Grundlagsskyddad egendomsrätt, näringsfrihet och yrkesfrihet

Motion 1982/83:413 Anders Björck m. fl.

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

5

Motion

1982/83:413

Anders Björck m. fl.

Grundlagsskyddad egendomsrätt, näringsfrihet och yrkesfrihet

Svensk rätt har av ålder innehållit bestämmelser som syftat till att skydda
den enskilde mot godtycke och övergrepp från myndigheternas sida. Med
ursprung i konungabalken i Magnus Erikssons landslag har dessa bestämmelser
i relativt oförändrad form återfunnits i såväl 1719 som 1720,1772 och
1809 års regeringsformer. Den berömda 16 § i 1809 års regeringsform
utgjorde länge svenska folket ”rättighetskatalog”. Till detta kom att
tryckfriheten var grundlagsskyddad.

Under arbetet på att utforma en ny grundlag förekom åtskilligt motstånd
mot att i denna slå fast medborgerliga fri- och rättigheter. På sina håll ansågs
det att sådana bestämmelser skulle kunna utgöra ett hinder för det praktiska
lagstiftningsarbetet. Grundlagberedningens förslag till ny regeringsform
(SOU 1972:15) hade inte heller något samlat avsnitt beträffande fri- och
rättigheter. Kritiken från remissinstanserna medförde dock att i regeringens
förslag till riksdagen 1973 om en ny regeringsform fanns infogat ett särskilt
rättighetskapitel. Detta sågs redan från början som ett provisorium, och efter
förslag från 1973 års fri- och rättighetsutredning och rättighetsskyddsutredningen
har rättighetsskyddet kraftigt förstärkts. Därigenom kan den svenska
regeringsformen beträffande grundlagsskyddet av fri- och rättigheter i vissa
hänseenden mäta sig med andra författningar i västerlandet.

Måhända är det betecknande att särskilt tre områden, som alla avser skydd
för den enskilde på det ekonomiska området, endast bristfälligt eller inte alls
fått tillbörligt grundlagsskydd, nämligen egendomsrätten, näringsfriheten och
yrkesfriheten. Dessa fri- och rättigheter, som med rätta kan betecknas som
klassiska, åtnjuter mer eller mindre starkt grundlagsskydd i andra demokratiska
författningar. Egendomsrätten finns sedan 1979 inskriven i RF, 2 kap.
18 §, men endast relativt svagt och negativt, då stadgandet endast avser att
tillförsäkra medborgaren ersättning för förlust till följd av expropriation.
Näringsfriheten och yrkesfriheten finns över huvud taget inte omnämnd.

I 1941 års sakkunnigebetänkande rörande RF 16 §, den Tingstenska
utredningen, föreslogs att grundlagsbestämmelser skulle införas beträffande
såväl egendomens trygghet som närings- och yrkesfriheten. Författningsutredningen
var i sitt förslag till ny regeringsform 1963 (SOU 1963:16) av
samma mening. Sedan dess har emellertid positiva förslag i riksdagen endast
framförts motionsvägen och utan resultat. Det kan utan överdrift konstateras
att intresset för den enskildes fri- och rättigheter varit mindre påfallande
alltsedan slutet av 1960-talet hos en majoritet av riksdagen. Det är kanske
inte en tillfällighet att vi från och med motsvarande tidpunkt kunnat iakttaga

Mot. 1982/83:413

6

en kraftig ansvällning av lagar och regler som syftat till att på olika områden
ytterligare beskära den enskildes rörelsefrihet.

Just med tanke på att den enskilda människan fått allt svårare att hävda sig
mot alltmera övermäktiga kollektivistiska krafter och mot myndigheterna,
som har till uppgift att verkställa de politiska besluten om inskränkningar i
individens fri- och rättigheter, finns det anledning att skapa rättsregler som
skyddar den enskilde. Det gäller också de områden som är de mest angelägna
för var och en - skyddet av egendomen, rätten att bedriva näring och rätten
att inom uppställda kompetensramar fritt få välja yrke.

