om trafikpolitiken inför 1990-talet

Motion 1987/88:T88 av Rolf Clarkson m. fl. (m)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1987/88:T88

av Rolf Clarkson m. fl. (m)
om trafikpolitiken inför 1990-talet
(prop. 1987/88:50)

1. Affärsverken

Vi har i motioner till riksmöten 1984/85, 1985/86 och 1986/87 föreslagit genomgripande
förbättringar av affärsverkens förutsättningar och organisation.
Utgångspunkten för våra förslag är den rapport, Bättre affärsverk, som
en arbetsgrupp inom moderata samlingspartiet presenterade 1983.

Det är glädjande att konstatera att det nu finns en ny insikt om vikten av att
vidta förändringar på detta område, inte minst inom de berörda företagen.

Regeringen har under hela 1980-talet dock valt att föra en tvehågsen och
defensiv politik. Även om vissa framsteg trots allt gjorts, är en total reformering
av affärsverken nödvändig.

2. Bakgrund

Televerket, statensjärnvägar, postverket, luftfartsverket och sjöfartsverket
är affärsverk, som sorterar under kommunikationsdepartementet.

Affärsverken spelar en central roll i vår ekonomi. De sysselsätter ca
150.000 hel- och deltidsanställda personer. Investeringarna är mycket stora.

Televerket planerar t. ex. att investera 8,5 miljarder kronor budgetåret 1988/89.

Vi har i de tidigare angivna motionerna om affärsverken påpekat, och vi
vill åter framhålla, att de svenska affärsverken är, sedda ur ett internationellt
perspektiv, generellt sett tämligen välskötta och effektiva. Trots detta finns
flera allvarliga problem. Statens järnvägar dras t. ex. sedan lång tid tillbaka
med svåra ekonomiska problem. Även om dessa delvis beror på omständigheter
som ligger utanför företagets kontroll, indikerar förlusterna de problem
som affärsverken brottas med.

Utvecklingen är på flera av affärsverkens verksamhetsområden så snabb
att det är nödvändigt med genomgripande förändringar om verken skall behålla
sina nuvarande positioner.

3. Myndighetsutövning

Affärsverken har genom åren präglats av att de har dels myndighetsuppgifter,
dels förvaltningsverksamhet. Dessa två uppgifter ställer helt olika krav
på bl. a. kompetens hos verkens personal.

Affärsverken är formellt myndigheter, vilkas beslutsformer regleras av 1

Mot.

1987/88

T88

1 Riksdagen 1987/88. 3 sami. Nr T88

förvaltningslagen. I dess tredje paragraf heter det att myndighetsutövning är Mot. 1987/88
”utlåning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyl- T88
dighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande”.
Ledningskommittén förordade i sitt betänkande (SOU 1985:41) att myndighetsutövningen
skulle förläggas till myndigheter utanför verksamheterna om
den berör områden där verken själva eller deras bolag bedriver affärsverksamhet
i konkurrens med andra.

Affärsverken är underordnade regeringen. Regeringen har rätt att utfärda
direktiv för verksamheten. Detta innebär t. ex. att

- flertalet av affärsverkens handlingar är offentliga,

- besvär över verkens beslut kan anföras till regeringen,

- affärsverken ingår i justitiekanslerns (JK) tillsynsområde.

Även om åtgärder under senare år vidtagits är blandningen av förvaltningsverksamheten
med myndighetsutövning fortsatt ett problem.

De affärsdrivande verken är rättsligt sett en del av staten. Detta faktum får
ett flertal viktiga konsekvenser när verken bedriver affärsverksamhet. Ett affärsverk
som sådant kan således inte vara part inför en domstol. Om affärsverken
går med förlust är staten tvingad att täcka denna.

3.1 Affärsverkens faktiska monopol contra den fria konkurrensen

När affärsverken inrättades var syftet dels att etablera en för samhället angelägen
verksamhet, dels att skydda medborgarna mot vad man ansåg vara mer
eller mindre ”naturliga monopol”. Staten intervenerade i sektorer där t. ex.
den tekniska utvecklingen ledde till stora volymbesparingar och där marknadslagarna
”naturligt” tycktes leda till att det största företaget överlevde,
medan de andra fick lägga ned sin verksamhet. Affärsverken gavs därför ofta
en monopolställning på marknaden.

Till de faktiska monopolen hör i dag betydande delar av televerket, luftfartsverket,
SJ:s och sjöfartsverkets verksamhet. Postverket har ett på författning
grundat monopol, vilket bl. a. innebär att postverket getts ”ensamrätt
till befordran mot avgift av såväl slutna brev som öppna försändelser innehållande
helt eller delvis skrivna meddelanden.”

