Frihet och rättstrygghet för den enskilde

Motion 1986/87:K232 Tredje vice talman Bertil Fiskesjö m. fl. (c)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1986/87 :K232

Tredje vice talman Bertil Fiskesjö m. fl. (c)
Frihet och rättstrygghet för den enskilde

Mot.

1986/87 :K232

Inledning

Det finns bland allmänheten en utbredd misstro mot det svenska rättssamhällets
sätt att fungera. Många känner sin personliga frihet otillbörligt kringskuren
av ett omfattande och svåröverblickbart regelsystem. De många bestämmelserna
och kontrollen av deras efterlevnad upplevs som intrång i
privatlivet och som ett hot mot den personliga integriteten.

Det är synnerligen oroande när tre av tio, enligt en attitydundersökning
från SCB, anger att de har bristande förtroende för domstolarnas objektivitet
och vilja att tillämpa principen om allas likhet inför lagen.

Den starka ökningen av våldsbrott och egendomsbrott mot enskilda gör att
inte bara de direkt drabbade utan också många andra hyser ringa tilltro till
polisens och andra myndigheters förmåga att garantera en rimlig trygghet
mot övervåld.

Att många anmälda brott inte blir uppklarade och att brottsoffren inte får
ersättning för skada och lidande förstärker ytterligare de enskildas misstro
mot samhällets möjligheter att ge det skydd för personlig säkerhet och
egendom som måste vara en grundläggande uppgift i en rättsstat.

Den oro som finns bland allmänheten och de missgrepp från samhällsorganen
som uppdagas måste tas på allvar. För den enskilde är det alltid viktigt att
få rättmätiga klagomål beaktade och att få hjälp och rättelse när fel begåtts.

För samhället som helhet och för rättsordningen som sådan är det av stor
betydelse att tilltron inte allvarligt skadas.

Centerpartiet tillmäter de frågor som här berörts stor vikt, och partiet har
år efter år i motioner i riksdagen behandlat problemen och lagt förslag om
åtgärder. Vi är medvetna om att det inte finns enkla och entydiga lösningar
och att det krävs åtgärder på många områden av samhällslivet.

I vissa avseenden är det också fråga om attitydbildningen bland allmänheten,
särskilt bland ungdomen. Det gäller t. ex. inställningen till användningen
av droger och fysiskt våld och respekten för andra människors egendom
och deras rätt till personlig integritet. För denna attitydbildning har föräldrar
och skola ett stort ansvar. Frågor av detta slag behandlar vi i andra motioner,
framför allt i motioner som gäller olika delar av socialpolitiken.

I denna motion sammanfattar vi vår syn i några frågor som gäller den
rättsliga grunden för samhällsordningen och som därmed också har stor
betydelse för rättstryggheten. Ytterligare förslag inom dessa fält anger vi i

särskilda motioner till årets riksdag. De frågor det här gäller är bl. a. 1

1 Riksdagen 1986187. 3 sami. Nr K232

lagstiftningens omfattning och inriktning, myndighetsutövningen och kon- Mot. 1986/87

trollen av denna, den enskildes möjligheter till rättelse av felaktiga beslut K232

samt skyddet för den enskildes integritet.

De rättsliga problemen är en följd av samhällsutvecklingen

En allmän grund för många av de rättsliga problemen i samhället av i dag är
den snabba och omfattande utbyggnaden av den offentliga sektorn. Denna
utbyggnad har skett genom en vidsträckt lagstiftning som numera griper in i
praktiskt taget alla faser av den enskilda människans liv. Det sociala och
ekonomiska transfereringssystemet finansieras med hjälp av ett i sin tur
komplicerat och mångförgrenat skattesystem. Kostnaderna för den offentliga
sektorn som helhet har medfört ett totalt sett mycket högt skatteuttag av
den enskilde. Lagstiftning och skatteuttag har på olika sätt begränsat den
enkildes privata handlingsutrymme. En stark ansvällning av den offentliga
förvaltningen är både en följd av och en förutsättning för denna utveckling.

Vi har inte här för avsikt att göra någon allmän värdering av denna
utveckling. Men en följd av den totala omfattningen av den offentliga sektorn
och alla de myndighetsbeslut som därav nödvändiggjorts har medfört att den
enskilde blivit i hög grad beroende av myndigheternas ställningstaganden i
olika frågor. Detta beroende är i sig en begränsning av den enskildes frihet
som självständig och ansvarstagande individ.

Men beroendeförhållandet leder också till ett stort antal konflikter mellan
enskilda och myndigheterna. Många är eller anser sig vara orättvist
behandlade. Myndighetsbeslut i olika frågor framstår ibland för den enskilde
som absurda och stridande mot sunt förnuft.

Ett utflöde av detta är överklaganden och besvär, som åsamkar den
enskilde kostnader och bekymmer och som ytterligare belastar myndigheterna.
De långa handläggningstiderna ger upphov till ytterligare kritik och är i
sig för den enskilde många gånger lika allvarliga som en direkt rättsförlust.

