i anledning av Kungl. Maj:ts proposition 1973.-90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.
Motion 1973:1885 av herr Lundberg
Motion nr 1885 år 1973
Mot. 1973:1885
Nr 1885
av herr Lundberg
i anledning av Kungl. Maj:ts proposition 1973.-90 med förslag till ny
regeringsform och ny riksdagsordning m. m.
1 Kungl. Maj:ts proposition 1973:90 framläggs förslag till ”Ny
regeringsform och ny riksdagsordning m. m”. I förslaget fastslås att all
offentlig makt i Sverige utgår från folket och att folkstyrelsen bygger på
fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett
representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal
självstyrelse. Riksdagen är folkets främsta företrädare, som stiftar lag,
beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall
användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning.
En ny grundlag skall givetvis ersätta den äldre och anpassas till den
genomgripande förändring som skedde genom den politiska demokratins
införande i Sverige 1918 och den sociala, ekonomiska och kulturella
omdaning av vårt samhälle som därefter följt.
Grundlag skall i klara och entydliga rättsregler, som enligt ordalydelsen
kan och skall följas till dess att de i föreskriven ordning ändras, ge
uttryck åt de rättsregler som är grundläggande för en stats verksamhet.
En sammanblandning av grundlag och vanlig lag måste strida mot de
grundläggande principer och det syfte en grundlag skall motsvara. En
grundlag skall i enkla ord ge uttryck åt ett fritt folks vilja att sig självt
styra och lag stifta, och grundlag skall klart ange de regler vilka befäster
denna folkets rätt och säkra de fri- och rättigheter som måste skydda och
säkra att medborgarna skall kunna utöva denna rätt.
Grundlag är ingen anpassningbar och snabbt föränderlig lagregel, som
av domstolar och myndigheter kan anpassas till olika önskemål i
tillämpningen. Den kan eller skall inte kunna göras beroende av juristers
och domstolars antaganden och av politiska teorier, byggda på förordningar
och s. k. rättspraxis, som i huvudsak består av högsta domstolars
domar och deras prejudikatscheman.
Politiska och andra värderingar spelar därför en starkare roll i våra
domstolar i juridiken och rättstillämpningen än inom andra samhällsektorer.
Det är icke uteslutet att rättstillämpningen påverkas av värderingar,
vilka ger uttryck åt teorier och åsikter samt åt samhällsekonomiska
värderingar som prejudikatmässigt ligger kvar i ståndsriksdagens skede
från 1600-och 1700-talen fram till 1920-talet.
Den amerikanske juristen Gray säger — och med rätta — ”att den
skrivna lagen, när allt kommer omkring endast är ord, som yttrats av
lagstiftaren. Det är nämligen domstolarna som har att fastställa vad dessa
ord betyder. Det är m. a. o. deras uppgift att tolka lagen. Därför bör
lagen behandlas såsom en rättskälla och inte såsom en beståndsdel av
1 Riksdagen 1973. 3 sami. Nr 1885
Mot. 1973:1885
2
rätten. Det sägs ibland, att rätten består av två delar, dels regler som
utfärdas av lagstiftaren, dels regler som skapas av domstolarna, men i
själva verket är all rätt skapad av domstolarna.”
Trevelyan, den berömde engelske historikern, säger att den tanke som
Coke och övriga ingav de engelska parlamentsledarna, att de bara
försvarade sina gamla privilegier, var kanske till hälften sann. Men den var
till fullo användbar, eftersom engelsmän älskar att tro att de har lagen på
sin sida, även då de gör revolution. Karl I angrep deras gamla privilegier,
och det enda sättet att rädda privilegier, som enligt lagen var deras, var
att gripa makten som enligt lagen inte var deras.
”Om preussiska riksdagen hade halshuggit Bismarck 1860 som
engelsmännen halshögg Strafford 1640, skulle världen ha varit lyckligare i
vår tid. Men tyskarna har aldrig varit lika redo att kämpa för sina egna frioch
rättigheter som de har varit att bekämpa andra nationers fri- och
rättigheter”, konstaterar Trevelyan, och 1900-talets politiska händelser
jävar inte att historien upprepas.
I konventionen om de mänskliga rättigheterna, som undertecknades
efter 1900-talets två förödande världskrig, sägs att de rättigheter som
skall skyddas skall vara till gagn för demokratin och individen, och det
konstateras att diktaturerna förkväver individens frihet och undertrycker
de mänskliga rättigheterna. Det sägs även att det räcker inte att
platoniskt proklamera i en aldrig så högtidlig förklaring att den eller den
rättigheten är väsentlig. Det är nödvändigt att staterna förbinder sig i en
konvention att respektera dem.