Affärsverkens faktiska monopolställning inom de flesta delar av affärsverksamheten
är en nackdel som uppmärksammats allt mer under senare år.

Det är belagt att monopolistisk verksamhet leder till bristande kostnadsmedvetande
och slöseri med knappa resurser.

En rad studier har gjorts kring hur företag med både konkurrensutsatta och
monopolskyddade verksamhetsgrenar agerar. Dessa undersökningar visar
genomgående att företagen strävar efter att stödja den konkurrensutsatta
verksamheten med de extra vinster som kan tas ut från den monopolskyddade
verksamheten. Det är empiriskt belagt att monopolföretagen genom s. k.
underprissättning tenderar att konkurrera ut befintliga företag eller hindra
andra, effektivare företag att komma in på marknaden.

Den tekniska utvecklingen och den fortgående internationaliseringen har
gjort flera av verkens funktionella monopol otidsenliga.

2

3.2 Sammanblandning statsmakt-företagsamhet Mot. 1987/88

T88

Affärsverken är helägda av staten och de facto genom affärsverksformen
också en del av statsmakten. Ytterst styrs därför affärsverken av politiskt valda
företrädare för väljarna. Integrering statsmakt-företagsamhet är olämplig.
Ett konkret exempel är personsambanden mellan kommunikationsdepartementets
politiska ledning och ledningen för SJ.

3.3 Styrelsens och ledningens möjligheter

Det faktum att statsmakterna och politikerna direkt eller indirekt har ett betydande
inflytande över affärsverkens verksamhet minskar naturligtvis i motsvarande
grad styrelsens och ledningens möjligheter att styra företagen.

Dessa inbyggda problem som finns i affärsverksformen har under 1987 på ett
djupt olyckligt sätt illustrerats av SJ:s styrelses och kommunikationsdepartementets
försök att rekrytera ny generaldirektör.

3.4 Affärsverkens dotterbolag

En särskild fråga i detta sammanhang är möjligheterna för affärsverken att
starta dotterbolag. För SJ, posten, sjöfartsverket och luftfartsverket fordras
riksdagens medgivande, medan det i televerkets fall sedan några år tillbaka
räcker med regeringens tillstånd för att starta dotterbolag.

Trots denna konstruktion är affärsverken ägare till en mycket omfattande
skara dotterbolag. Detta har kunnat ske, eftersom affärsverkens dotterbolag
i sin tur får starta nya dotterbolag utan riksdagens medgivande.

Riksrevisionsverket har kartlagt affärsverkens dotterbolag. Denna kartläggning
visade bl. a. att SJ den 1 januari 1983 hade 176 dotterbolag. Med den
nuvarande företagsstrukturen torde det vara omöjligt både för ägaren och
styrelsen att styra alla dessa bolag och få till stånd en effektiv affärsverksamhet.

4. Hinder för utveckling

Motivet för ett affärsverks verksamhet är att det fyller en ”public service-uppgift",
vilken inte lika bra kan skötas av andra företag. Affärsverk är enligt instruktionen
förhindrade att bedriva sådan verksamhet som saknar samband
med de samhällsuppgifter som de är inrättade för att handha.

De bestämda reglerna för ärendens handläggning, ihopblandningen av
myndighetsfunktionen med de affärsdrivande uppgifterna och politikernas
styrning dämpar utvecklingen. De skilda regler för t. ex. avskrivningar och
bokslutsdispositioner som gäller för statlig verksamhet som bedrivs i affärsverks-
och aktiebolagsform och de delvis skilda förutsättningarna för finansiering
av investeringar är andra faktorer som hindrar affärsverken att göra
affärer på lika villkor med konkurrenterna.

Affärsverkens ställning som en del av staten, de institutionella hinder som
affärsverksformen innebär och löneläget försvårar rekryteringen av skickliga
medarbetare såsom affärsmän och produktutvecklare.

Affärsverkens utvecklingsmöjligheter kan bedömas utifrån framtidsutsik- Mot. 1987/88
terna för de varor och tjänster som de producerar. Samtliga verk kommer, T88
som vi påpekat i tidigare motioner om affärsverken, att möta en hårdare konkurrens.
Samtidigt kan verken, väl skötta, bevara sin konkurrenskraft.

Som vi tidigare visat i denna motion har emellertid affärsverken i vissa avseenden
sämre förutsättningar att klara framtiden än sina privata konkurrenter.
Det finns därför ett flertal starka skäl för ägaren - staten - att vidta åtgärder.

5. Åtgärder

Vi har i denna motion pekat på ett flertal brister i affärsverkens uppbyggnad
och verksamhet. För att åtgärda dessa brister krävs att följande genomförs:

• Affärsverken byter företagsform och ombildas till aktiebolag.

• Separat myndighet skapas för den myndighetsutövande verksamheten.

