan ordning.

Det är också tveksamt om direktivets bestämmelser om certifikatens ut-
formning kommer att medföra en ökad tillgänglighet. Det finns inga experter
som kan förutspå framtiden inom detta område, och det är därför oro-
väckande att regeringen, och direktivet, tycks utgå ifrån att all utveckling och
alternativa lösningar redan föreligger. Det är enligt vår mening viktigt att
skapa regler som öppnar och möjliggör i stället för att fokusera på det
befintliga och slå fast slutliga lösningar.

Risken är att dessa regler kommer att skapa låsningar i den tekniska ut-
vecklingen eftersom regeringen i sitt "teknikneutrala" synsätt låst sig vid
befintliga system i stället för att vara öppen för nya, ännu okända lösningar,
genom en teknikoberoende lagstiftning. Regeringen bör därför arbeta för en
omförhandling av direktivet.

2 Elektroniska signaturer eller kvalificerade
elektroniska signaturer?

Lagen skall enligt sin rubrik behandla kvalificerade elektroniska
signaturer. Trots detta finns en rad bestämmelser som handlar om helt
andra saker, till exempel 16 §, där behandling av personuppgifter
avhandlas.

Direktivet syftar till att underlätta användningen av elektroniska signaturer
samt bidra till deras rättsliga erkännande. I 1 § i lagförslaget sägs att an-
vändningen av elektroniska signaturer ska underlättas.

Tyvärr nämns ingenting om att bidra till det rättsliga erkännandet av dessa
signaturer. Regeringen anger i propositionen att bestämmelsen i artikel 5 inte
behöver införas fullständigt i svensk rätt på grund av principen om den fria
bevisprövningen. Däremot anser regeringen att det första stycket i artikeln
om kvalificerade elektroniska signaturers särställning bör införas. Bestäm-
melsen innebär enligt regeringen att de kvalificerade elektroniska signatur-
erna alltid måste godtas om det enligt nationell rätt är tillåtet att uppfylla
ett
formkrav på traditionell underskrift eller dylikt med elektroniska rutiner. För
att skapa "en gemensam standard" för elektroniska signaturer i Europa
föreslås därför en bestämmelse i 17 § som motsvarar artikel 5.1.

Den föreslagna lagregleringen leder dock till vissa problem. Syftet med
elektroniska signaturer är att de skall kunna ersätta den traditionella namn-
teckningen i elektroniska meddelanden över ett öppet nätverk. I direktivets
artikel 5 framhålls såväl de kvalificerade elektroniska signaturerna som
övriga elektroniska signaturer, även om de kvalificerade ges en särställning. I
lagförslagets 17 § görs emellertid en markant skillnad mellan kvalificerade
elektroniska signaturer och andra elektroniska signaturer utan att de senare
ges något erkännande motsvarande det i direktivet. Det stipuleras i proposi-
tionstexten att det vid myndighetskontakt skulle krävas kvalificerad
elektronisk signatur. Det vore mycket olyckligt om denna dyra form av
elektronisk signatur skulle avkrävas medborgarna i deras dagliga kontakt
med myndigheterna. Det är inte rimligt att ställa krav på dyra lösningar för
det fall att regeringen faktiskt menar att underlätta sådan kontakt. Skall
elektroniska signaturers användning främjas så bör myndigheterna inte
åläggas att kräva att medborgarna använder en kvalificerad elektronisk
signatur vid kontakt.

2.1 Vem kan underteckna elektroniskt?

I lagförslaget anges att endast fysisk person ska kunna ha en kvalificerad
elektronisk signatur. Samtidigt öppnar regeringen möjligheten för
juridiska personer att använda vanliga icke-kvalificerade elektroniska
signaturer, det vill säga för bolagets räkning underteckna med
motsvarigheten till namnteckningar.

Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om lagen uppfyller syftet med
direktivet. Då lagens bestämmelse om signaturers rättsverkan endast kon-
centreras på kvalificerade elektroniska signaturer finns en risk att andra typer
av elektroniska signaturer kommer att behandlas med skepsis i domstolarna
även om de tekniskt sett är lika bra eller bättre än de kvalificerade signatur-
erna. Det är just detta, direktivets artikel 5.2 syftar till att undvika.

Propositionens uttalanden riskerar att undergräva de elektroniska signatur-
ernas ställning som ersättare av traditionella namnteckningar. Uttalandena
innebär nämligen att elektroniska signaturer kan användas av juridiska
personer för att signera dokument. Detta bryter med det rättsliga systemet att
endast fysiska personer kan underteckna dokument. Juridiska personers firma
har hittills tecknats genom en fysisk persons namnteckning. När regeringen
nu suddar ut den juridiska gränsen mellan fysisk och juridisk person finns en
risk att de elektroniska signaturerna inte betraktas som en ersättare för den
traditionella namnteckningen och därmed inte vinner status som en namn-
teckning. För att undvika detta problem föreslog bland annat Gemenskapen
för Elektroniska Affärer (GEA) i sitt remissyttrande att man borde skilja
mellan fysiska personers elektroniska signaturer och juridiska personers
digitala stämplar. Dessa varianter bygger på samma tekniska process men en
skiljelinje skulle kunna få avsevärd betydelse för det allmänna medvetandet
på området. Detta avfärdades av regeringen, som inte såg något behov av
någon formell uppdelning.

Den föreslagna lagbestämmelsen kan alltså komma att motverka det
rättsliga erkännandet av elektroniska signaturer och följaktligen också
användningen av dessa. Lagen bör därför ändras så att elektroniska
signaturer förbehålls fysiska personer och att digitala stämplar införs som
begrepp. Detta innebär att man i definitionerna måste ändra även begreppet
elektroniska signaturer så att certifikat som tillhör dessa kan signeras med en
digital stämpel hos utfärdaren.