I Europarådets informationsskrift 1953 sägs att människan i alla tider
kämpat för att få sina rättigheter erkända och sina politiska, ekonomiska
och sociala rättigheter skyddade. Denna kamp har hon fört mot
forntidens tyranner, mot kejsare, envåldshärskare och diktatorer. Trots
de deklarationer om de mänskliga rättigheterna som kommit till efter
hårda strider har dessa rättigheter inte kunnat tillförsäkras skydd.
Tillkomsten av våra och andra lands grundlagar har skett under
onormala förhållanden som präglats av krig och omstörtningar och där
tid till rådrum icke funnits för tanke- och eftertankeverksamhet.
Tillkomsten av 1809 års regeringsform skedde efter en tid då Sverige
befunnit sig i krig med nästan hela världen och upplevt adelsmännens
revolution den 13 mars 1809.
Tryckfrihetsförordningen av den 2 december 1766 medförde trots allt
att Sverige, från att ha varit en hemvist för det mest vittgående tvång när
det gällde yttrande och tryckfrihet, korruption, rättslöshet etc., blev ett
föregångsland på tryckfrihetens område. Detta torde även ha spelat en
pådrivande roll i utvecklingen fram till 1809 års grundlag. Att samtidens
omdöme om regeringsformen icke gav överbetyg åt grundlagen berodde
väl, som den tidens konstitutionsutskott framhöll, på att resultatet var
ursäktligt med hänsyn till de yttre omständigheterna, eftersom situationen
vid tillkomsten av 1809 års regeringsform var sådan att föga rådrum
fanns för tanke- och eftertankeverksamhet, ”något som eftervärlden ej
sällan glömt”.
Mot. 1973:1885
3
Någon har sagt ”att historien är ett virrvarr av åsikter, att de är olika
och föränderliga, att de rör sig om en mängd accepterade fakta som i och
för sig alltid ändras . Det förflutna var fullt av känslor, som gav
upphov till stora gärningar, stora dygder, stora brott. Kan sådana känslor,
som sedan länge är kalla och döda, bli fullt förstådda och förverkligade
utan att den moderna historikern känner varmt för dem? Jag förnekar
inte farorna av sådana känsloengagemang, men finns det inte också en
fara för sanningen i ett ständigt avståndstagande, vilket aldrig tillåter
historikern att stiga ned bland män och kvinnor i det förgångna såsom en
av dem?” Cromwell lär ha sagt: ”När mänsklig dårskap har nått en viss
punkt, måste man betala för den.” Och även om Sveriges regeringsformer
och grundlag tillkommit efter händelser som kan betecknas som mänsklig
dårskap, måste tillkomsten av en ”ny” grundlag bygga på historiska
”fakta” från äldre svensk historia men med full vetskap och beaktande av
att efter 1809 har Sverige levt i det för vårt land ovanliga historiska
förhållandet att vi lyckats behålla en oavbruten fred, och vi har erfarit
dess välsignelser och möjligheter att bygga ett väsentligt annorlunda
Sverige.
Den grundlag Sveriges riksdag nu skall söka utforma måste anpassas
och fungera i en politisk demokrati där målsättning och arbetsformer
tvingas att ta hänsyn till hela vårt folks trygghet, frihet och människovärde.
Det historiska tidsskede som ligger mellan 1809 och 1973 har icke
någon motsvarighet i äldre svensk historia. Demokratin och människovärdet
har införts — en ekonomisk, social och kulturell revolution har med
fredliga medel genomförts. Våra stora och för en demokrati livsviktiga
folkrörelser har tillkommit och fördjupat känslan av samhörighet och
gemenskap, och vi har lärt oss samarbetets svåra konst när det gäller att
lösa problem. Vi har även visat världen att det är möjligt att skriva en bit
svensk historia i fred och umgås med omvärlden utan att behöva skriva
historia i ”blod, svett och tårar”.
Utan tvivel är det svårare och mer komplicerat att utforma en
grundlag 1973 än under något av de föregående tidsskedena. Men det är
trots allt märkligt att ända från Kristoffers landslag år 1442, Gustav
Vasas historiskt viktiga insats för att skapa en enhetlig nation, Karl den
XI och 1693 års regeringsform, som dock kan sägas innehålla en
grundritning till frihetstidens parlamentarism, och fram till 1809 års
grundlag så finns under dessa århundraden, trots dess maktmissbruk,
brott och förfalskningar, ändock en grundtanke att alla medborgare
skulle ha rätt till att nyttja Sveriges land och vatten, och det var kronans
skyldighet att säkra denna rätt.
I en kunglig utredning, avlämnad den 17 mars 1903, fastslås: ”Hvad
upplåtelse med äganderätt angår, var denna likväl förbjuden enligt den
föreskrift i II kapitlet konungabalken af Konung Kristoffers landslag, att
Konung icke hade rätt förminska kronans gods eller intäkter annan
konung till förfång, vid äfventyr att efterföljande konung ägde återtaga
hvad olagligen blifvit kronan afhändt.” Dessa bestämmelser återfinns i §§
77 och 78 i gällande regeringsform.