En följd av regelverkens omfattning och komplexitet är också att
kontrollen av den enskilde byggts ut på ett sätt som av många ofta upplevs
som en integritetskränkning och en allvarlig inskränkning av den personliga
friheten. Datatekniken har medfört nya risker härvidlag.

Lagstiftningens inriktning

En slutsats som man kan dra av den lägesbeskrivning som skisserats ovan är
att det som tidigare i positiva ordalag karakteriserats som det starka
samhället till den enskildes hjälp och stöd i många avseenden för den enskilde
blivit ett beroende- och kontrollsamhälle. Reformarbetet framöver måste
därför enligt vår mening på ett helt annat sätt än hittills utgå från den
enskildes behov och önskemål med valfrihet och självbestämmande som
viktiga riktmärken.

En följd av detta synsätt är att statsmakterna måste visa stor restriktivitet
vad gäller att bygga ut regelsystemet över nya områden. En huvudinriktning
måste i stället vara att avreglera och avbyråkratisera samt att förenkla och

rationalisera såväl regelsystem som myndighetsutövning. Detta bör gälla på 2

alla områden men särskilt inom skatte- och sociallagstiftningen.

Helt allmänt innebär detta ökade krav på lagstiftningens översiktlighet och Mot. 1986/87

kvalitet. Särskilt viktigt måste i det fortsatta reformarbetet vara att vid K232

förslag om förändringar överväga lagstiftningen inom det aktuella området
som helhet.

En viktig orsak till det krångelsamhälle som många med rätta klagar över
är de många och varandra överkorsande regelsystemens komplexitet. Detta
är ofta en följd av att man vid förändringar och tillägg inte tillräckligt klarlagt
delarnas effekter på helheten. Den ena förändringen har lagts till den andra.

Varje delförslag i sig kan ha varit väl motiverat. Men det sammantagna
mönstret har så småningom blivit ytterligt svåröverskådligt och administrativt
tungrott med ökade risker för felaktiga myndighetsbeslut som följd.

Dessutom har effekterna i sak av en företagen förändring många gånger inte
alls blivit vad man tänkt sig.

Kraven på förenklingar och analyser av nya bestämmelsers effekter på
helheten bör finnas med i alla direktiv som ges till utredningar med mera
omfattande utredningsuppdrag.

Vad som här sagts om lagstiftningsarbetets inriktning bör ges regeringen
till känna.

Lagstiftningsförfarandet

Kravet på högre kvalitet på den lagstiftning som riksdagen har det slutliga
ansvaret för, reser också bestämda krav på den beredningsprocess som
föregår besluten.

Vi har från centerpartiets sida många gånger kritiserat det sätt på vilket
den nuvarande regeringen förbereder en del nya lagförslag. Det av tradition
omsorgsfulla utrednings- och remissförfarandet har i många fall ersatts med
promemorior som tagits fram internt i kanslihuset och som lett till lagförslag
som med stor skyndsamhet drivits igenom av riksdagsmajoriteten.

Vi återkommer med vår kritik härvidlag. För den slutliga lagproduktens
innehåll och utformning är det av stor betydelse att regeringens propositioner
bygger på ett allsidigt och ingående analyserat underlag och att detta finns
tillgängligt vid riksdagsbehandlingen. Kraven på ett noggrant utredningsarbete
och på remissbehandling av lagförslag får inte åsidosättas.

Dessa till synes självklara krav har den socialdemokratiska regeringen
åsidosatt vid upprepade tillfällen. Hanteringen av pensionskattefrågan är ett
nytt och graverande exempel på regeringens och den socialistiska riksdagsmajoritetens
oförsvarliga nonchalans gentemot kraven på noggrann beredning
av lagstiftningsärenden.

Till detta vill vi knyta några allmänna synpunkter på takten i lagstiftningsarbetet.
Bristande beredning av lagförslag motiveras vanligen med att det är
stor brådska med att ett lagförslag antas. Det kan naturligtvis finnas
situationer då såväl regering som riksdag måste handla med stor skyndsamhet.
Normalt gäller dock inte detta, särskilt inte beträffande lagstiftning med
stor räckvidd. Det viktiga måste i stället vara att relevant material verkligen
sammanställts och att detta utsatts för sakkunnig och kritisk granskning
innan riksdagen går till beslut. Påstådd brådska bör inte accepteras som

ursäkt för brister i beredningen. 3

Vi fäster stor vikt vid lagrådsgranskningen. Denna granskning, som Mot. 1986/87

numera enligt regeringsformen är obligatorisk för alla viktigare lagförslag K232

innan dessa läggs fram för riksdagen, syftar till att ge lagförslagen en
kvalificerad bedömning ur allmän juridisk synpunkt, samt att ange hur
lagförslagen förhåller sig till redan gällande lag, till grundlagen och till
åtaganden som Sverige gjort i internationella konventioner.

