om Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69)

Motion 1987/88:K31 av Bengt Westerberg m. fl. (fp)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1987/88:K31

av Bengt Westerberg m. fl. (fp)

om Europakonventionen och rätten till
domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69)

Regeringsformen med dess allmänna målbestämmelser, målsättningsstadganden
och dess rättighetskapitel om normgivningsregler ger uttryck för den
”rättssäkerhetsnivå” som konstitutionellt har garanterats dem som lever i
Sverige. Således gäller enligt 1 kap. 2 § att den offentliga makten skall utövas
med respekt för alla människors lika värde och med respekt för den enskilda
människans frihet och värdighet. Likaså skall det allmänna tillförsäkra män
och kvinnor lika rättigheter för att värna den enskildes privatliv och familjeliv.
Enligt 1 kap. 9 § skall domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som
fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta
allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Andra kapitlet i regeringsformen innehåller regler om de grundläggande
fri- och rättigheterna. Här stadgas skydd för yttrandefrihet, informationsfrihet,
mötesfrihet etc. Riksdagen kan besluta om undantag i särskild ordning
beträffande flertalet rättigheter. Sådana undantag, som bl. a. gäller rätten
att göra kroppsvisitation, husrannsakan och liknande, får bara göras för att
”tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen
får aldrig gå ut över vad som är nödvändigt med hänsyn till de
ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör
ett hot mot den fria åsiktsbildningen så som en av folkstyrelsens grundvalar”
(2 kap. 12 § 2 st.).

Något enhetligt skydd för äganderätten finns inte inskrivet i grundlagen.
I RF 2 kap. 18 § finns föreskrivet att medborgare vilkens egendom tas i anspråk
genom expropriation skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten
och i 19 § uttalas att författare, konstnärer och fotografer äger rätt till sina
verk. Vi anser det angeläget att skyddet av äganderätten stärks. Vi behandlar
detta i en annan motion som vi har väckt detta riksmöte tillsammans med
moderata samlingspartiet och centerpartiet.

Grundlagsskyddet för svenska medborgares fri- och rättigheter kompletteras
av de åtaganden Sverige har gjort genom att ingå skilda internationella
konventioner. Av särskild betydelse är Europakonventionen om de mänskliga
fri- och rättigheterna.

Proposition 1987/88:69, Europakonventionen och rätten till Mot- 1987/88
domstolsprövning i Sverige K31

I samband med att vi i denna motion dryftar skilda frågor som rör kontrollen
av grundlagar och myndigheter behandlar vi också regeringens nu aktuella
proposition 1987/88:69.

I denna föreslås att det under vissa omständigheter skall införas en möjlighet
till överprövning i regeringsrätten av vissa beslut som regeringen och
andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden.

Folkpartiet har under lång tid engagerat sig för att enskilda skall få möjlighet
att få rättsenligheten av förvaltningsbeslut domstolsprövade.

Som utvecklas i propositionen, har den svenska offentliga rätten av historiska
skäl varit så utformad att någon överprövning av förvaltningsbeslut
domstolsvägen inte varit möjlig. Enkelt uttryckt kunde Kungl. Maj:t i högsta
domstolen inte ompröva vad Kungl. Maj:t i statsrådet gjort. Detsamma kom
att gälla när Kungl. Maj:t 1909 fick sin tredje skepnad, ”Kungl. Majit i regeringsrätten”.

Rättssystematiskt är den offentliga sidan av svensk statlig verksamhet
byggd på en tudelning även efter ikraftträdandet av 1974 års regeringsform.

De allmänna domstolarna med tingsrätt i botten och högsta domstolen som
slutinstans - även sista instans för vissa specialdomstolar - har hand om
brottmål och mål om civilrättsliga tvister av olika slag.