1* Riksdagen 1973. 3 sami. Nr 1885
Mot. 1973:1885
4
I den nu föreslagna grundlagen bör denna för svenska folket viktiga
skyddsregel införas och bevaras liksom att de urminnesrättsliga allemansrättighetema
ges grundlagsskydd. Kungl. Majit och ämbetsverk bör
åläggas fullgöra sin skyldighet att bevaka och skydda kronans för
medborgarna livsviktiga egendom samt återta vad som genom stöld och
förfalskningar blivit frånhänt kronan, till förfång för kronan och
allmänhetens tillgång till urminnes gällande nyttjanderätter.
I ständernas protokoll av den 26 februari år 1689 redovisas Karl den
XI:s proposition med anledning av att adeln och ridderskapet genom
stöld och förfalskningar frånhänt kronan egendom samt utfärdat falska
kvitton på inbetald köpepenning. Godsen indrogs till kronan. Att
kammarkollegiet medverkade i denna märkliga ”affär” kan möjligen
förklaras av att adeln och ridderskapet hade, enligt privilegier som Axel
Oxenstierna och Gustav II Adolf givit dem rätt till, ca 800 av de högsta
ämbetena i landet.
Genom ståndsriksdagens beslut 1689 ansågs stöld och förfalskning
icke vara att anse som laga fång. Och denna princip borde även gälla i dag
och inskrivas i grundlag.
I den nu gällande och i den föreslagna grundlagen förutsätts ingen
ändring i att den styrande och förvaltande, den lagstiftande och den
dömande makten skall vara självständiga gentemot varandra. Dessa
makters bärare skall icke äga ingripa på den andres område. Man utgår då
tydligen utan närmare reflexion från att de ”styrande”, ”lagstiftande”
och ”dömande” funktionerna på något sätt av naturen skulle vara skilda
från varandra. Det bör understrykas att det är författningen och
författningsideologin som skiljer dem åt.
Det är märkligt att man i det nya grundlagsförslaget icke beaktat och
ändrat denna maktfördelning. I särskilda utskottets betänkande vid 1823
års riksdag (s. 234) framhåller friherren och utskottets ordförande i en
reservation allvarliga erinringar mot maktfördelningen mellan de lagstiftande,
styrande och de dömande statsmakterna, att de skall hållas inom
tillbörliga gränser och jämvikt, som befordrar verklig frihet och lugn, det
helas väl, och varje enskilds säkerhet och förkovran.
Där sägs att: ”Det är en nödvändig egenskap hos all magt, ovillkorligen
härflytande ur dess natur, att sträfva till utvidgning. Genom Statsmagternas
jemnvigt och deras ömsesidiga uppmärksamhet på hvarandra har man
väl i Constitutionella Stater sökt förebygga den våda för Samhället, som
ur denna Magtens naturliga egenskap kunde uppkomma. Men alla
menskliga inrättningar ligga inom ofullkomlighetens gränser, allt kan
illuderas, Constitutioner kunna vrängas, all rätt kan missbrukas, all pligt
kan underlåtas. För missbruken af styrande och folkmagterna gifves
likväl ett correctiv, som sätter sig i verksamhet ej efter Borgerlig
lag, men efter en oföränderlig Natur-Lag, så ofta det af verkligt behof är
påkalladt, det är den physiska styrkan. Seclers erfarenhet visar
derpå talrika exempel. Men äfven detta yttersta correctiv träffar aldrig
Domare-magten, skyddad under formernas tjocka sköld och i sina
missbruk aldrig angripande massan och de allmänna Statsförhållandena,
Mot. 1973:1885
5
utan endast plågande individer i deras enskildta förhållanden. Historien
uppvisar hundrade Stats-förändringar, verkställda genom styrkans mellankomst,
af Konungarna mot Folken, eller af Folken mot
Konungarne; hon visar ingen mot Domare-magten, hvars ständiga
nödvändighet icke ens medgifver att den ögonblickligen kan upplösas, för
att af en ny ersättas.
Att Domare-magten likväl kan missbrukas, lärer icke betviflas; eller
har man aldrig hört omtalas vrånga domar, advocatorisk ledning af
rättegångs-ärenden, förhållen rättvisa genom formernas användande till
tidsutdrägt? Men då de öfriga Stats-magternas missbruk reta, och
derigenom föranleda till corrigerande brytningar, utprässar Domare-magtens
missbruk endast tysta suckar och vanmägtiga tårar.
Af dessa skäl anser jag, för min del, ingen af Stats-magterne, så farlig
som Domare-magten, om den skulle utsträckas utöfver sina rätta
gränser.”