I några fall har regeringen försummat att höra lagrådet just med hänvisning
till att detta skulle försena besluten. Detta är ingen godtagbar ursäkt.

Lagrådets yttranden är av stor betydelse för beredningen i riksdagen och för
den kommande rättstillämpningen.

Noteras bör att lagrådet vid flera tillfällen under senare år kritiserat
regeringen för sådana brister i den föregående beredningen, att lagrådet
funnit det svårt att fullgöra de uppgifter som lagrådet åläggs enligt
regeringsformen. Detta understryker ytterligare vad vi ovan sagt om vikten
av noggrann utredning och remissbehandling av lagförslag.

Riksdagen har olika möjligheter att korrigera brister i beredningsprocessen
från regeringens sida, särskilt under utskottsbehandlingen av lagförslag.

Det är viktigt att utskotten begagnar sig av dessa möjligheter.

Ett sätt är att utnyttja den rätt att inhämta yttranden från myndigheter som
finns fastlagd i riksdagsordningen: ”Statliga myndigheter skall lämna upplysningar
och avgiva yttranden, då utskottet begär det.” (RO 4:10) Detta gäller
även lagrådet.

Rätten att begära in yttranden gäller inte bara utskottsmajoriteten utan
också en minoritet, en tredjedel av utskottets ledamöter. Vi anser att denna
minoritetsrätt är viktig och att den skall respekteras.

Utskottet är också ålagt att gå med på minoritetskraven ”såvida det icke
finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till
avsevärt men”.

Enligt förarbetena till bestämmelsen, vilka utförligt redovisats i en tidigare
centerpartimotion, var avsikten att undantagsregeln skulle aktualiseras
endast i ytterligt sällsynta fall. Dels för att förhindra ren obstruktion från
minoritetens sida, dels för att säkerställa att riksdagen i mycket speciella
lägen skulle kunna fatta beslut även om fullständig enighet inte uppnåtts.

Det har vid flera tillfällen under senare år inträffat, att majoriteten i olika
utskott, utan att i sak kunna ange några andra skäl än brådska med beslutet,
avslagit minoritetskrav på t. ex. lagrådsgranskning.

Den praxis som därmed håller på att etableras är enligt vår mening
olycklig. Utskotten bör helt allmänt inte avhända sig möjligheter att
noggrant granska regeringens förslag och minoriteten bör inte förhindras att
begära fram relevanta material för denna granskning.

För att understryka vad som här sagts föreslår vi därför ett tillägg till
bestämmelserna i RO 4:10, andra stycket av den lydelse som framgår av det
lagförslag som är fogat till denna motion. Förslaget innebär krav på
motivering i sak från majoriteten i utskottet om den går emot ett minoritetskrav
i enlighet med huvudbestämmelsen i paragrafens första stycke.

Vad som i övrigt anförts om lagstiftningsförfarandet bör ges regeringen till
känna.

Lagars utformning, ramlagstiftning

Ett vanligen förekommande klagomål mot gällande lagstiftningsförfarande

Mot. 1986/87
K232

är att riksdagen i många fall antar s. k. ramlagar, dvs. lagar som endast i
huvuddrag anger syftet och inriktningen av lagen, medan utfärdandet av
detaljbestämmelser och tillämpningen av lagen överlåts åt regeringen och
regeringen underställda myndigheter.

Det positiva syftet med lagstiftning av denna art har varit att tillämpande
myndigheter skall ha möjlighet att anpassa tillämpningen efter de omständigheter
som råder i de särskilda fallen och till vad som med hänsyn till detta
kan anses vara rimligt.

Värdet av denna typ av lagstiftning kan dock starkt ifrågasättas. Tillämpningen
av ramlagar erbjuder ofta stora svårigheter. De leder till osäkerhet
om vad som är gällande rätt och det blir således svårt för den enskilde att
förutse följderna av ett visst handlande. I den mån de tillämpas olika för olika
personer uppfattas detta ofta som orättvist och som ett utslag av bristande
likhet inför lagen. Besvär och överklaganden blir ofta följden, vilket i sin tur
medför att högre myndigheters ställningstaganden så småningom blir
normgivande för vad lagen skall anses innebära.

Men redan i inledningsskedet är det vanligt att en ramlag fylls ut med
bestämmelser i regeringsförordningar och med ett stort antal detaljerade
föreskrifter från centrala myndigheter.

Summariskt kan man uttrycka det så att riksdagen genom ramlagar och
genom delegation till regering och myndigheter av normbeslut avhänder sig
stora delar av den normgivningsmakt som enligt regeringsformen tillkommer
riksdagen.

Ur lagstiftningssynpunkt innebär detta att riksdagen vid beslutstillfället
inte har överblick över lagområdet som helhet. Viktiga delar besluts i
efterhand och av andra instanser. Det har inträffat att myndighetsföreskrifter
och myndigheternas tillämpning ansetts stå i strid med riksdagens ursprungliga
intentioner.