• Delar av affärsverken säljs ut.

• Antalet monopol inom affärsverkens verksamhetsområde minimeras.

5.1 Överföring till aktiebolagsform

Affärsverken inrättades år 1911. Trots skapandet av affärsverksformen har
nästan samtliga statliga företag som bildats under 1900-talet fått formen av
aktiebolag. Affärsverksformen har efter 1911 enbart använts för statens reproduktionsanstalt
(vilken senare ombildats till aktiebolag), försvarets fabriksverk,
luftfartsverket och sjöfartsverket.

Många av affärsverkens problem beror på dess företagsform. Affärsverksformen
är i flertalet avseenden föråldrad. Affärsverken bör därför byta företagsform
och deras kommersiella verksamhet bedrivas i aktiebolagsform.

Affärsverkens konkurrenter driver i dag sin verksamhet i aktiebolagsform.

Vår genomgång har visat att de skilda företagsformerna också skapar skilda
konkurrensvillkor. I vissa avseenden favoriseras affärsverken, i vissa andra
avseenden favoriseras aktiebolagen. Om affärsverken överförs till aktiebolagsform
kommer den enhetliga företagsformen att skapa likvärdiga konkurrensvillkor.

I samband med att affärsverken ombildas till aktiebolag bör särskilda avtal
upprättas. Dessa avtal bör reglera verkens fortsatta faktiska monopolverksamhet,
liksom de samhällskrav som bör ställas på verksamheten. Sådana
samhällskrav rör bl. a. de investeringar som verken gör av försvarsskäl, liksom
regionalpolitiska hänsyn. Televerket, postverket m. fl. skall naturligtvis
även i framtiden erbjuda samtliga medborgare i vårt land god service.

Aktiebolagslagen och kommunalskattelagens regler beträffande den löpande
bokföringen, bokslut m. m. är klarare och i vissa hänseenden mer detaljerade
än de regler som idag gäller för affärsverken. Detta är värdefullt
dels för ägarna, dels för dem som skall köpa tjänster av företagen. Även i beskattningshänseende
likställs affärsverken med konkurrenterna.

Aktiebolagsformen ställer helt nya och andra krav på affärsverkens ledning
och styrelse. Styrelsen får då det direkta ansvaret för investeringarna
och dessas finansiering. Detta ger ökade möjligheter till långsiktiga och företagsmässiga
beslut.

Den nya företagsformen kommer att minska byråkratin och de institutio- Mot. 1987/88
nella hinder som i dag finns inom affärsverken. Regler för offentliga hand- T88
lingar, diverse förvaltnings- och handläggningsregler, JK:s tillsyn m. m. blir
inte tillämpbara på den affärsdrivande verksamheten, medan de även i fortsättningen
naturligtvis blir styrande för myndighetsutövande verksamhet.

Verksamheterna kan därigenom bedrivas mer rationellt.

För personalen är byte av företagsform en positiv förändring. Den nya
verksformen ökar verkens konkurrensförmåga och därmed personalens anställningstrygghet.

Aktiebolagsformen innebär större följsamhet gentemot den privata sektorn,
vilket på sikt kan förbättra löneläge och anställningsvillkor.

5.2 Nytt organ för den myndighetsutövande verksamheten

Överföring av affärsverkens kommersiella verksamhet till aktiebolagsform
skapar förutsättning för en mer ändamålsenlig form även för verkens myndighetsutövande
verksamhet.

De skilda affärsverkens myndighetsutövning är av likartad karaktär. Förutsättningar
finns därför att sammanföra dessa till en myndighet. Denna
kommer i så fall att handha myndighetsutövning i ärenden som i dag sorterar
under kommunikationsdepartementet. För att skapa enhetlighet vid handläggningen
av dessa ärenden bör därför den nya gemensamma myndigheten,
alternativt myndigheterna, även i fortsättningen sortera under detta departement.

5.3 Reducera monopolen

Affärsverkens monopol har, som vi tidigare visat i denna motion, reducerats
på vissa områden, medan de har kommit att expandera på andra. Det är av
flera skäl angeläget att verkens kommersiella verksamhet bedrivs på med
dess konkurrenter likvärdiga villkor. Monopolverksamheten bör därför skäras
ned.

Postverkets författningsmässiga monopol bör avskaffas.

Även om verken ombildas till aktiebolag och deras monopolställning reduceras
kommer det ändå att finnas stora sektorer där de nya företagen i praktiken
kommer att ha monopol. För att öka konsumenternas inflytande och utöka
möjligheterna för konsumenterna att klaga bör ett särskilt organ skapas,
till vilket konsumenterna kan vända sig för att få rättelse eller andra förändringar
till stånd. Detta organ bör också noggrant följa att företagen inte utnyttjar
sin monopolställning på ett för konsumenterna otillbörligt sätt.