Egendomsrätt

I 1809 års RF hette det i 16 §, att ”Konungen bör fördärva eller

fördärva låta, till välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är, och

ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning

och dom, i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva ”. Den

Tingstenska utredningen föreslog införandet av följande bestämmelse:
”Svensk medborgares egendom är tryggad. Staten äger endast mot skälig
ersättning förfoga över och expropiera egendom; härom stadgas i (samfälld)
lag.” Författningsutredningen föreslog i nära anslutning till detta ett
stadgande av följande lydelse: ”Svensk medborgares egendom är tryggad.
Expropriation och annat dylikt förfogande över egendom må ske allenast
under förutsättningar som angivas i lag.” (2 kap. 2 §).

Det finns också anledning att i detta sammanhang beakta motsvarande
grundlagsstiftning i andra länder. Sålunda kan konstateras att Finland har ett
starkt skydd för egendomsrätten. I dess RF § 6 heter det: ”Varje finsk
medborgare vare tryggad enligt lag till liv, ära, personlig frihet och gods.”
Detta har kommit att uttolkas så, att ”normala” inskränkningar, t. ex.
brottmåls-, straffverkställighets-, sociallags- och värnpliktslagstiftningen,
görs genom vanlig lagstiftning, medan ”onormala” inskränkningar måste ske
genom grundlagsstiftning. Äganderätten och alla förmögenhetsrättsliga
objekt är alltså grundlagsenlig! tryggade. Därtill finns en särskild regel om
expropriation, varvid full ersättning garanteras den drabbade. Ett allmänt
behov av expropriation måste föreligga, men därvid avses bara ”begränsade
konkreta behov, som i varje särskilt fall kunna särskilt angivas” (SOU
1975:29,2. 70). I dessa fall fattas alltså beslut om expropriation genom vanlig
lagstiftning. En expropriation, som motiveras av finansiella eller ideologiska
skäl, t. ex. socialisering, kan däremot endast genomföras i form av
grundlagsstiftning. Åtskilliga inskränkningar i egendomsrätten, som i de
andra skandinaviska länderna beslutas genom allmän lag, kräver alltså
grundlagsstiftning i Finland.

Danmark har ett svagare grundlagsskydd för egendomsrätten. I 1953 års
Grundlov sägs i § 73: ”1. Egendomsrätten ärokränkbar. Ingen kan förpliktas
att avstå egendom annat än när det allmännas väl kräver det. Det kan bara

Mot. 1982/83:413

7

ske jämlikt lag och mot full ersättning. ”Kravet på full ersättning försvårar
obilliga inskränkningar, och dessutom finns i samma paragraf ytterligare ett
skydd: ”2. När ett lagförslag om expropriation av egendom har antagits, kan
1/3 av folketingets ledamöter inom tre söckendagar kräva att lagen skall
utfärdas först sedan nyval till folketinget har ägt rum och förslaget har
antagits också av det nyvalda folketinget.”

Lagstiftning i det allmännas intresse har kunnat genomföras både i Finland
och i Danmark, men bestämmelserna förutsätter ett relativt stort samförstånd
mellan partierna och hindrar ett godtyckligt agerande av tillfälliga
majoriteter.

Även i den norska Grunnloven skyddas egendomsrätten (§ 105). Den har
dock en svagare ställning och hindrar inte socialisering, om full ersättning
lämnas.

I Västtyskland skyddas egendoms- och arvsrätten i grundlagen (art.
14 st. 1, Grundgesetz). För inskränkande lagstiftning gäller att grundrättigheten
inte får urholkas genom inskränkningen. Konfiskatorisk skattelagstiftning
är grundlagsstridig. Socialisering av mark, naturtillgångar och produkstionsmedel
får ske enligt artikel 15. Men ersättning skall utgå efter samma
regler som vid expropriation.

Också i Österrike skyddas egendomsrätten av grundlagen (Staatsgrundgesetz
uber die allgemeine Rechte der Staatsburger 1867) artikel 5. Men
skyddet står under lagstiftningsförbehåll. Begränsade ingrepp och expropriation
kan ske genom allmän lagstiftning. Expropriation är dock endast
tillåten, om det allmänas väl så kräver.