Inom den offentligrättsliga sektorn gäller, att besluten inte kan dras inför
de allmänna domstolarna för en rättslig överprövning såsom i allmänhet är
fallet i världen i övrigt. På förvaltningssidan finns två huvudlinjer. Vanligen
startar ett ärende i en lokal förvaltningsmyndighet - t. ex. en kommunal
nämnd. I högre led är instansordningen antingen rent administrativ med ett
centralt verk eller regeringen som slutinstans eller domstolsmässig i förvaltningsdomstolar
såsom länsrätt eller kammarrätt med regeringsrätten som
slutinstans. En mellangrupp finns, där som slutinstans insatts någon central
nämnd med en ordinarie domare som ordförande.

Detta är den svenska strukturen. Om denna ordning slår regeringen vakt
i sin proposition (s. 19 f.). Regeringen är inte beredd att rubba grundvalarna
för domstolsväsendets och förvaltningens struktur och förhållande till varandra.
Vad regeringen vill göra är det minsta möjliga för att undvika att Sverige
ständigt kommer i konflikt med kraven i artikel 6 i Europarådskonventionen
angående skydd för mänskliga rättigheter. Där anges, att man vid
tvist om ”civila rättigheter” skall ha möjlighet till opartisk och offentlig rättegång
inför en oavhängig och opartisk domstol.

Alltsedan frågan om rättslig förvaltningskontroll började diskuteras politiskt
på allvar efter det andra världskrigets slut har socialdemokraterna motsatt
sig att medborgarna skulle få en generell rätt att få till stånd en domstolsprövning
av förvaltningsavgöranden. Det gäller här den ofantliga grupp
av avgöranden på förvaltningssidan, där regeringen eller annat administrativt
organ är slutinstans.

Regeringen står alltjämt fast vid denna huvudlinje.

Förslaget i propositionen tar bara sikte på vissa typer av förvaltningsavgöranden,
nämligen de som rör förhållanden som avses i 8 kap. 2 och 3 §§ RF. 7

Det är en ganska snävt avgränsad del av alla de ärenden som enligt gällande Mot. 1987/88
ordning är underkastade en rent administrativ behandling i det svenska för- K31
valtningssystemet. När från folkpartihåll under tidigare decennier krav
framförts på en möjlighet till domstolsprövning har det alltid gällt hela förvaltningssektorn.
Detsamma gäller den konkretisering vi under senare år givit
detta krav, när vi påyrkat införandet av rättsbesvär som ett rättsmedel för
en generell kontroll av svenska förvaltningsbesluts rättsenlighet.

Utgångspunkten för regeringen har uteslutande varit att försöka finna en
ordning som innebär att Sverige skall klara sig undan de med all säkerhet
fortsatta prickningar vi har att vänta från Europarådsorganen. Strävan från
regeringen överensstämmer därmed inte med folkpartiets, nämligen att det
alldeles oberoende av vårt förhållande till Europakonventionen är av vikt att
ständigt utveckla och förbättra rättssäkerheten för dem som lever i Sverige.

Vi beklagar att regeringen har valt denna det minsta möjligas väg. I stället
borde arbetet startats utifrån förutsättningen: Vad kan i dag göras för att ge
svenskarna en bättre position då det gäller deras rättssäkerhet i förhållande
till administrativa avgöranden? Då hade förslaget förmodligen inte mötts av
alla de tveksamheter och reservationer som nu t. ex. kommer fram bland de
remissorgan som har yttrat sig över det bakomliggande förslaget. Det torde
vara sällsynt att ett regeringsförslag är försett med en så tydlig brasklapp ”Härtill
är jag nödd och tvungen” - som detta.