I äldre tid och långt före sekelskiftet uppmärksammades faran av att
tillåta nationell och internationell spekulation i mark och därmed
möjlighet till enorma miljardvinster och förstörelse av fosterlandet
Sverige. Denna tillåtna eller tagna spekulation har fått katastrofala följder
för hela vårt samhälle och dess medborgare, men även för dess fauna och
flora. Den tillämpade rättsutvecklingen, där lagstiftning och tolkning av
lag är åtskilda, har haft ekonomiska och andra konsekvenser, som borde
fört till ett grundlagsenlig! skydd för att bevara Sverige åt folket. Gustav
Vasa förstod och hävdade samhällets självklara rätt att nyttja landets
mark- och naturtillgångar som en hela folkets egendom. Nyttjanderätter
för byggenskap, odling och industriell verksamhet uppläts, men äganderätten
till marken var förbehållen kronan. Om denna uppfattning
fullföljts, skulle markvärdestegringen indragits till stat och kommun så
att det stigande jordvärdet kunnat användas för offentliga ändamål i det
växande samhället och minska de skattepålagor som minskar produktion,
snedvrider omsättning och produktionsinriktning och demoraliserar
samhället.
Situationen i dag förefaller vara sådan att Sverige har upplåtits till att
bli ett internationellt och nationellt spekulationsobjekt. Enskilda miljonoch
miljardvinster placeras ofta i utlandet. Känsla av ansvar, samhörighet
och skyldighet mot fosterlandet Sverige har bland ansvarslösa spekulationsherrar
fått vika för en materiell penninghunger, som medfört en
bister verklighet för många av oss som vill bo och få sin utkomst i vårt
land.
Under många år har jag i riksdagen påtalat och sökt hindra denna
utveckling, men hänsyn till enskilda spekulations- och s. k. ägarintressen
hos riksdagsmajoriteten har varit starkare och skapat en katastrofsituation
för befolkning, fauna och flora.
I den Europeiska naturvårdsdeklarationen av den 12 februari 1970
konstateras: ”Varje invånare i Europa kan i dag se de oroväckande
tecknen på föroreningen och vanställandet av miljön och de allvarliga
störningar, som hotar den. Den naturliga miljön håller på att försämras
Mot. 1973:1885
6
som en följd av ett okontrollerat och omdömeslöst utnyttjande av mark
och missbruk av naturtillgångarna, på många platser förs jorden bort
genom erosion, vattnet är oanvändbart för många ändamål, luften är
farligt förorenad, landskap är fördärvade, den vilda faunan och floran är i
fara, avfallsprodukter av alla slag hopas allt snabbare och den biologiska
jämvikten rubbas.
Naturen ger människan tillgångar och värden nödvändiga för hennes
materiella välstånd, kroppsliga och själsliga välbefinnande och andliga liv.
Utnyttjandet av dessa tillgångar måste ske i harmoni med naturens
grundläggande processer och balansförhållanden.”
Lagregler är ett av riksdagen tänkt handlingsmönster när lag stiftas,
men tillämpningen består i vissa handlingar av domare och andra
myndighetspersoner. Vanlig lag ger i tillämpning uttryck åt värderingar,
teoretiska juridiska satser, juridiska värdeomdömen och antaganden.
Enligt sakens natur måste lagstiftaren i sin bedömning ta hänsyn till
samhällsekonomiska och andra bedömningar och värderingar. Den
juridiska argumentationstekniken dominerar.
Den juridiska kontrollen över förvaltningen har haft allvarliga brister,
och den synes träda i funktion endast när enskilds privata intressen anses
vara kränkt på ett sådant sätt att han har möjlighet att väcka åtal. När
samhälleliga intressen kränks, förefaller det icke finnas någon kompetent
kärande. Det administrativa avgörandet har blivit mer och mer suveränt. I
många fall förefaller domstolarna vara eller förklarar sig själva inkompetenta.
Både samhället och medborgarna känner sig stå alltmer rättslösa
gentemot en allt mäktigare byråkrati, med utpräglade administrativa och
tekniska regler på sakrättens område.
Om en ny grundlag skall beslutas där ”ali offentlig makt i Sverige
utgår från folket, och riksdagen är folkets främsta företrädare”, måste
även i en ny grundlag domstolarnas kontroll kompletteras med en rättslig
kontroll som utövas direkt av riksdagen. Ämbetsverk och förvaltningsorgan
har fått en omfattande makt genom obestämda bemyndiganden, som
riksdagen icke har möjlighet att överblicka hur de kommer att nyttjas.
Riksdagens organ att kontrollera, styra eller diskutera kränkande utslag
är icke till fyllest, men riksdagen själv anses icke ha befogenhet att gripa
in.