5.4 Utförsäljning av dotterbolag

I en fri ekonomi är det statens uppgift att sätta upp ramar för företagens verksamhet.
Inom dessa ramar skall företagen få verka fritt och anpassa sig till
marknadens krav.

Att staten både anger ramarna och bedriver affärsverksamhet är förenat
med en rad problem. Affärsverksamheten bör således vara så liten som möj- 5

ligt. När affärsverken ombildas till statligt dominerade aktiebolag bör därför Mot. 1987/88
samtidigt ett antal företagsgrenar avskiljas och få nya ägare. T88

Vi har i de tidigare refererade affärsverksmotionerna angett att de företag
som i detta sammanhang är aktuella är sådana vars verksamhet har föga gemensamt
med den som verket ursprungligen startades för, eller där en ny
ägarbild skulle ge ökade möjligheter till utveckling och konkurrens på lika
villkor.

Följande dotterbolag, vilka idag ägs av affärsverken, bör avyttras:

ASG AB

ASG AB är ett välkänt speditions- och transportförmedlingsföretag för
godstransporter. ASG AB bedriver åkerirörelse genom dotterbolag. SJ:s andel
är i dag 75 % av aktierna. Företaget har en budgeterad vinst efter finansnetto
på 120 miljoner kronor för 1987.

AB Landtransport
AB Landtransport administreras av ASG AB. Genom dotterbolag drivs
åkerirörelse i Stockholm, Göteborg, Malmö och Växjö.

GDG Biltrafik AB
GDG Biltrafik AB ärhelägt av SJ. Företaget bedriver bl. a. busstrafik samt
godstransporter med lastbil. Resultatet efter finansnetto för 1987 väntas bli
ca 55 miljoner kronor.

Svelast

Svelast (Svenska Lastbil AB) bedriver inrikes godstransporter med lastbil
samt gods-, speditions- och rederirörelse genom dotterbolag. Företaget är
helägt av SJ. 1986 uppgick resultatet efter finansnetto till 35 miljoner kronor.

Scandinavian Ferry Lines AB (SFL)

SFL är helägt av SJ via AB Swedcarrier. SFL bedriver omfattande färjetrafik
i Öresund. Resultatet efter finansnetto uppgick 1987 till 76miljoner kronor.

Swedcarrier Rederi AB
Swedcarrier Rederi AB bedriver färjelinjen Trelleborg-Travemunde tillsammans
med den tyska samarbetspartnern TT o HG.

Telelarm AB

Telelarm AB säljer olika typer av larm. Företaget är helägt av televerket.

SOS Alarmering AB
SOS-Alarmering säljer olika typer av alarmeringstjänster till landsting.

Vid en försäljning bör beaktas möjligheterna att få ägare som kan bidra till
ökad konkurrens på marknaden. De anställda inom affärsverken bör ges
möjlighet att vid försäljningar få köpa visst antal aktier till förmånlig kurs.

Swedcarrier AB bör få i uppdrag att avyttra ASG, SFL och Swedcarrier
Rederi AB. Aktierna bör ges en bred ägarkrets och börsnoteras.

Riksrevisionsverkets (RRV) granskning av affärsverkens innehav av aktiebolag
belyser det nödvändiga i att göra en genomgång och avyttring av mindre
företag. En sådan genomgång bör skyndsamt genomföras.

SJ bör använda de medel som utförsäljningen av dess företag inbringar till
att finansiera sina investeringar. Likviden från övriga affärsverks utförsäljningar
bör tillfalla statskassan.

I separat motion behandlar vi luftfartsverket, även ur denna aspekt.

5.5 Breddad ägarbas i televerket och postverket

När televerket och postverkets kommersiella verksamheter bytt företagsform
bör de nuvarande verken stegvis ges en bredare ägarbas. Målsättningen
för detta arbete skall vara att bibehålla företagens självständighet och skapa
ett brett folkligt enskilt ägande.

6. Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om överförande av affärsverken till aktiebolagsform.

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om sammanförande av den myndighetsutövande verksamheten
i kommunikationsdepartementet underställda verk till en
myndighet,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att affärsverkens
faktiska monopol skall reduceras,

4. att riksdagen beslutar avskaffa postverkets författningsreglerade
monopol,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om avyttring av vissa dotterbolag, samt

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en breddad ägarbas i televerket och postverket.

Stockholm den 1 februari 1988

Mot. 1987/88
T88

Rolf Clarkson (m)

Per Stenmarck (m)
Anders Andersson (m)
Wiggo Komstedt (m)

Görel Bohlin (m)
Per-Richard Molén (m)
Jan Sandberg (m)

7

Tryckeri, Stockholm 1988