Propositionens förslag innehåller flera brister. Så förutsätter regeringen
t. ex. att antalet ärenden som den nya prövningsmöjligheten ger upphov till
i regeringsrätten inte blir alltför många. Vi tror att detta är en felbedömning
som bl. a. baserar sig på ett missvisande underlag i den bakomliggande promemorian.
I denna uppskattades antalet författningar som kunde bli föremål
för prövning till några tiotal. I sitt remissvar skriver statens naturvårdsverk:

”Vid en översiktlig genomgång av författningar med anknytning till miljövårdens
område hittades yttterligare ett tjugotal som kan läggas till promemorians
exempel på författningar.” Detta ger enligt vår uppfattning en antydan
om vilken omfattning det nya institutet kan få. Vi är därför mycket tveksamma
till regeringens förhoppning att den nya rättsprövningen skall kunna
inordnas i regeringsrättens nuvarande verksamhet utan att domstolen får
några resurstillskott.

Det är i högsta grad oklart huruvida det förslag som regeringen nu presenterar
över huvud taget för Sverige upp till den nivå av domstolsprövning
som artikel 6 i konventionen föreskriver. Många av remissinstanserna, särskilt
sådana som har insikt i Eruroparådsorganens praxis, ställer sig frågande
till om den föreslagna rättsprövningen fyller konventionskraven. Europarådsdomstolen
har tidigare underkänt att resningsinstitutet enligt 11 kap. 11
§ RF är en sådan domstolsprövning som fyller måttet enligt artikel 6.

Skillnaden mellan resning och vad som nu föreslås ligger främst i nyansen
mellan att vid resning prövningen vanligen avser frågan om det granskade
beslutet uppenbart strider mot lag men att frågan vid den föreslagna rättsprövningen
gäller om beslutet strider mot någon rättsregel. Skillnaden torde
i många fall vara hårfin. Om resning ej fyller måttet finns det därför anledning
att befara, att inte heller rättsprövning gör det. Föredragande statsrådet
säger själv i propositionen (s. 16) att det knappast är möjligt att på förhand

med tillräcklig grad av säkerhet förutse Europarådsdomstolens domslut. Mot. 1987/88

Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga att yrka avslag på K31

den föreslagna konstruktionen. Den riskerar att vara otillräcklig med hänsyn
till det enda syfte för vilket regeringen har lagt fram den. Det står dock klart
att den är helt otillräcklig från utgångspunkten att det är angeläget att tillgodose
medborgarnas behov av en ökad rättssäkerhet.

Vi har emellertid stannat för att inte motsätta oss huvuddragen i propositionen.
Detta enbart eftersom vi ser det som utomordentligt angeläget att
omedelbart försöka finna någon slags ordning som eventuellt kan tillgodose
de krav som Europarådskonventionen ställer.

Den nu föreslagna lagen är emellertid bara ett steg på vägen. Målet för
det fortsatta arbetet måste vara ett generellt system för att få till stånd rättslig
prövning av flertalet förvaltningsavgöranden som på något sätt ingriper i
enskilds rätt. Samtidigt som riksdagen antar det föreliggande förslaget måste
därför beslut fattas om hur arbetet skall fortsätta.

Enligt vår mening bör det fortsatta arbetet läggas upp efter tre huvudlinjer:

- ett mer heltäckande prövningsinstitut än vad regeringen har föreslagit skall
införas. Vi har kallat detta rättsbesvär,

- avregleringen skall fortsätta. Genom att upphäva onödiga föreskrifter som
reglerar förhållandet mellan enskilda och det allmänna minskar man
konfliktanledningarna,

- ett väsentligt större antal avgöranden än i dag skall flyttas från myndigheterna
till domstolarna.

Rättsbesvär

Med rättsbesvär menar vi ett rättsmedel som ger generell möjlighet för den
enskilde att få ett besluts laglighet prövat av domstol. Vi vill att rättsbesvär
skall vara en parallell på det statliga planet till kommunalbesvärsinstitutet.

Varje statligt besluts rättsenlighet måste kunna prövas av domstol. Kammarrätterna
är de domstolar som nu sköter kontrollen av de kommunala besluten.
Det synes naturligt att de också får ta på sig uppgiften att omhänderha
motsvarande kontroll av de statliga förvaltningsbesluten.