Genom förfaringssätten försvåras också återföringen av kunskap till
riksdagen om hur lagkomplexet som helhet fungerar. Därmed försvåras
också initiativ till förbättringar. Det är sannolikt, bl. a. av praktiska skäl, inte
möjligt att utforma lagstiftningen så att alla relevanta regler även för
tillämpningen samlas i de lagar som antas av riksdagen.

Men vi anser att det är mycket viktigt att problemet uppmärksammas och
att en uppstramning kommer till stånd. Riksdagen bör således vara restriktiv
i fortsättningen till att anta lagar av ramkaraktär och lagar som innesluter
vittgående delegation av normgivning till regering och myndigheter.

Ett sätt att öka riksdagens kunskap om och ansvar för helheten i ett
lagkomplex skulle vara att kräva att tilltänkta regeringsförordningar delgavs
riksdagen samtidigt med att förslaget till lag överlämnades till riksdagen.

Därigenom skulle riksdagen få ökad överblick över omfattningen av den
delegation som begärs av riksdagen och också om vad som kan komma att
krävas i form av föreskrifter på myndighetsnivå. Ett sådant förfarande skulle
få som effekt att ett lagförslag även på regeringsnivå skulle bli mera
genomtänkt vad gäller de samlade konsekvenserna. 5

Vi föreslår således att regeringen normalt till lagförslagen skall foga förslag Mot. 1986/87

till de förordningar som regeringen har för avsikt att utfärda, om lagen antas K232

av riksdagen. Detta liksom vad ovan sagts om ramlagstiftning bör ges
regeringen till känna.

Det är också viktigt att effekterna av befintlig ramlagstiftning blir belysta
och att revideringar kan komma till stånd. Detta bör t. ex. gälla socialtjänstlagen.

Som ovan berörts har delegering av normgivningsmakt varit ett ofta
förekommande inslag i lagar som antagits av regeringen. Någon sammanställning
av i vilken utsträckning delegation förekommit eller i vad mån och
på vilket sätt regeringen utnyttjat delegationen finns dock inte. Detta är inte
tillfredsställande. Vi anser därför att ett register bör upprättas över
delegationen av normgivningsmakt, så att det blir möjligt att få en
uppfattning om delegeringens omfattning. Ett sådant register bör även
innefatta uppgifter om subdelegation till myndigheter. En första åtgärd bör
vara att registrera den delegation som kan förekomma från nuläget. Det bör
ankomma på regeringen att fullgöra dessa uppgifter. Det som här anförts bör
ges regeringen till känna.

Grundlagen, Europakonventionen och lagstiftningen

I flera uppmärksammade fall under senare år har det ifrågasatts om lagar som
antagits av riksdagen är förenliga med bestämmelser i grundlagen.

Från centerpartiets sida har vi tidigare i flera motioner tagit upp de frågor
som här berörs. Vi har den uppfattningen att grundlagen skall hållas i helgd
och vi anser det ur principiell synpunkt djupt otillfredsställande att det efter
riksdagsbeslut i en lagfråga kvarstår motiverad oenighet om lagen är
grundlagsenlig eller ej.

Men det har också stor betydelse för rättstillämpningen. Om lagrådet
och/eller en bred minoritet i riksdagen anser att en lag är grundlagsstridig kan
detta leda till att lagen vid tillämpningen underkänns genom s. k. lagprövning.
Det kan naturligtvis också leda till att utslag i enlighet med lagen
överklagas med utdragna rättsliga processer som följd. Som helhet bidrar ett
ifrågasättande av grundlagsenligheten av olika lagar i högsta grad till
allmänhetens misstro mot det rättsliga systemet som sådant.

Vi anser, som framgått tidigare i denna motion, att lagar som antas av
riksdagen skall ha hög kvalitet. I detta ingår givetvis att lagar inte med fog
skall kunna ifrågasättas ur grundlagssynpunkt. Den ovan nämnda lagprövningsrätten
är ett viktigt inslag i den efterhandskontroll som kan krävas för
att säkerställa en prövning av lagar ur denna aspekt. I den mån lagprövningsrätten
tas i bruk kommer högsta domstolen att fungera som en författningsdomstol
i sista instans. Med hänsyn till bl. a. detta har vi inte ansett det
särskilt meningsfullt att inrätta en särskild författningsdomstol, vilket ibland
har krävts.

Kontroll i efterhand skall dock endast ses som en extra och särskild garanti.

Om det skulle finnas skäl till omfattande användning av lagprövningsrätten
är detta snarast ett tecken på lagstiftningens förfall.

Den grundläggande inställningen måste i stället vara att lagar som Mot. 1986/87

ifrågasätts ur grundlagssynpunkt inte skall antas av riksdagen. Berättigad K232

kritik av lagförslag ur den här aspekten bör leda till att lagförslagen
omarbetas.

Vad som bör övervägas - mot bakgrund av de erfarenheter vi nu har - är
således hur man skall kunna få bättre garantier för att en sådan omarbetning
verkligen kommer till stånd.