3 Skadestånd

De uttalanden regeringen gjort i propositionen vad gäller skadestånds-
bestämmelsen är inte förenliga med de uttalanden om vad utgivande av
signaturer till allmänheten innebär. I 15 § stadgas att avtalsvillkor till
nackdel i förhållande till skadeståndsbestämmelsen i 14 § för den som
förlitar sig på ett certifikat är utan verkan mot denne. I propositionen
framhålls två remissinstansers synpunkter att "det bör klargöras om
rätten till skadestånd är tvingande eller om certifikatutfärdaren i avtal
kan friskriva sig från ansvar i förhållande till sådana personer som är
kunder till certifikatutfärdaren". Regeringen föreslår därför en särskild
bestämmelse som "utformas i enlighet med motsvarande bestämmelser i
konsumentlagstiftningen". I specialmotiveringen till 15 § sägs att
"[N]ormalt torde det inte finnas något avtalsförhållande mellan
certifikatutfärdaren och den som förlitar sig på ett certifikat" men att det
"[I] undantagsfall kan ... förekomma att parterna har ett avtal där
certifikatet utgör ett moment".

Detta synsätt strider emellertid mot den grundläggande förutsättningen för
när ett certifikat skall anses utgivet till allmänheten och för att lagen därmed
ska vara tillämplig. Regeringen instämmer i t.ex. GEA:s uttalande om att det
rör sig om utfärdande till allmänheten "när en certifikatutfärdare erbjuder
ett certifikat som är avsett att användas vid kommunikation med andra än
certifikatutfärdaren, alltså en tredje part, och det inte föreligger något
kontraktsförhållande mellan utfärdaren och denne tredje part".

Utgångspunkten att ett certifikat ska ligga till grund för ett beslut av en
tredje part med vilken det saknas avtalsförhållande strider alltså mot idén i
15 § att det ska föreligga ett avtalsförhållande mellan utfärdaren och tredje
part. I det senare fallet ska alltså inte lagen vara tillämplig. Bestämmelsen i
15 § bör därför utgå.

4 Tillsynsmyndighet

Post- och telestyrelsen (PTS) föreslås vara tillsynsmyndighet över
certifikatutfärdare.

Det tillsynen kommer att gälla är främst att tillse att certifikatutfärdarens
ledningssystem och anordningar uppfyller ställda krav. Det förutsätts i
direktivet att kraven på system och produkter antagligen kommer att baseras
på standarder givna av standardiseringsorganisationer. Dessa standarder
kommer troligtvis att ligga till grund för de frivilliga certifieringssystem
under ackreditering som kan förväntas växa fram. I dessa fall kommer av
SWEDAC ackrediterade certifieringsorgan att certifiera de certifikatutfärdare
som vill visa att de uppfyller standarderna. Detta innebär en slags kontroll
gentemot utfärdarna. Certifieringsorganen kommer därför att ha sak-
kompetens och vana av tillsyn.

Det finns redan idag ett organ som arbetar med de standarder som kommer
att användas vid certifiering, nämligen SWEDAC. Att i stället för att
använda sig av den kompetens SWEDAC besitter och förorda en lösning där
PTS blir tillsynsmyndighet innebär extra kostnader för staten. Det vore
därför rimligare att utse SWEDAC till tillsynsmyndighet.

När det gäller marknadskontroll kan först konstateras att SWEDAC redan
idag utövar sådan kontroll inom andra områden på motsvarande villkor. När
det gäller tillsynen över certifikatutfärdarna bör vidare framhållas att
SWEDAC vid sidan av sin ackrediteringsverksamhet har vana och
kompetens avseende regulatoriska uppgifter.

PTS ska enligt lagförslaget parallellt med SWEDAC och certifierings-
organen bygga upp och upprätthålla kompetens på området. En sådan lösning
skulle innebära att en certifikatutfärdare som utövar tillsynspliktig verk-
samhet och som vill bli certifierad kan komma att tvingas genomgå dubbla
kontroller under två parallella kontrollsystem. En sådan ordning kan medföra
dubbla kostnader i form av eventuella tillsynsavgifter och certifierings-
avgifter samtidigt som certifikatutfärdarna kan få extra administrativa
kostnader för att hålla reda på två system. Vi saknar en behovs- och
kostnadskonsekvensanalys av förslaget i denna del.

5 Hemställan

5 Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om omförhandling av direktivet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om teknikoberoende till skillnad från teknik-
neutralitet i arbetssättet,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring
avseende digitala stämplar i enlighet med vad i motionen anförts,

4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring
avseende juridiska personers möjlighet att använda sig av elektroniska
signaturer i enlighet med vad i motionen anförts,

5. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts avslår
lagförslagets 15 §,

6. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
enlighet med vad i motionen anförts avseende val av tillsyns-
myndighet,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovs- och konsekvensanalys i tillsyns-
myndighetsfrågan.

Stockholm den 7 juni 2000

Per-Richard Molén (m)

Tom Heyman (m)

Lars Björkman (m)

Birgitta Wistrand (m)

Jan-Evert Rådhström (m)

Lars Elinderson (m)

Jeppe Johnsson (m)

Per Westerberg (m)

Fredrik Reinfeldt (m)

Karin Enström (m)

Stig Rindborg (m)

Henrik S Järrel (m)

Elizabeth Nyström (m)

Berit Adolfsson (m)

Anne-Katrine Dunker (m)

Anders Sjölund (m)

Marietta de Pourbaix-Lundin (m)

Tomas Högström (m)