om Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69)

Motion 1987/88:K32 av Carl Bildt m. fl. (m)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1987/88 :K32

av Carl Bildt m. fl. (m)

om Europakonventionen och rätten till
domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69)

Inledning

I propositionen föreslås att det skall införas en möjlighet till överprövning
i regeringsrätten (rättsprövning) av vissa beslut som regeringen och andra
myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Överprövningen skall omfatta
frågan om beslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Förslaget
syftar till att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt
Europakonventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.
Den nya prövningsmöjligheten skall vara tidsbegränsad och gälla under
tiden den 1 maj 1988 - den 31 december 1991.

I enlighet med Europakonventionens föreskrifter har avgöranden av den
svenska regeringen samt domstolar och myndigheter i Sverige i ökad omfattning
blivit föremål för prövning av kommissionen och domstolen i Strassbourg.
Detta är en naturlig - och önskvärd - följd av att Sverige anslutit sig
till konventionen. Avgörandena i kommissionen och domstolen har visat att
Sveriges lagstiftning inte i alla delar uppfyller konventionens krav. Nu förevarande
proposition är föranledd av att det visat sig föreligga en diskrepans
mellan svensk lagstiftning och artikel 6 i konventionen, vilken gäller den enskildes
rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i opartisk
och offentlig rättegång inför en domstol.

Det är givet att Sverige måste ta hänsyn till dessa avgöranden och vidta
de lagändringar som är nödvändiga. Vi menar att det är lika givet att detta
lagstiftningsarbete skall bedrivas på ett seriöst sätt. Målsättningen måste
vara att de lagändringar som vidtas skall uppfylla konventionens krav med
bred marginal. Lika litet som då fråga är om grundlagsändringar bör lagändringar
i syfte att uppfylla Europakonventionens krav vara av tillfällighetskaraktär.
Tvärtom bör utgångspunkten vara att skapa en ordning som
kan bedömas bestå under en längre tid. Tveklöst förhåller det sig så att detta
kan vara förenat med svårigheter. Av lättförståeliga skäl rymmer Europakonventionen
ibland föreskrifter och begrepp som inte har någon direkt
motsvarighet i vår inhemska rättsordning. Detta motiverar att arbetet med
sådan lagstiftning bedrivs med än större grundlighet än eljest.

Det är bl. a. dessa överväganden som ligger bakom att moderata samlingspartiet
i riksdagen verkat för att det i Sverige skall genomföras en generell
utredning om hur vår lagstiftning förhåller sig till konventionen och avgöranden
baserade på denna. De borgerliga partierna har vidare, bl. a. be

roende på Europakonventionens krav, i riksdagen krävt att frågan om ut- Mot. 1987/88
ökad möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut skall utredas. K32

Dessa krav har avvisats av den socialistiska majoriteten. Hade så inte skett,
skulle förutsättningarna nu ha varit betydligt bättre för en nödvändig anpassning
av svensk lagstiftning till artikel 6 i konventionen.

Kritik från remissinstanser

Det är mot den ovan beskriva bakgrunden som propositionens förslag måste
bedömas. Propositionen bygger i allt väsentligt på en promemoria (Ds Ju
1986:3) som varit föremål för remissbehandling. Flertalet remissinstanser
tillstyrkte visserligen en överprövningsmöjlighet enligt förslaget. Samtidigt
önskade åtskilliga av dem att de hade erhållit ett bättre underlag för sina

yttranden. JK anförde exempelvis: ” den analys som bestås saken

i promemorian är knappast inträngande. Jag saknar dock underlag för att

ifrågasätta den — ” Även hovrätten för Nedre Norrland efterlyste ett

säkrare underlag vad gäller slutsatsen att den föreslagna kassatoriska laglighetsprövningen
är tillräcklig från konventionens synpunkt. Regeringsrättens
ledamöter uttryckte tveksamhet i samma fråga och anförde: ”Vi saknar tillräckligt
underlag för en tillförlitlig bedömning av huruvida en sådan prövning
tillgodoser Europarådskonventionens krav enligt artikel 6 och vill enbart
erinra om att domstolen i Sporrong- och Lönnroth-målet underkände
resningsinstitutet som form för domstolsprövning enligt artikel 6 under hänvisning
till att detta institut inte innebär att en domstol har befogenhet att
ensidigt pröva de berörda ärendena.”