Lagrådet, som omnämnts ovan, har som särskild uppgift att bedöma om en
föreslagen lag är förenlig med grundlagen. Lagrådet består av ledamöter i
regeringsrätten och högsta domstolen. Kritik från lagrådet mot en lag ur
grundlagssynpunkt bör således väga tungt i sak och med tanke på den
betydelse lagrådets yttrande har för rättstillämpningen. Lagrådet är dock
endast rådgivande och dess uppfattning kan således åsidosättas av regering
och riksdag. Ett sätt att minska risken för riksdagsbeslut som kan ifrågasättas
ur grundlagssynpunkt skulle vara att ge lagrådets yttrande större tyngd när
frågor av detta slag uppkommer. Vi föreslår därför att det övervägs att i
grundlagen införa en regel som innebär, att ett lagförslag som underkänts av
ett enhälligt lagråd inte får antas av riksdagen i befintligt skick. Ett på detta
sätt ifrågasatt lagförslag skulle således få omarbetas och på nytt granskas av
lagrådet.

Vi vill erinra om att vi därmed skulle få ett förfaringssätt av det slag som
tillämpades vid behandlingen av bygg- och planlagen 1986. Lagrådet hade
underkänt det ursprungliga förslaget. Detta omarbetades i bostadsutskottet
och granskades därefter på nytt av lagrådet — denna gång utan anmärkning.

Den lag som efter förnyad beredning antogs av riksdagen hade således
ändrats på ett sådant sätt att den inte längre ifrågasattes ur grundlagssynpunkt.
Detta var från principiell synpunkt viktigt. Viktigt är också att man
därmed på ett avgörande sätt minskade risken för att lagen i efterhand skulle
kunna leda till rättstvister eller underkännas genom lagprövning.

Med det anförda exemplet illustreras den avsedda effekten av den regel vi
vill ha prövad. Vårt förslag innebär således inte att riksdagens majoritet
hindras från att genomföra de reformer man anser angelägna. Men det
innebär krav på ökad respekt för grundlagen och krav på bättre lagstiftningsprodukter.
En viktig följd av en regel av det slag vi förordar skulle med
säkerhet bli att grundlagsenligheten i nya lagförslag prövades mycket
noggrant redan på utredningsstadiet. Därmed skulle regeln i allt väsentligt få
en preventiv verkan och behöva tillämpas endast i ett mycket litet antal fall.

Trots att den gällande grundlagen är förhållandevis ny har under de senare
åren vid upprepade tillfällen meningarna varit starkt delade om innebörden
av vissa centrala regler i regeringsformen.

Tvisterna har främst gällt reglerna om normgivning och delegering av
normgivningsmakt i regeringsformens 8kap., innebörden av bestämmelserna
om skatter och avgifter och i samband med detta räckvidden av förbudet
mot retroaktiv beskattning enligt regeringsformens 2 kap. Den mot lagrådets
avstyrkande genomförda pensionsskatten har också på nytt aktualiserat
frågan om en förstärkning av skyddet mot retroaktivitet.

Det är, som vi tidigare påtalat i flera motioner från centerpartiet, djupt
otillfredsställande att oklarheter och motsättningar av det här slaget får 7

kvarstå. Tolkningen av de omtvistade bestämmelserna blir beroende av en Mot. 1986/87

osäker praxis eller avgörs genom politiska majoritetsbeslut. Ambitionen K232

borde i stället i allas intresse vara att grundlagen skall hållas fräsch och att den
så långt det går skall ges ett innehåll som inte behöver ifrågasättas.

Vi upprepar därför det krav vi framställt flera gånger tidigare, nämligen att
en utredning får i uppdrag att på nytt överväga de bestämmelser i grundlagen
som satts i fråga. Utredningen bör således kartlägga de fall där tvister om
innebörden förekommit i lagrådsyttranden och i riksdagen och komma med
förslag till sådana förändringar av de berörda grundlagsbestämmelserna att
innebörden blir klar och bestämmelserna möjliga att tillämpa utan att delade
meningar skall behöva uppstå.

I utredningens uppdrag bör särskilt ingå att föreslå sådana bestämningar av
begreppen skatter och avgifter att den nuvarande oklarheten om vad som
skall tillhöra den ena eller den andra kategorin pålagor försvinner. Avgifter
bör enligt vår mening enbart användas när samhället fullgör någon motprestation.

Utredningen bör dessutom ha i uppgift att föreslå förbättringar av
grundlagsskyddet mot retroaktivitet. Vidare bör utredningen överväga det
ovan framförda förslaget om en förstärkning av lagrådets roll.

Vi vill i detta sammanhang också erinra om att vi i en annan motion till
årets riksmöte upprepat vårt krav om en allmän förbättring av skyddet för
äganderätten i grundlagen. Även detta uppdrag kan lämpligen fullgöras av
den grundlagsutredning som vi här förordat.