Även i den yngsta av de europiska författningarna, den spanska från 1978,
är egendomsrätten fastlagen. Den heter i artikel 33: ”Rätten till privat
egendom och arvsrätt erkänns.” Men rätten kan begränsas genom vanlig
lagstiftning, om allmännyttan kräver det, varvid dock gottgörelse skall
utgå.

Detta är endast ett axplock ur de västerländska författningarna. Vanligtvis
innehåller de ett särskilt skydd för egendomsrätten. USA:s konstitution har
genom de 13:e och 14:e tilläggen utvecklat principer som liknar frihetsnormerna
i de europeiska fri- och rättighetssystemen.

Egendomsgarantin återfinns också i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till
Europarådskonventionen, ratificerad av Sverige, där det heter: ”Envar
fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen
må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de
förutsättningar, som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser.”

Det kan sägas att 18 §, 2 kap. i vår RF lever upp till minimikravet enligt
Europarådskonventionens tilläggsprotokoll med lydelse: ”Varje medborgare
vilkens egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant
förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som

Mot. 1982/83:413

8

bestämmes i lag.” Vad som emellertid saknas är ett positivt erkännande av
egendsomrätten.

Detta kan lätt ske genom att i RF 18 § införs ett stadgande med en
ordalydelse som överensstämmer med den danska grundlagens: ”Egendomsrätten
är okränkbar.” för att inte bestämmelsen enbart skall få ske i enlighet
med vad som stadgas i RF, 2 kap., 12 §, 3 st.: ”Förslag till lag som avses i
första stycket eller till lag om ändring eller upphävande av sådan lag skall, om
det ej förkastas av riksdagen, på yrkande av lägst tio av dess ledamöter vila i
minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet över förslaget
anmäldes i riksdagens kammare. Utan hinder härav kan riksdagen antaga
förslaget, om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om
beslutet.”

Därigenom skulle Sverige komma i bättre samklang med den övriga
västerländska världen i vad gäller skyddet för egendomsrätten. Bestämmelsen
skulle inte gå lika långt som i Finland, där grundlagsstiftning regelmässigt
krävs i stor utsträckning för inskränkningar. Genom att inskriva en klausul
som nära sammanfaller med den danska förhindras inte inskränkningar, men
ett rimligt samförstånd kommer att krävas, något som väl bör vara i den anda
som gäller för en grundlag.

Närings- och yrkesfrihet

Det har i många sammanhang, bl. a. i motioner till riksdagen, gång efter
annan påtalats att Sverige står och faller med de livsvillkor som erbjuds
företagen. De krav som framförts på etableringskontroll på olika områden
rimmar illa med den hävdvunna näringsfriheten. I motion 1981/82:1145 av
Sven Andersson m. fl. har frågan senast tagits upp. Motionärerna påpekade
bl. a. att det enligt RF, 1 kap. 2 §, särskilt åvilar det allmänna att trygga rätten
till arbete. Därutöver finns det i RF, 2 kap., inga stadganden om rätten till
arbete, vare sig som anställd, som företagare eller näringsidkare. Men rätten
till fackliga stridsåtgärder finns fastslagen i 17 §.

Rätten att driva näring och att fritt välja yrke har hållits för något självklart
och har följaktligen också haft sin givna plats i de avsnitt som ger ett
grundlagsskydd. Den Tingstenska utredningen 1941 ansåg det helt naturligt
att den sedan länge i svensk rätt gällande principen om närings- och
yrkesfrihet fastslogs i grundlagen. Förslaget från författningsutredningen
gick i samma riktning. Det borde enligt författningsutredningen skrivas in i
grundlagen, att svenska medborgare ägde att i riket driva näring och utöva
yrke, såvitt annat inte var särskilt stadgat.

I såväl den danska som den norska författningen finns bestämmelser om
näringsfrihet. I den danska grundlagen § 74 sägs, att alla inskränkningar som
inte påkallas av allmännyttan skall hävdas genom lag. I den norska
grundlagen, § 101, heter det, att ”nya och bestående inskränkningar i
näringsfriheten” inte får förekomma. Det är dock främst fråga om

Mot. 1982/83:413

9

programförklaringar. Artikel 12 i den västtyska grundlagen skyddar yrkesfriheten
både positivt och negativt. Positivt stadgas fritt val av yrke och fri
yrkesutövning. Negativt garanteras frihet från tvångsarbete. Både yrkesval
och yrkesutövning skyddas. Inskränkningar kan emellertid ske genom vanlig
lagstiftning och avser t. ex. personlig kompetens.