Om riksdagen ger ett annat organ en obegränsad fullmakt att handla,
måste det vara rimligt att riksdagen, som folkets främsta företrädare,
förbehåller sig kontrollen över hur friheten används, med rätt att inskrida
och ge närmare direktiv eller rätta till om behov föreligger. Om detta
skall ske genom ett inom riksdagen särskilt utskott, som hade befogenhet
att föreslå riksdagen att upphäva förvaltningens avgöranden och lämna
allmänna direktiv, varpå lagarna skall tillämpas, borde detta ha prövats
och ingått i propositionen.
Även om ämbetsmännen och domarkårens politiska inställning anses
vara en privatsak, kan man inte bortse från att deras tanke- och
handlingssynpunkter påverkas av den politiska tradition som varit knuten
till en rättssyn och en bedömning av människovärdet från den tid då
Mot. 1973:1885
7
demokratin var ett okänt begrepp.
”Att domstolarna vid utförandet av sin grundlagsprövning skulle hålla
sig strikt till en s. a. s. teknisk tolkning av grundlagen torde nämligen
förutsätta verksamma kontrollmedel mot domaremakten från den politiska
maktens sida. Saknas sådana — och i svenskt författningsliv äro
kontrollmedlen mot domaremakten så försvagade, att de i detta
sammanhang måste anses som helt frånvarande — är man, om en
domstolarnas generella prövningsrätt faktiskt uppehälles, framme vid en
domaremaktens politiska supremati (överhet); ett fritt spelrum är lämnat
dennas egna maktsträvanden och för hävdandet genom dömandet av de
politiska värderingar som besjäla domarkåren och enskilda domare. Och
det är icke antagligt att domstolarna, tillerkända en okontrollerad
politisk makt, skulle underlåta att ta denna i anspråk. Montesquieus
huvudtes att det är en evig erfarenhet, att varje människa, som har makt,
är benägen att missbruka densamma, är här att bringa i åtanke. I domens
psykologiska motivationsprocess komma efter hand de ”fria” faktorerna
att dominera”, konstaterar professor Hilding Eek i sin doktorsavhandling.
Stjernberg framhåller om förutsättningarna för lagarnas upprätthållande
och vid förutsättning av en självständig och oberoende domarkår
bl. a.: ”Då dessa så betydelsefulla synpunkter framföres förbises ofta, att
hinder måste resas icke blott emot främmande politiska inflytelser över
domare, utan även däremot, att domarnas egna politiska intressen och
värderingar tränga in i deras dömande verksamhet. Domarkårens oberoende
och självständighet är icke i sig självt en tillräcklig garanti. Motvikter i
vågskålen äro ock nödvändiga. — Vad svenska förhållanden beträffar må
också observeras, att en förutsättning för domarkårens oberoende brister
därigenom att denna kår icke är på något bestämt sätt skild från
ämbetsmannakåren i allmänhet.”
Efter det demokratiska genombrottet hos oss förefaller det som
utövarna av den politiska makten kommit i ett mycket starkt beroendeförhållande
till byråkratin, som förser den med administrativa och
tekniska möjligheter att fungera. Den byråkratiska makten saknar
ingalunda inflytande över den politiska, och det förefaller som om
riksdagen får allt mindre möjligheter att hävda sig i olika avseenden.
I samband med och åren efter 1809 års grundlag tvingades riksdagen
att rationalisera bort en del både lagar och författningar, som då enbart
inom jordnäringen växt ut till ca 15 000. Det erinras i 1823 års
betänkande om att redan i Kongl, förordningen den 24:de Januari 1778
yttras: ”Att tillökning af nya ämbeten öfver behofvet blifvit införd och
understundom mera haft personens befordran, än syslans nödvändighet
till driffjäder.”
Även nu upplever vi en starkt växande lag- och författningsflora, som
håller på att dränka vårt folk med föreskrifter. Ofta förefaller det som
om många lag- och författningsföreskrifter motiveras av att rättstillämpning
blivit ett beskattnings- och uppbördsverk, som kostar mycken
arbetskraft och miljardbelopp för medborgarna. Speciellt medförde
högertrafiken, mot all förmodan för oss som stödde dess införande,
Mot. 1973:1885
miljon- eller miljardkostnader av betydelse, utan att de synes motsvara de
syften de motiverades med. Nu har utredarna hittat ett nytt område för
byråkratisering och miljonkostnader för medborgarna. Småbåtstrafiken
inomskärs synes nu vara i farozonen.
Denna svällande författningsflora medför en belastning både personellt
och ekonomiskt och hindrar en koncentration på huvuduppgifter
inom rättsväsendet.
Det föreliggande grundlagsförslaget fastslår att den politiska makten
skall ligga förankrad hos medborgarna och riksdagen. Men om riksdagen
skall kunna fullgöra sin uppgift att kontrollera, styra och rätta till fel och
misstag som sker i tolkning och tillämpning måste den lagstiftande
makten kunna ingripa snabbt för att rätta vad som brister. Ansvaret för
hur lagar och författningar i ett dynamiskt samhälle fungerar måste
riksdagen och regeringen ta och känna ansvar för, och detta ansvar skall
inte befullmäktigas till domstolar och ämbetsverk. Om lag- och författningsfloran
fortsätter att växa och bli en vildflora, kommer den politiska
makten att alltmer flyttas över till domstolar och ämbetsverk med därav
följande byråkrati, och riksdagen får en symbolisk och voterande uppgift.