Sverige har anslutit sig till Europakonventionen om mänskliga rättigheter
och därmed förbundit sig att följa de regler som där finns. I några
uppmärksammade fall har Sverige fällts för brott mot konventionen. Ett
betydande antal anmälningar ligger dessutom för prövning hos Europakommissionen
och Europadomstolen.

Det är enligt centerpartiets mening av stor vikt att Europakonventionens
regler följs vid lagstiftning och rättstillämpning. Även härvidlag är den
granskning som lagrådet gör av lagförslagen av stort värde. Vi är medvetna
om de svårigheter som följer av att Europakonventionen i många avseenden
är oklar och att de tolkningar som följer av domstolens utslag inte alltid är
förutsebara. I allt väsentligt överensstämmer dock de principer som konventionen
är ett uttryck för med de grundläggande värden som även vårt
rättssystem bör slå vakt om. Svårigheterna att beakta konventionskraven bör
således vara överkomliga i den svenska lagstiftningsprocessen. Men det krävs
att konventionskraven ägnas fortlöpande uppmärksamhet.

I ett avseende finns det dock en viss principiell diskrepans mellan svensk
rättstradition och konventionskraven. Av de utslag som förekommit i
Europadomstolen kan man dra den slutsatsen att konventionen kräver att
myndighetsavgöranden som rör den enskildes ”civila rättigheter och skyldigheter”
skall kunna prövas av domstol.

Detta stämmer inte i alla avseenden med svensk tradition och gällande
rätt. I många länder finns generell domstolskontroll över förvaltningen i det
avseendet att förvaltningsbeslut kan anhängiggöras inför domstol om den
enskilde är missnöjd med förvaltningsbeslutet. Denna domstolsprövning
omfattar inte bara beslutens laglighet utan också deras lämplighet. Exempel

på länder där sådan domstolskontroll finns är Danmark, Norge och Mot. 1986/87
Storbritannien. K232

Någon sådan generell domstolskontroll av förvaltningsbeslut finns inte i
Sverige. Många instanskedjor har visserligen förvaltningsdomstolar som
högre instans. I huvudparten av dessa är regeringsrätten högsta domstol. I
andra fall är någon specialdomstol slutinstans, ibland är den enda instansen
t. ex. arbetsdomstolen. I vissa fall kan skadeståndsanspråk resas inför
domstol. För ett mycket stort antal ärenden är det dock endast besvärsvägen
inom myndighetshierarkin som står till den enskildes förfogande om han är
missbelåten med primärmyndighetens beslut. I en del ärenden går besvärsrätten
upp till regeringen, i andra fall bryts besvärskedjan dessförinnan.

Tendensen för närvarande är att avlasta regeringen besvärsärenden och att i
stället lägga dessa på en central myndighet som slutinstans.

Det kan ifrågasättas om den nuvarande ordningen är tillfredsställande ur
rättssäkerhetssynpunkt. Vad som bl. a. brukar anföras mot den är att det kan
finnas en intressegemenskap mellan myndigheter i olika instanser som gör att
högre instans är ovillig att ändra i underlydande myndighets beslut. Vidare
har det hävdats att den starka expansionen av förvaltningen under senare
årtionden medfört, att den rättsliga kompetensen tunnats ut. Handläggare
rekryteras numera från grupper utan juridisk utbildning och det tidigare
domstolsliknande förfarandet har ersatts med ett mer skönsmässigt. Den
starka expansionen i sig har gjort att konfliktriskerna ökat. Möjligheten till
domstolsprövning av förvaltningsbeslut skulle således innebära en ytterligare
rättsgaranti utöver den som förvaltningsbesvären ger.

Till detta kommer vad som ovan sagts om Europadomstolens tolkningar av
konventionen i de avseenden som här berörts. Utslagen i Europadomstolen
gör det angeläget att grundligt analysera hur den svenska förvaltningsprocessen
förhåller sig till konventionskraven. Detta är nödvändigt av det skäl som
vi angeri inledningsvis, nämligen att ambitionen måste vara att vi skall
efterleva de konventioner som vi anslutit oss till. Men om vi inte gör de
anpassningar som kan framstå som nödvändiga för detta, är det också stor
risk för nya fällande domar i Europadomstolen.

Regeringen har aviserat vissa förslag till riksdagen inom här berörda
områden. I avvaktan på regeringsförslagen föreslår vi att riksdagen ger
regeringen till känna vad som här anförts om Sverige och Europakonventionens
tillämpning.

Kontrollen av myndigheterna

Kontrollen av att myndigheter fullgör sina uppgifter på ett riktigt sätt är av
stor betydelse för att rättssystemet skall fungera väl. De förslag som vi
framfört ovan bör bidra till att göra kontrollen enklare och effektivare.

Bättre genomarbetade lagar och striktare och mera precisa bestämmelser bör
helt allmänt minska friktionstillfällena och minska risken för ur rättssynpunkt
tvivelaktiga beslut. Möjlighet att få förvaltningsbeslut prövade i
domstol ger ökade garantier för rättssäkerhet.