Vissa remissinstanser var uttalat negativa till förslaget. Juridiska fakultetsnämnden
vid universitetet i Stockholm var starkt kritisk och anförde bl. a.
att förslaget - ”en hastigt hopkommen principskiss” - i realiteten innebär
tillskapandet av ett nytt extraordinärt rättsmedel. Möjligheterna att anlita
detta rättsmedel kommer att vara mer begränsade än vad som gäller i dag
för resningsinstitutet. Om de europeiska organen vid tillämpning av artikel
6 i konventionen inte ansett sig kunna godta det svenska resningsinsititutet
förefaller det föga troligt att man skulle acceptera det föreslagna rättsmedlet.
Den mest närliggande lösningen vore att ersätta regeringen/förvaltningsmyndigheten
med förvaltningsdomstol i den normala instansordningen i de
fall konventionen kräver domstolsprövning. Då skulle domstolsbehandling
ske inom ramen för användningen av ett ordinärt rättsmedel. Det fordras
naturligtvis en systematisk och grundlig genomgång av de författningar som
kan bli aktuella att ändra i ett sådant sammanhang. Detta förslag synes inte
på allvar ha övervägts under hittillsvarande arbete.

”Trots att det sålunda vad gäller regelvolymen anses praktiskt möjligt att
övergå till besvärsprövning i förvaltningsdomstol i sådana fall där konventionen
kräver domstolskontroll, och trots att en sådan reform även skulle medföra
andra positiva effekter - såsom allmänt ökad rättssäkerhet och nedbringande
av regeringens arbetsbelastning - avvisas denna lösning i promemorian.”

Att besluten nu ligger hos regering/förvaltningsmyndighet må bero på ”ingående
principiella överväganden” en gång i tiden. Men om ett ärende berör

enskilds ”civila rättigheter och skyldigheter” skall Sverige enligt sina för- Mot. 1987/88
dragsenliga åtaganden erbjuda möjlighet till domstolsprövning. Detta gäller K32
oavsett om ärendet enligt svensk uppfattning har politiska implikationer eller
ej.

Juridiska fakultetsnämnden vid universitetet i Lund framförde liknande
kritik. Nämnden konstaterade att förslaget synes inriktat på att uppnå den
absolut lägsta standard som den europeiska domstolen kan tänkas acceptera.

Den verkliga avsikten kan inte ha varit att förbättra den administrativa rättssäkerheten
från inhemsk synpunkt. Förslaget bygger inte på inträngande
överväganden och analyser. Trots ett bräckligt underlag och medvetenhet
om att ytterligare reformer krävs i framtiden föreslås införandet av ett helt
nytt rättsmedel. Det är högst osäkert om den europeiska domstolen skulle
godta den nya överprövningsmöjligheten. Det skulle knappast främja Sveriges
anseende om det föreslagna rättsmedlet infördes och det sedan inte visade
sig hålla måttet inför den europeiska domstolen. Man borde i stället
pröva om inte en övergång till ordinär besvärsprövning vid förvaltningsdomstol
i första hand skulle kunna införas.

Medborgarrättsrörelsen avstyrkte förslaget och anförde bl. a. att den föreslagna
lösningen inte torde kunna godtas i Europarådsdomstolen. Det nya
institutet kommer att framstå som ett extraordinärt rättsmedel och således
icke motsvara de krav som ställs. Det finns inget stöd för att endast laglighetsprövning
skall vara till fyllest. Såväl domstolen som kommissionen har
upprepade gånger framhållit att en domstol skall ha fullständig behörighet
att pröva saken i hela dess vidd, ”a tribunal competent to determine all the
aspects of the matter”. Om det nya institutet införs kan man förmoda att ett
betydande antal processer kan föras till regeringsrätten. Domstolens ställning
kan komma att ändras på ett sätt som inte nu kan förutses. Man bör i
stället ta steget fullt ut och införa en ordinär möjlighet till rättslig överprövning
av förvaltningsbeslut. Det föreslagna institutet är en halvmesyr som inte
kommer att godtas av Europadomstolen.

En del remissinstanser berörde en särskild aspekt vad gäller laglighetsprövning.
Lantbrukarnas riksförbund var tveksamma till om endast lagiighetsprövning
räcker. Förbundet pekade på problemen med den förhärskande
lagstiftningstekniken. Flur befogade besvär än skulle vara skulle besvärsinstansen
i fall av generella ramlagar med i många fall bristande angivande
av motiv göra den föreslagna utformningen av lagrummet svårtilllämpad
för domstolen och i flertalet fall meningslös för den klagande.

Förslaget om rättsprövning bristfälligt
Kritiken mot förslaget kan sammanfattas enligt följande.

• Underlaget är alltför briställigt för lagstiftning i en så viktig fråga.

• Det är möjligt - eller troligt - att den föreslagna ordningen inte kommer

att godtas av de europeiska organen.

• Den föreslagna utformningen av rättsprövning kommer inte medföra någon
- eller endast ringa - förbättring av de enskildas rättssäkerhet.

Vi menar att det finns starkt fog för de ovan redovisade invändningarna. Mot. 1987/88

Lagstiftning i frågor av denna dignitet måste vara väl förberedd och såsom K32

inledningsvis anfördes vara så utformad att den kan beräknas bestå under
förhållandevis lång tid.