Land skall med lag byggas, och likhet inför lagen skall gälla. Landets
justitieminister har sagt att likhet inför lagen har en teoretisk betydelse
för dem som saknar ekonomiska tillgångar och makt i samhället. I högsta
domstolen finns möjlighet att avskärma mindre ärenden från dess
prövning, även om en prövning har stort och sakrättsligt värde för en
grupp eller samfällighet.
Dessa frågor synes både utredare och propositionsskrivare gått förbi.
Men dessa frågor måste tillhöra de centrala frågorna i en ny grundlag.
Utredare kan inte skylla på att det ”nya grundlagsförslaget” tillkommit i
en krigs- och krissituation med tidsnöd, som var fallet med föregående
och 1809 års grundlagar. Tvärtom har grundlagsförslaget kunnat prövas,
och det har utretts under ett för vårt land märkligt tidsskede, där både
den gamla ståndsriksdagen, tvåkammarsystemet, strejker, folkrörelser och
den politiska demokratin samt enkammarriksdagen successivt växt fram,
under en social, ekonomisk och kulturell omdaning som borde kunnat ge
en framtidsvision om de medborgar- och samhällsproblem som kan
förutsättas bli aktuella om fred och frihet kan bevaras.
Under dessa förhållanden är det orimligt att under denna omdaningsprocess
fördelningen av makten förskjutits från den lagstiftande församlingen
till den lagtolkande och tillämpande makten i samhället. Våra
domstolar och ämbetsverk har övertagit en betydande ekonomisk, skatteoch
samhällsstyrande makt och uppgift, som av ålder ansetts tillhöra
riksdagen. År 1950 beslutade exempelvis riksdagen nya lagar om gräns
mot vatten och ersättning för s. k. intrång i fiskerätt. Statens kostnader
för det s. k. intrånget skulle bli högst tre miljoner kronor. Trots detta har
det hittills utdömts ersättningar på mellan 75 och 100 miljoner kronor.
Expropriations- och intrångsersättningar har utdömts med orimliga
summor. Jag påtalade under 1940-talet kronans äganderätt till grusåsar
och vattenområden, urgamla s. k. impediment. Trots att de juridiskt-,
Mot. 1973:1885
9
lantmäterimässigt- och rättshistoriskt kunniga borde vetat om de ägareoch
nyttjanderättsmässiga förhållandena, har stat, landsting, kommuner,
egnahems- och industribyggen m. m. under ett par årtionden ådömts och
fått betala miljarder kronor till markjobbare i arbetsfri inkomst. De har
tillåtits att i enorm omfattning föröda fauna och flora, vattenområden
och miljöer. Kostnaderna för dessa grundlagsstridiga handlingar och
skatter har fått betalas av alla skattebetalare. Åt sårade och förstörda
landskaps- och andra miljöer har även samhället fått fungera som
räddningstjänst.
Men en ny grundlag måste även skydda och säkra grunderna för vårt
demokratiska samhälle och medborgarnas fri- och rättigheter. Vårt
demokratiska samhällets vilja och strävan mot ekonomisk, social och
kulturell utveckling och utjämning är en central fråga för hela vårt folk. I
en grundlag räcker det inte med en beskrivning av de politiska fri- och
rättigheterna — en proklamation. Men det förutsätts samtidigt att
riksdagen skall medge att dessa fri- och rättigheter begränsas till ett skydd
genom lag, antagen med ett vanligt majoritetsbeslut. Detta förslag kan
knappast tydas på annat sätt än att förslagsställarna syftar till att avskaffa
själva fundamentet för grundlag, och de politiska och medborgerliga frioch
rättigheterna skulle således vila på ett till intet förpliktande
symboliskt uttalande.
Även om vissa rättigheter anses tillkomma människan av naturen,
anses vara oförytterliga och icke kunna inskränkas och staten har att
respektera dem, är detta ej nog. En grundlag skall innehålla garantier,
syftande till att förhindra kränkningar av dessa rättigheter, och den skall
bilda en sfär, ett skyddsvärn för den enskilda människans frihet.
Det är märkligt att förslaget till ny grundlag icke ger detta skydd och
kunnat utforma de regler som skall skydda dessa medborgerliga fri- och
rättigheter. Denna oförmåga är märklig med tanke på att ståndsriksdagen
den 2 december 1766, trots rätts- och samhällskaos, ändock kunde
utforma och besluta om en tryckfrihetsförordning som odiskutabelt har
haft betydelse för hela rätts- och samhällsutvecklingen i drygt 200 år.