Avreglera

Problemet med att avgöra var olika beslut skall fattas och konflikten mellan
förvaltningsbeslut och domstolsprövning bortfaller vid en omfattande avreglering.
Vi har i olika sammanhang föreslagit borttagande av tillståndsprövningar.
I departementspromemorian ges exempel på lagar som kan bli föremål
för överprövning i regeringsrätten. Trots att listan inte är heltäckande
återfinns flera lagar som omedelbart skulle kunna avskaffas eller i vart fall
kraftigt inskränkas. Som exempel vill vi peka på förköpslagen, jordförvärvslagen,
lagen om allmän försäkring (Dagmar), yrkestrafiklagen och lagen om
biluthyrning.

9

Överflytta till domstolarna

Ett grundproblem vad gäller vår konflikt med Europakonventionen är att
svensk rättsordning i så många ärendetyper anvisar regeringen eller förvaltningsmyndigheterna
som slutinstans när det gäller ärenden som faller inom
begreppet ”civila rättigheter och skyldigheter”. Rör det sig om en överblickbar
materia, ligger det naturligtvis närmast till hands att beträffande resp.
ärendetyp korrigera den ordinära instansordningen så att prövning i förvaltningsdomstol
medges.

Riksdagen bör uppdra åt regeringen att återkomma med förslag enligt de
riktlinjer för det fortsatta arbetet för att öka den enskildes rättssäkerhet som
här angetts.

Våra yrkanden om förändringar i propositionen

Även om vi alltså som ett första steg ställer oss bakom grundprinciperna i
propositionen finns det enskildheter i förslaget som enligt vår uppfattning
inte är acceptabla.

I 2 § första stycket stadgas att lagen inte gäller beslut av en sådan nämnd
vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha
varit ordinarie domare. Exempel på sådana nämnder är värnpliktsnämnden,
stängselnämnden och resegarantinämnden.

Det torde vara uppenbart att dessa nämnder där regeringen anser det
rättsliga elementet tillgodosett genom en ordförande som är domare eller
f. d. domare och som därmed undantas från rättsprövning inte kommer att
godtas som oavhängiga domstolar av Europarådskommissionen. Kommissionen
är t. ex. i färd med att som domstol underkänna våra partssammansatta
domstolsliknande organ (hyresnämnderna), trots att det sitter en domare
som ordförande i dem. Just det förhållandet att man i regeringsförslaget
likställer den prövning som sker i dessa förvaltningsorgan med ett judiciellt
inslag, med den prövning som skall ske vid rättsprövning i regeringsrätten,
visar, att regeringen hamnat på en alltför låg ambitionsnivå.

Det är svårt att se hur ett sammanträde i resegarantinämnden skall kunna

uppfylla kraven i artikel 6 på en ”opartisk och offentlig rättegång

inför en oavhängig och opartisk domstol”. Om undantaget blir kvar ökar risken
för att rättsprövningen som sådan underkänns. Lagstiftaren röjer i undantaget
sin mening att prövningen i en sådan kvasijudiciell nämnd är likvärdig
med vad man uppnår genom rättsprövning enligt regeringens förslag.
Rättsprövningen förringas således av undantaget. Första stycket i paragrafen
bör därför utgå.

I propositionen förutsätter föredragande statsrådet att den skriftliga handläggningsformen
i förvaltningsprocessen kommer att anses uppfylla kravet
på offentlighet genom rätten att ta del av handlingar. Om denna förmodan
inte visar sig riktig aviserar hon att man får pröva en annan - och muntlig ordning.

Vi är än mer tveksamma på denna punkt. Den slutna behandling som ett
regeringsrättsärende undergår utan praktisk möjlighet till offentlig handläggning
med möjlighet till muntlig framställning uppfyller med all sannolik

het inte kraven i artikel 6 av konventionen på rättegångens karaktär och Mot. 1987/88

domstolens ställning. Enligt vår uppfattning måste ett krav på muntlig för- K31

handling i regeringsrätten uppställas, om man skall ha någon chans att nå
upp till den i artikel 6 Europarådskonventionen föreskrivna standarden på
förfarandet.

Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med ett förslag som innebär
att rättsprövningen skall ske i form av muntlig förhandling om någon
av parterna så begär. Därvid bör regeringen också presentera ett förslag till
förstärkta resurser för regeringsrätten. Sådana blir enligt vår uppfattning
nödvändiga även med de begränsningar i rättsprövningen som regeringen föreslår.

Kontrollen av myndigheterna

För moralen i samhället är det viktigt att den enskilde individen upplever att
också myndigheter kan kontrolleras och att enskilda tjänstemän kan ställas
till svars, om de har begått fel. Det ankommer på justitieombudsmannen
(JO) att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och
andra författningar. JO-ämbetet intar därmed en central roll för kontrollen
av myndighetsutövningen. Riksdagen beslöt härom året att anta en ny instruktion
för JO-ämbetet. I huvudsak innebar denna att JO:s arbetsområde
och befogenheter förblev oförändrade. Det som av många anses vara den
största svagheten med JO-ämbetet, möjligheten att ingripa till skydd för enskilda,
och att det saknas adekvata sanktionsmöjligheter mot offentliga
tjänstemän blev dock inte avhjälpt i och med riksdagsbeslutet. Efter motioner
från bl. a. folkpartiet har dock frågan om ett återinfört ämbetsansvar
blivit föremål för utredning inom justitiedepartementet. Justitieministern
aviserar nu i budgetpropositionen att hon inom kort kommer att presentera
ett förslag på basis av denna. Syftet med denna översyn har varit att en utvidgning
av straffansvaret skall komma till stånd. Utgångspunkten för det
kommande lagförslaget bör enligt vår uppfattning därutöver vara att det
skall leda till att man tillgodoser medborgarnas intresse av att den offentliga
verksamheten utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt.

Huvudparten av den offentliga verksamhet som allmänheten kommer i
kontakt med sker numera i kommunal regi. För den enskilde är det således
av stor betydelse att det ställs lika höga krav på rättssäkerhet och rättsövervakning
på det kommunala området som på det statliga. Med nuvarande lagstiftning
kan JO inte fullfölja anmälningar om disciplinansvar på det kommunala
området eftersom ansvaret regleras av avtal. Detta är en klar brist
och ologiskt eftersom samma regler bör gälla för alla offentliga tjänstemän.

Riksdagen bör därför som sin mening ge regeringen till känna att det kommande
lagförslaget i den del det gäller JO:s talerätt över disciplinbeslut
m. m. gällande kommuners och landstingskommuners tjänstemän skall innebära
att JO får samma fullföljdsmöjligheter på det kommunala området
som på det statliga.

Att utvidga tjänsteansvaret till kommunala och landstingskommunala
tjänstemän är i en del situationer emellertid inte tillräckligt. Under senare
år har uppmärksammats ett antal fall där kommunala församlingar fattat

olagliga beslut och trots att dessa upphävts efter besvär, senare trotsat över- Mot. 1987/88

instanser. Någon säker möjlighet att få de kommunala förtroendemännen K31

fällda till ansvar i sådana fall finns inte. Enligt vår uppfattning är det nödvändigt
att man undersöker vilka möjliga sanktioner som skulle kunna införas i
sådana fall där en kommunal församling trotsat lagakraftvunnen dom.

Regeringen bör också i denna fråga återkomma till riksdagen med förslag.

Översyn av riksdagens kontrollmakt

När riksdagen fullgör sina uppgifter som högsta beslutsorgan utövar den
samtidigt en central kontrollfunktion. I regeringsformen uttrycks detta sålunda,
att riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning (RF 1:4).