Att reglera en sådan väsentlig fråga som rätten till domstolsprövning i Sverige
enligt Europakonventionen i en provisorisk lagstiftning är i sig högst
otillfredsställande. I detta sammanhang finns anledning att framhålla att
denna fråga inte har varit föremål för remissinstansernas bedömning. Förslaget
att möjligheten till rättsprövning skall vara tidsbegränsad tillkom först i
samband med lagrådsremissen. Lagrådet har inte yttrat sig över denna särskilda
aspekt. Det hade varit av intresse att ta del av remissinstansernas synpunkter
beträffande även denna fråga.

Bättre lösning finns

Sammantagna leder de ovan anförda invändningarna till att en annan lösning
beträffande domstolsprövning enligt Europarådskonventionen bör sökas. I
likhet med ett stort antal remissinstanser - inkl. lagrådet - menar vi att det
bästa alternativet när det gäller att anpassa svensk rätt till konventionens
krav är att ersätta administrativ myndighet, inkl. regeringen, med förvaltningsdomstol
som besvärsinstans. Det kan inte råda någon tvekan om att en
sådan förändring skulle vara i fullständig överensstämmelse med konventionens
krav.

Detta förutsätter naturligtvis en grundlig genomgång av de lagar som kan
beröras. Enligt propositionen är det något som får ske med tiden i samband
med att ifrågavarande lagar av andra skäl skall ändras. I den promemoria
som var föremål för remissbehandling hävdades emellertid att det totala antalet
författningar som kan bli aktuella i sammanhanget är förhållandevis begränsat.
Det är visserligen svårt att med säkerhet uttala sig i denna fråga,
eftersom någon ordentlig utredning inte ägt rum. Mycket talar dock för att
det är möjligt att utföra en sådan genomgång inom en förhållandevis kort
tidsperiod, om tillräckliga resurser sätts in.

Det är troligt att en sådan genomgång av aktuella lagar kommer att resultera
i att utrymmet för fritt skön vid prövning av skiftande frågor behöver
minskas. Det skulle sålunda i ökad utsträckning bli fråga om att i lagtexten
noggrannare ange förutsättningarna för vissa beslut enligt berörda författningar.
Inte minst mot bakgrund av att ett antal av de aktuella författningarna
berör äganderätt och rätten att idka näring vöre detta en fördel från
rättssäkerhetssynpunkt. Medborgarnas möjligheter att förutse tillämpningen
av lagarna skulle öka.

Såsom framgår av propositionen och vitsordas av många remissinstanser
måste vissa ärendetyper även i framtiden beslutas av regeringen som sista
eller i vissa fall enda instans. Hit hör exempelvis ärenden med inslag av utrikes-
och säkerhetspolitiska bedömningar. Det finns även andra typer av
ärenden av så utpräglad politisk karaktär att de i sista hand bör avgöras av
regeringen. Regeringen har därefter att svara för sina ställningstaganden inför
riksdagen. I stor utsträckning torde det dock vara fråga om sådana områden
som inte omfattas av kravet på domstolsprövning enligt konventionen.

Hur det förhåller sig med denna sak måste emellertid utredas närmare.

Mot. 1987/88

K32

Oacceptabelt undantag

Enligt förslaget till lag om rättsprövning skall lagen inte gälla beslut av en
arrendenämnd, hyresnämnd eller en övervakningsnämnd (2 § p. 1). Då ett
ärende prövas av en hyresnämnd utesluts således talan om omprövning i regeringsrätten
enligt de nya reglerna. Ifrågavarande nämnder är enligt regeringsformens
terminologi förvaltningsmyndigheter. Såsom flera remissinstanser
framhåller kan man hysa starka tvivel om att den europeiska domstolen
skulle betrakta de nämnda organen som domstolar enligt konventionens
krav då de inte är domstolar enligt svensk rätt. Mot denna bakgrund bör det
nämnda undantaget i den föreslagna lagen utgå.

Fullföljdshänvisning krävs

Enligt propositionen skall det inte vara nödvändigt för myndigheter att i
samband med ett beslut underrätta parten om möjligheten till rättsprövning.
Någon s. k. fullföljdshänvisning skall alltså inte lämnas. Ett flertal remissinstanser
har redovisat en motsatt uppfattning. Hovrätten för Nedre Norrland
har bl. a. anfört följande: ”Såväl principiella skäl som rättssäkerhetsskäl talar
emellertid för att fullföljdshänvisning skall lämnas. Det är här fråga om
att inrätta en ny - visserligen konstitutionellt särpräglad - besvärsmöjlighet.
Av speciell betydelse är härvid att man i promemorian anser den föreslagna
domstolsprövningen, till skillnad från resning, utgöra ett sådant inhemskt
rättsmedel som anges i artikel 26 i konventionen. Den som vill klaga hos Europakommissionen
måste enligt artikeln först ha uttömt alla inhemska rättsmedel.
Det vore stötande om den enskilde gick miste om denna klagomöjlighet
därför att han ej blivit upplyst om att han haft yttterligare ett inhemskt
rättsmedel att tillgå.” Vi delar denna uppfattning. Beslut som kan bli föremål
för rättsprövning bör vara försedda med fullföljdshänvisning.