Den som före och under senaste världskriget närmare kunde följa
påfrestningarna när det gällde att skydda ingrepp i de personliga fri- och
rättigheterna, tryck- och yttrandefriheten samt när det gällde att söka
skydda vårt land från ofärd och få respekt för vår neutralitetsvilja
upplevde att en grundlag trots allt i hårda tider har ett både psykologiskt
och praktiskt värde. Detta trots fullmakts- och undantagshänsyn, som
krigsfaran tvang oss till.
Under och efter krigen har vi även upplevt att olika lands militarism
satt valutslag ur spel, och militärer har med maktmedel infört diktaturregimer.
Trots militärens makt och bristande respekt för både lagar och
människoliv, förefaller det ändock som om även diktaturregimer tvungits
att visa en viss respekt för ett lands grundlagar. Under normala och lugna
tider kan det givetvis sägas att ”medborgarnas främsta skydd mot
övergrepp ligger och måste ligga i det demokratiska systemet som sådant
med fritt arbetande politiska partier som slår vakt om de grundläggande
Mot. 1973:1885
10
politiska rättigheterna, med fria val byggda på allmän och lika rösträtt.
Den yttersta garantin för fri- och rättigheter är demokratins förankring i
folkopinionen.” Men detta förutsätter att vi både inom och utomlands
kan bevara inre och yttre lugn och kan arbeta i fred.
Händelser har internationellt timat, som visat att opinioner genom
förvrängning kan köpas och säljas och bearbeta allmänheten enligt den
moderna reklam- och masspsykologins metoder. Det är i dag möjligt att
sälja politiska åsikter liksom vilken annan vara som helst. Vad som kunde
ske i nazismens och fascismens land visar att förtigande, förvrängning av
fakta, appeller till det irrationella, människornas fåfänga, ångest, hat och
fördomar i förening med återupprepningens suggestiva kraft etc. gör att
människor lättare låter sig påverkas av en vädjan till deras känslor än av
en vädjan till deras förnuft.
Man skall inte heller bortse från att i den representativa demokratin
innesluts även farliga sprängstoffer, som inte utesluter att den kan nyttjas
för att felaktigt styra, utesluta och sätta demokratins spelregler ur
funktion. Om den nyttjas så, kan den lätt uppfattas och få en sådan reell
verkan att den fria opinionen otillbörligt påverkas, och den enskilda
människans rätt att i demokratisk anda påverka sin tillvaro försvinner i en
oformlig massa.
Den som haft tillfälle att ta del av de svenska nazisternas medlemsregister
före och under senaste världskriget förvånas över hur många
kända namn som återfanns i förteckningen. Om nya ofärdstider skulle
återkomma, skulle dessa antidemokratiska kretsar tydligen återuppstå.
Det är märkligt hur kort steget är mellan kultur och djungelns lagar.
Mänsklig grymhet och vilja att förinta synes ligga latent och får snabbt en
utlösning även i stater som uppfattas som demokratiska. I strävan att
förhindra en katastrof har en grundlag ett betydande värde. Den
tidsutdräkt den kräver skapar möjlighet till besinning och eftertanke, och
tidsfristen kan nyttjas för att rusta sig för att värna om demokratin och
den enskildes fri- och rättigheter.
Justitieministern har enligt ett referat sagt bl. a. att domarkåren
representerar ett ensidigt urval av befolkningen. Den rekryteras främst
från ämbetsmanna- och företagarfamiljer. Domarkarriären är dessutom
sluten. Självklart leder detta till att ”de allmänna värderingar som råder
inom en sålunda sluten yrkesgrupp icke på alla punkter stämmer med de
allmänna värderingarna ute i samhället.
Att denna miljöpåverkan också färgar domarna i deras yrkesutövning
är ofrånkomligt. Säkert är de både opartiska och lojala mot lagstiftarna.
Men objektiv i den meningen att de skulle vara helt opåverkade av sin
omgivning kan domarna inte vara. Det kan ingen vara.”
Det förefaller som om sanningen i Chydenius (1729—1803) uppfattning”
att rikedom framför allt förvärvas genom politiskt maktmissbruk
och användes till ytterligare politiskt förtryck och att maktägande med
sin penningstyrka dödat lagarnas makt” även i dag synes vara en rättslig
realitet.
Tidsnöd och en snabb genomläsning och prövning av propositionen
Mot. 1973:1885
11
1973:90 med förslag till ”ny grundlag”, på grund av de få dagar som står
till förfogande för en motionär, ger ett beklämmande och besvikelsens
intryck. Förslaget kan inte karakteriseras annorlunda än att det är en
vanlig lag, fjärran från de egenskaper och förväntningar man knyter till en
ny grundlag såsom erfarenheter från ett föränderligt samhälle, som i fred
allt sedan år 1809 kunnat utvecklats till att allt närmare knyta land och
folk samman i en gemenskap: fosterlandet Sverige. Vi har under några
århundraden kunnat frångå herremakt och stormaktsdröm, och sedan
1809 års grundlag skapades har vi successivt kommit fram till att vi
accepterar att all offentlig makt i Sverige utgår från folket.