Besvärsrätten måste bibehållas. Det är viktigt att den enskilde kan få sina
klagomål behandlade i överordnad instans. Men det är också mycket viktigt 9

att den möjlighet till självrättelse av myndighet som gjort fel som nu skrivits Mot. 1986/87

in i den nya förvaltningslagen tillämpas på ett generöst sätt. Av särskild vikt K232

är korta handläggningstider samt klara besked till den enskilde om vem som

handlägger hans ärende och vilken tid det kan ta. En positiv serviceanda och

ambitionen att tillvarata den enskildes rätt bör prägla myndigheternas

arbete.

De särskilda organ som tillskapats för att kontrollera myndigheternas
verksamhet ur rättslig synpunkt och ur effektivitetssynpunkt bör upprätthållas
och förstärkas.

Organ av denna karaktär är riksdagens revisorer och riksrevisionsverket.

Verksamheten vid dessa revisionsorgan är särskilt inriktad på effektivitet och
rationalitet inom förvaltningen men den har också en rättslig aspekt. Enligt
vår mening är det en fördel att det finns två av varandra oberoende organ som
har dessa uppgifter. Riksdagens revisorer är nära knutna till riksdagen och
fullgör i många fall granskning efter förslag från riksdagens utskott.
Riksrevisionsverket lyder formellt under regeringen. Riksdagsrevisorernas
rapporter är av stort värde inte minst som en återföring av kunskaper till
riksdagen om hur olika statliga verksamheter fungerar och hur riksdagens
beslut fullgörs.

Riksrevisionsverket lyder formellt under regeringen men har i praktiken
haft en såväl mot regeringen som riksdagen fristående ställning. Riksrevisionsverket
har i hög grad handlat efter egna initiativ och har visat att detta
möjliggjort en av olika intressen obunden och effektiv verksamhet.

I den debatt som förts om riksrevisionsverkets fortsatta verksamhet har
framförts krav om att verket mera direkt skulle knytas till regeringen och
närmast bli ett serviceorgan åt departementen. Det har också föreslagits att
riksrevisionsverket skulle läggas under riksdagen och att dess verksamhet
skulle samordnas med den som bedrivs av riksdagens revisorer.

Enligt vår mening är det en fördel att det finns två av varandra oberoende
organ som kan göra mera omfattande och sammanhållna undersökningar av
statsförvaltningens verksamhet. Erfarenheterna hittills har i vart fall inte
visat att det skulle vara till nackdel för revisionsverksamheten som sådan. Vi
anser således att den nuvarande ordningen bör bibehållas. Av särskild vikt är
att riksrevisionsverkets nuvarande fristående ställning gentemot regeringen
kan bibehållas. Om regeringen vill ge riksrevisionsverket särskilda uppgifter
bör dessa vara noggrant avvägda och inte inkräkta på verkets självständighet
och möjlighet att ta egna initiativ. Det bör nämnas att justitiekanslersämbetet,
vid sidan av andra uppgifter, står till regeringens förfogande som
granskningsorgan i ärenden som regeringen kan finna angelägna.

Vad som här anförts om revisionsverksamhetens organisation bör ges
regeringen till känna.

För allmänheten är det under riksdagen sorterande justitieombudsmannaämbetet
(JO) ett mycket viktigt extraordinärt granskningsorgan med uppgift
att på eget initiativ granska domstolar och förvaltningsmyndigheter samt att
behandla klagomål från enskilda som anser sig ha blivit felaktigt behandlade
av myndigheterna. JO:s verksamhet är betydelsefull, inte minst genom
ämbetets fristående ställning och den prejudicerande verkan som ämbetets
uttalanden har.

I ett avseende har dock JO:s möjligheter att agera försvagats. Det vi Mot. 1986/87

åsyftar är att de ansvarsbestämmelser, som kvarstår sedan det i princip K232

undantagslösa ämbetsansvaret avskaffades och till stora delar ersattes av
disciplinansvar, inte ger JO tillräckliga möjligheter att ingripa mot fel som
begås i den offentliga verksamheten.

Även om JO numera fått ökade befogenheter i disciplinprocessen genom
att en del tidigare begränsningar tagits bort, anser vi inte detta tillräckligt. Vi
framhöll i motioner till förra riksmötet att det på nytt borde övervägas att
återinföra ämbetsansvaret för de grupper som har ett självständigt handläggar-
och beslutsansvar. Riksdagen beslöt också att kräva utredning med detta
syfte. Vi anser det angeläget att utredningsuppdraget snarast fullföljs. De av
oss förordade ansvarsbestämmelserna är viktiga som ett led i en allmänt
förbättrad rättskontroll av förvaltningen.

Integritetsrisker i datasamhället

Centerpartiet har under tidigare riksmöten i motioner fört fram förslag till
stärkt skydd för den enskildes integritet. Förslagen har gällt begränsning av
personnummeranvändningen, restriktivare tillståndsgivning för samköming
av dataregister och förenklade regelsystem i stället för maskinell kontroll.