Tillfällig lösning

Sorn framgått av det ovan anförda finns stora brister i regeringens förslag om
lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Vad som bör eftersträvas är
att ersätta administrativ myndighet, inkl. regeringen, med förvaltningsdomstol
som besvärsinstans i ärenden som omfattas av kravet på domstolsprövning
enligt artikel 6 i Europakonventionen.

Sverige har emellertid fällts av de europeiska organen vid flera tillfällen i
frågor som gäller tillämpningen av artikel 6.1 det läge som råder måste vissa
förändringar vidtas för att öka möjligheterna till att uppfylla konventionens
krav. Det finns därför skäl att i huvudsak godta propositionens förslag. Förslaget
måste dock omarbetas i viktiga avseenden. Sådana förändringar har
krävts även av remissinstanser som i princip accepterar förslaget om rättsprövning.

18

Muntlig förhandling

Enligt propositionen finns det inget behov av att vidga de förhållandevis
snäva möjligheter att hålla muntlig förhandling som nu gäller för regeringsrätten.
Även i detta avseende har stark kritik riktats mot förslaget från remissorganen.
Enligt regeringsrätten är det osäkert om den tolkning som promemorian
ger uttryck åt kan komma att stå sig om frågan ställs på sin spets
i Europadomstolen. JK finner att konventionstexten tydligt pekar på ett förfarande
i vilket muntlighet spelar en viktig roll.

Vi menar att kritiken har starkt fog för sig. Införandet av institutet rättsprövning
måste kombineras med ökade möjligheter till muntligt förfarande
i regeringsrätten. Detta kan ske på så sätt som anges av hovrätten för Nedre
Norrland. Regeringsrätten bör således tilläggas befogenhet att hålla muntlig
förhandling i de aktuella målen om det är ”behövligt”. Genom en sådan förändring
- liksom genom kravet om besvärshänvisning - motverkas i någon
mån intrycket av att rättsprövning är ett extra ordinärt förfarande.

Regeringsrättens resurser

Enligt propositionen talar mycket för att den nya ordningen med rättsprövning
inte kommer att medföra något betydande merarbete för regeringsrätten.
Ett antal remissinstanser har redovisat en motsatt uppfattning. Regeringsrättens
ledamöter - vilka torde ha sällsynt goda förutsättningar att bedöma
frågan - befarar att regeringsrättens resurser kommer att visa sig otillräckliga.
Medborgarrättsrörelsen framhåller att förvaltningssektorn i Sverige
har en enorm omfattning och att det dagligen träffas tusentals avgöranden
inom den. Lantbrukarnas riksförbund menar att det inte är osannolikt
att mängden besvär blir sådan att det blir fråga om massärenden.

Vi menar att remissinstanserna i denna fråga har gjort en mer realistisk
bedömning än den som redovisas i propositionen. Mycket talar för att ordningen
med rättsprövning kommer att utnyttjas i stor omfattning. Detta
torde leda till att regeringsrättens resurser måste förstärkas.

I motionen har lagts fram förslag som medför lagändringar. Det bör ankomma
på vederbörande utskott att utforma erforderliga ändringar.

Hemställan

Med hänvisning till vad vi ovan anfört hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär om skyndsam utredning om
hur ärenden kan flyttas från regeringen till förvaltningsdomstolarna,

2. att riksdagen, med avslag på propositionen i motsvarande del,
beslutar att lagen om rättsprövning skall gälla även beslut av arrendenämnd,
hyresnämnd eller övervakningsnämnd.

3. att riksdagen beslutar att avgöranden som kan bli föremål för
rättsprövning skall vara försedda med besvärshänvisning på sätt som
anges i motionen,

4. att riksdagen beslutar att utrymmet för muntlig förhandling vid
rättsprövning skall ökas på sätt som anges i motionen,

Mot. 1987/88

K32

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av resurser i regeringsrätten.

Stockholm den 26 januari 1988

Carl Bildt (m)

Lars Tobisson (m)

Anders Björck (m)

Nils Carls hamre (m)

Rolf Dahlberg (m)

Bo Lundgren (m)

Arne Andersson (m)
i Ljung

Mot. 1987/88

K32

Ingegerd Troedsson (m)
Ingrid Sundberg (m)

Rolf Clarkson (m)
Ann-Cathrine Haglund (m)
Sonja Rembo (m)

Per-Olof Strindberg (m)

gotab Stockholm 1988 20