En ny grundlag borde aldrig presenteras i ett skick där den genom
kompromisser till oigenkännlighet plundrats på det grundskydd som en
grundlag skall ge land och folk. Det sägs ”att beredningens samtliga
ledamöter har funnit det angeläget att kunna lägga fram ett så långt
möjligt enhälligt förslag i de centrala frågorna om medborgarnas
rättigheter gentemot samhället. Mot denna bakgrund enades ledamöterna
om en lösning som bl. a. innebär att den nya grundlagen skall innehålla
beskrivningar av de politiska fri- och rättigheterna och av den personliga
friheten men att den samtidigt skall medge att dessa fri- och rättigheter
begränsas genom lag antagen med vanligt majoritetsbeslut.”
I propositionen uttalar statsrådet ”att grundlagens huvuduppgift bör
vara att bestämma formerna för den samhälleliga verksamheten. Det är i
en demokrati av särskild betydelse att de politiska spelreglerna inte kan
manipuleras. Det är därför i första hand dessa regler som bör omfattas av
grundlagsskydd . Den viktigaste grundsatsen bakom all samhällelig
verksamhet bör vara att denna ytterst skall vara inriktad på att
åstadkomma rättvisa och jämlikhet mellan medborgarna. Denna princip
bör enligt min mening slås fast i grundlagen.”
En ny grundlag måste vara något mer än högtidliga symboliska
paroller som saknar det grundlagsskydd för dess bestånd och utövning i
det praktiska livet som grundlag skall säkra och garantera. Grundlagsskyddet
för de mänskliga fri- och rättigheterna, som skall vara en
huvudfråga, har gjorts till en vision i vanlig lag. Det talas om enskilt
expropriationsskydd, men de mångas rätt och gemensamhetsrätt, skydd
för gammal allmogerätt och nyttjanderätter har man tagit bort. Likhet
inför lag och rätt kvarblir som en teoretisk rätt för låginkomstgrupperna.
Det i landslag och grundlagar alltsedan år 1442 gällande grundskyddet av
kronans — vår gemensamma — egendom, som alla medborgare i vissa
delar får nyttja men icke förvärva och äga, har tagits bort. Markvärdestegringen,
mark-, vatten- och miljöförstöringen och skövlingen av vår fauna
och flora får fortsätta. Vår urgamla allemansrätt, hela vårt folks
gemensamma egendom, har inte fått grundlagsskydd m. m. Grundlagsförslaget
är både armt och fattigt.
Att lägga propositionens förslag till en ny regeringsform och riksdagsordning,
med alla dess brister, till grund för en ny grundlag borde vara
uteslutet. Förslaget bör begränsas till en partiell förändring och anpassning
till den föreslagna regeringsformens paragrafer 1—7. Den tredje
Mot. 1973:1885
12
paragrafen måste väl få en ändrad lydelse så att riksdagen utser en
statschef med endast representativa befogenheter. Så länge Gustaf VI
Adolf är konung tillämpas i stället för motsvarande föreskrifter vad som i
denna del nu gäller. Reformer för riksdagen, riksdagsarbetet, regeringen
eller regeringsarbetet är begränsade av nödvändigheten att brådskande
finna andra och nya arbetsformer men denna förändring berör icke de
huvudfrågor i fråga om grundlagen jag ovan berört. Tidsnöden omöjliggör
utarbetande av närmare förslag i de olika frågorna. Dessa frågor bör bli
föremål för ytterligare utredningar och överväganden.
På vederbörande utskott torde få ankomma att vidta de ändringar och
utarbeta de förslag till åtgärder vartill motionen kan föranleda.
Med hänvisning till vad ovan anförts hemställs
att riksdagen måtte besluta
a) att Kungl. Maj:ts proposition 1973:90 med förslag till ny
regeringsform och ny riksdagsordning m. m. icke i den
föreslagna formen kan antas som ny grundlag,
b) att de partiella reformer som ovan berörts i fråga om
statsskickets grunder och riksdagsarbetet, med den ändring av
3 § som ovan utformats, måtte antas som vilande grundlagsförslag,
c) att den föreslagna grundlagen i övrigt måtte avslås,
d) att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställer om
utredning och förslag till en ny grundlag, som beaktar de
frågor jag ovan berört, så att i en kommande ny proposition
skillnaden mellan vanlig lag och grundlag klart åtskiljs.
Stockholm den 13 april 1973
JOHN LUNDBERG (s)
GOTAB 73 3736 S Stockholm 1973