Riksdagen har hänvisat dessa förslag till data- och offentlighetskommittén
(DOK).

Trots pågående utredningsarbete och uttalande om stärkt integritetsskydd
aktualiseras ständigt nya förslag om stora personregister, samkörningar,
kontroll och ökad uppgiftsinsamling från enskilda och företag. Samma gäller
utökning av kontroll och data inom befintliga register eller samköming
mellan dessa.

Det är djupt otillfredsställande att utredningsverksamheten på detta sätt
föregripits. Vi föreslår därför att riksdagen uttalar sig för ett moratorium när
det gäller nya eller utökade dataregister, samkörningar eller uppgiftssamlande
i avvaktande på DOK:s förslag.

Den snabba utvecklingen inom datatekniken ställer ständigt nya krav på
åtgärder för att stärka den enskildes skydd och värn för den personliga
integriteten. I dag regleras skyddet i datalagen m. fl. lagar och författningar.

Andra författningar föreskriver skyldighet att lämna uppgifter och låta sig
registreras. Därutöver finns ett faktiskt tvång att låta sig registreras för att
inte gå miste om förmåner, rättigheter eller service.

Utvecklingen har aktualiserat frågan om grundlagsskydd för den personliga
integriteten i datasamhället. Detta torde vara lika angeläget som det skydd
för mänskliga fri- och rättigheter som i dag finns i grundlagen. Vi har tidigare
framfört krav om grundlagsreglering, och utredningsarbete med detta syfte
är nu på gång. Vi anser det vara av stor vikt att detta arbete fullföljs och att
riksdagen i en nära framtid får ta ställning till förslag från regeringen i denna
fråga.

11

Brottsbekämpningen

Som vi framhållit inledningsvis är brottsbekämpning en viktig del av skyddet
för den enskildes integritet och säkerhet. Vi ser med stor oro på ökningen av
såväl våldsbrott som egendomsbrott som drabbar enskilda människor. I
särskilda motioner lägger vi förslag som syftar till en effektivare brottsbekämpning
bl. a. genom ökade resurser för polisväsendet och kriminalisering
av all narkotikahantering. Vi hänvisar här till dessa motioner.

Föreningsfriheten

Avslutningsvis vill vi också framhålla att den enskildes integritet inte enbart
hotas genom utvecklingen på den offentliga sektorn. För många enskilda kan
de övergrepp som förekommer utanför denna sektor kännas lika hårt. Beslut
fattade av ledande grupper inom stora kollektiv kan för den enskilde vara lika
tyngande, svåra att påverka och omöjliga att acceptera som statliga och
kommunala beslut. Vi vill särskilt framhålla det orättfärdiga och djupt
stötande ingrepp i den enskildes politiska frihet och personliga integritet som
kollektivanslutningen till det socialdemokratiska partiet innebär. För oss är
det en självklarhet att det är den enskilde själv som skall bestämma vilka
föreningar han vill tillhöra och om och när han vill återta sitt medlemskap. I
särskilda motioner kräver vi förbud mot kollektivanslutning och ökad
föreningsfrihet för den enskilde. Helt allmänt framstår det i vårt samhälle allt
angelägnare att i frihetsdebatten och i arbetet för ökad rättstrygghet utgå från
den enskildes och inte kollektivets intresse.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställer vi

1. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna
vad i motionen anförts om inriktningen av lagstiftningsarbetet,

2. att riksdagen beslutar att RO 4:10 andra stycket skall ha följande
lydelse:

Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av
ett ärende att upplysningar eller yttranden skall inhämtas från myndighet
som avses i första stycket, skall utskottet föranstalta om detta, såvida det icke
finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till
avsevärt men.

Utskottet skall i det betänkande som avges i ärendet utförligt ange de skäl
som föranlett utskottet att avslå minoritetens begäran.

3. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna
vad i motionen i övrigt anförts om lagstiftningsförfarandet,

4. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna
vad i motionen anförts om ramlagstiftning, om delegering av normgivning
och om registrering av sådan normgivning,

5. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära utredning och
förslag om lagrådets ställning, regeringsformens bestämmelser om
normgivning, skattelagstiftning m. m. i enlighet med vad som anförts i
motionen,

6. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförts om Europakonventionens tillämpning och
domstolskontroll av förvaltningsbeslut,

7. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna
vad som i motionen anförts om revisionsverksamheten,

8. att riksdagen beslutar som sin mening ge regeringen till känna
vad i motionen anförts om ett moratorium för nya eller utökade
dataregister och för beslut om samköming av dataregister.

Stockholm den 26 januari 1987

Bertil Fiskesjö (c)

Bengt Kindbom (c)

Britta Hammarbacken (c)
Gunilla André (c)

Rune Backlund (c)

Elving Andersson (c)
Kersti Johansson (c)
Marianne Karlsson (c)
Martin Olsson (c)

Mot. 1986/87
K232

13

.