I regeringsformens 12 kap. anges närmare de organ och de metoder som
riksdagen har till förfogande för sin kontroll: en kontroll som omfattar att
utfärdade lagar tillämpas korrekt, om de fastställda utgiftsmålen fullföljs och
om den offentliga verksamheten bedrivs på sätt som är ekonomiskt försvarligt.

Bland kontrollorganen ingår konstitutionsutskottet, JO och riksdagens
revisorer.

Sedan ett antal år tillämpas en ordning som innebär att revisorernas framställningar
om åtgärder - som tidigare också kunnat ställas direkt till regeringen
- fortsättningsvis alltid skall underställas riksdagen. Efter sedvanlig
behandling i fackutskotten får riksdagen ta ställning till vad som skall ske i
de olika ärendena. Vidare skall revisorernas ordförande regelmässigt bereda
utskotten tillfälle att komma in med synpunkter på frågor som förtjänar uppmärksamhet,
innan revisorernas granskningsplan görs upp.

Detta närmare samarbete mellan revisorerna och utskotten har utan tvivel
vitaliserat revisorernas granskning. Erfarenheter visar också att revisorernas
arbete gett utskotten och riksdagen bättre beslutsunderlag. Många gånger
saknar dock revisorerna tillräckliga resurser för att snabbt följa upp de olika
förslag till granskning som väcks. En förstärkning av resurserna är nödvändig
för att revisorerna skall kunna ge riksdagen bättre stöd i sin granskningsuppgift.

Från konstitutionella utgångspunkter kan det ifrågasättas om inte ansvaret
för den statliga kontrollen av förvaltningen i högre grad än nu bör ligga
på riksdagen. Det skulle bl. a. innebära att en del av riksrevisionsverkets
uppgifter skulle överföras till riksdagen. Det måste vidare noteras att konstitutionsutskottets
och revisorernas arbetsområden ibland täcker varandra
och att JO och revisorerna kan behandla samma frågeställningar.

Trots ett omfattande författningsarbete i vårt land sedan några år har någon
samlad översyn av riksdagens kontrollfunktioner inte kommit till stånd.

Med hänsyn härtill och till vad som ovan anförts om ökade insynsmöjligheter
för revisorerna anser vi det påkallat att en utredning tillsätts för att överväga
frågan om riksdagens revisorers ställning och verksamhet samt frågan om
riksdagens kontrollmakt i övrigt.

12

Hemställan Mot. 1987/88

K31

Med hänvisning till det anförda hemställer vi

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om det fortsatta arbetet för att förstärka den enskildes
möjligheter att få beslut av regeringen och administrativa myndigheter
prövade av domstol,

2. att riksdagen beslutar begära att regeringen återkommer med
förslag enligt de riktlinjer som anvisats i motionen för att öka den enskildes
rättssäkerhet,

3. att riksdagen beslutar om sådan ändring av 2 § i förslaget till lag
om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut att lagens tillämpningsområde
också omfattar beslut i sådan nämnd som avses i 1 stycket,

4. att riksdagen beslutar om sådan ändring i förslaget till lag om
rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut att förhandlingen i regeringsrätten
skall kunna ske i muntlig ordning om parterna så önskar,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förstärkta resurser för regeringsrätten,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om JO:s utökade möjlighet till talerätt på det kommunala
området,

7. att riksdagen som sin mening ger regerigen till känna vad i motionen
anförts om en ordning med sanktioner mot kommunala förtroendemän
i de fall en kommunal församling trotsat lagakraftvunnen dom,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en utredning för att överväga riksdagens revisorers
ställning och verksamhet samt frågan om riksdagens kontrollmakt i
övrigt.

Stockholm den 26 januari 1988
Bengt Westerberg (fp)

Ingemar Eliasson (fp) Kerstin Ekman (fp)

Karin A hr land (fp) Birgit Friggebo (fp)

Anne Wibble (fp) Jan-Erik Wikström (fp)

13