I den österrikiska grundlagen skyddas i artikel 18 yrkesval och yrkesutbildning.
Denna får ej inskränkas genom lagstiftning. Yrkesutövning
skyddas av artikel 6, som stadgar principiell näringsfrihet, vilken dock kan
begränsas genom vanlig lagstiftning. Även den nya spanska författningen har
en artikel, 35, där det heter: ”Alla spanjorer har plikt att arbeta och rätt till
arbete, till fritt val av yrke eller tjänst, till befordran genom arbete och en
ersättning, tillräcklig för att tillfredsställa sina eller sin familjs behov, utan
någon könsdiskriminering.”

Det är utan tvivel i många fall fråga om främst programdeklarationer.
Starkast torde skyddet för närings- och yrkesfriheten grundlagsmässigt vara i
Västtyskland och Österrike.

Det kan ifrågasättas om programstadganden har någon egentlig uppgift att
fylla i en grundlag. Deras betydelse skall dock inte negligeras. En författning
består inte bara av de bestämmelser som i en viss situation kompromissas
fram. Den består också av den tolkning av bestämmelserna, som sedan
fortlöpande görs av de makthavande allteftersom den politiska situationen
utvecklar sig.

Beträffande närings- och yrkesfriheten finns på många håll en oro för vad
framtiden skall bära med sig. Möjligheten att kunna få ett arbete är för
många det kanske väsentligaste. Det gäller därför att det allmänna inte lägger
några hinder i vägen för den som vill arbeta och ej heller för den som genom
att driva ett företag ger möjligheter för människor att få ett arbete.

Mot kravet på grundlagsfäst skydd för näringsfrihet och yrkesfrihet har
rests invändningar. Dels har konstitutionsutskottet uttalat att man bör
avvakta erfarenheterna från 1976 och 1979 års rättighetsreformer, innan
rättighetsskyddet ytterligare förstärks. Dels har hävdats att så många
undantag måste göras från huvudregeln att denna förlorar reell innebörd.
Mot detta kan sägas att det inte finns något behov av att avvakta ytterligare
erfarenheter av reformerna från 1976 och 1979. Närings- och yrkesfriheten
bör rent principiellt vara grundlagsskyddad. Möjligen kan också hävdas att
de ekonomiskt svåra tiderna lätt leder till ökade krav på etableringskontroll
och begränsningar på olika områden. Av detta skäl kan det vara ytterligare
angeläget att fastslå närings- och yrkesfrihetens princip i grundlagen.

Självfallet måste undantag göras från huvudregeln. Men, som visats i den
ovan åberopade motionen 1981/82:1145, finns det andra bestämmelser i RF,
2 kap., som är betydligt vagare till sin natur. Detta är alltså inte ett godtagbart
skäl för att inte i grundlagen fastslå ett skydd för närings- och yrkesfriheten,
som hör till de klassiska fri- och rättigheterna, som återfinns i de flesta andra
författningar och som dessutom uppfattas som något mycket angeläget av en

Mot. 1982/83:413

10

stor del av medborgarna. Författningsutredningens förslag till formulering
bör utan vidare kunna godtas, nämligen; ”Svensk medborgare äger i riket
driva näring och utöva yrke, såvitt ej annat är särskilt stadgat.” (SOU
1963:16, s. 62, 2 kap. 5 §).

Hemställan

Med hänvisning till ovanstående hemställer vi

att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till grundlagsskyddad
egendomsrätt samt närings- och yrkesfrihet i enlighet med
vad som i motionen anförts.

Stockholm den 19 januari 1983

ANDERS BJÖRCK (m)
HANS NYHAGE (m)
OVE ERIKSSON (m)
SVEN MUNKE (m)

ELISABETH FLEETWOOD (m)
BIRGER HAGÅRD (m)

ALLAN EKSTRÖM (m)

GUNNAR BIÖRCK (m)

i Värmdö